I.

Die Klägerin verlangt im Wege der Leistungsklage vom Beklagten Kostenerstattung für eine im Anschluß an eine Versammlung erfolgte Sonderstraßenreinigung durch ihr Straßenreinigungsamt.

Der Beklagte meldete als Versammlungsleiter am 24. Oktober 1977 bei der Klägerin für den 9. November 1977 eine Versammlung des Zentralen Aktionskomitees der Baden-Württembergischen Studentenschaften mit Flugblattverteilung an. Durch nicht angefochtenen, unter anderem auf § 15 des Versammlungsgesetzes gestützten Bescheid vom 4. November 1977 erteilte die Klägerin verschiedene Auflagen, darunter die Auflage, daß für die Beseitigung weggeworfener Flugblätter zu sorgen sei, und bestimmte zugleich, daß der Beklagte für die Durchsetzung der Auflagen verantwortlich sei. Die Veranstaltung fand wie vorgesehen mit ca. 18.000 Teilnehmern statt.

Am Tage nach der Veranstaltung ließ die Klägerin durch eine Sonderreinigung 2 cbm weggeworfene Flugblätter und sonstigen Müll am Versammlungsort mit einem Kostenaufwand von 295,90 DM entfernen. Ihre über diesen Betrag zunächst vor den ordentlichen Gerichten, nach Verweisung des Rechtsstreits vor dem Verwaltungsgericht erhobene Klage ist in erster Instanz erfolglos geblieben.

Auf Berufung der Klägerin hat der Verwaltungsgerichtshof der Klage stattgegeben und zur Begründung im wesentlichen ausgeführt: Rechtsgrundlage für die Forderung sei § 44 des badenwürttembergischen Straßengesetzes. Danach sei derjenige, der eine Straße über das übliche Maß verunreinige, verpflichtet, die Verunreinigung ohne Aufforderung unverzüglich zu beseitigen. An die Nichterfüllung dieser Pflicht knüpfe das Gesetz die Befugnis der Straßenbehörde, die Verschmutzung auf Kosten des Verantwortlichen beseitigen zu lassen. Nach Beendigung der Versammlung sei der Veranstaltungsort vor allem durch weggeworfene Flugblätter über das der normalen Straßennutzung entsprechende Maß hinaus verunreinigt gewesen. Der angegebene Müllumfang erscheine plausibel, da es der Lebenserfahrung entspreche, daß bei derartigen Veranstaltungen verteilte Flugblätter am Kundgebungsort weggeworfen würden. Die straßenrechtliche Reinigungspflicht tangiere nicht die Ausübung des Grundrechts der Versammlungsfreiheit, weil die Verteilung von Flugblättern kein notwendiger Bestandteil einer Versammlung sei. Die Reinigungspflicht stelle auch nicht - etwa unter dem Gesichtspunkt eines unkalkulierbaren Risikos in bezug auf mögliche Kostenbelastungen - ein verstecktes Verbot der Flugblattverteilung dar, weil die Kosten schon ihrer Höhe nach ungeeignet seien, prohibitiv zu wirken, und darüber hinaus die Verantwortlichen von sich aus Maßnahmen ergreifen könnten, um eine Verschmutzung auszuschließen oder auf ein übliches Maß zu reduzieren.

Für die Beurteilung der Verantwortlichkeit seien die Grundsätze der polizeirechtlichen Handlungshaftung maßgeblich. Da eine Inanspruchnahme von Versammlungsteilnehmern als unmittelbaren Handlungsstörern faktisch ausscheide, komme eine Haftung derjenigen Personen in Betracht, auf die als sogenannte Zweckveranlasser die durch das Wegwerfen der Flugblätter verursachte Störung zurückzuführen sei. Ob zu dem danach verantwortlichen Personenkreis auch der Beklagte als Versammlungsleiter gehöre, erscheine zweifelhaft, könne aber dahingestellt bleiben. Seine Pflicht zur Kostenerstattung ergebe sich aus der in den Bescheid aufgenommenen Auflage, es sei für die Beseitigung weggeworfener Flugblätter zu sorgen. Der Bescheid, der an den Beklagten adressiert, also diesem gegenüber erlassen worden sei, habe dessen Verantwortlichkeit für die Durchführung der Auflage festgelegt. Hierdurch sei keine eigenständige Verpflichtung begründet worden, sondern die Beseitigungspflicht auf der Grundlage des § 44 a.a.O. auf die Person des Beklagten konkretisiert worden. Dabei komme es auf die Rechtmäßigkeit der Auflage nicht an, da diese weder angefochten noch nichtig sei. Auf dem Hintergrund des § 44 a.a.O. erscheine es jedenfalls unbedenklich, dem als verantwortlichen Organisator einer nominell durch eine Vereinigung getragenen Veranstaltung die Verantwortung dafür aufzuerlegen, daß die im Zusammenhang mit der Durchführung der Veranstaltung entstehenden öffentlich-rechtlichen Pflichten erfüllt würden. Der Beklagte sei seiner Reinigungspflicht nicht unverzüglich nachgekommen. Die Frist dafür sei am Morgen des der Veranstaltung folgenden Tages abgelaufen gewesen, da die Reinigung vor Beginn des morgendlichen Stadtverkehrs hätte abgeschlossen sein müssen. Damit könne die Klägerin gemäß § 44 Satz 2 a.a.O. vom Beklagten Ersatz für die Kosten der durchgeführten Straßenreinigung verlangen.

Mit der vom Senat zugelassenen Revision macht der Beklagte neben der Verfahrensrüge unzureichender Sachaufklärung in materiellrechtlicher Hinsicht geltend: Das Berufungsgericht habe nicht berücksichtigt, daß die Veranstaltung unter dem Schutz des Art. 8 GG gestanden habe. Mit der Geltendmachung der Reinigungskosten werde in das Grundrecht der Versammlungsfreiheit eingegriffen. Er habe als Versammlungsleiter lediglich für den ordnungsgemäßen Ablauf der Kundgebung zu sorgen gehabt und könne darüber hinaus nicht für die Beseitigung von Abfällen verantwortlich gemacht werden. Die Abwälzung der Reinigungslast auf den Versammlungsleiter führe dazu, daß generell die Furcht vor nicht absehbaren Kostenfolgen hemmend auf Versammlungen unter freiem Himmel wirke und damit faktisch das Grundrecht der Versammlungsfreiheit eingeschränkt sei.

In ihrer Revisionserwiderung führt die Klägerin aus, die straßenrechtliche Reinigungs- und Kostenerstattungspflicht greife nicht präventiv in die Grundrechte der Meinungs- und Versammlungsfreiheit ein. Ebensowenig schützten diese Grundrechte vor den Rechtsfolgen der Straßenverschrautzung durch weggeworfene Flugblätter. Auch eine faktische Aushöhlung der Grundrechte scheide angesichts der geringen Säuberungskosten aus, die gegenüber den Kosten für die Beschaffung der Flugblätter nicht ins Gewicht fielen. Jedenfalls sei die Auferlegung der Kosten angesichts des anzuerkennenden öffentlichen Interesses an der Säuberung der Straßen verhältnismäßig. Die Passivlegitimation des Beklagten folge aus der unanfechtbaren Auflage im Bescheid vom 4. November 1977. Empfänger dieses Bescheides sei allein der Beklagte gewesen. Dessen Verantwortlichkeit im Sinne des Versammlungsgesetzes liefe leer, wenn er aus dem Bescheid lediglich das Recht zur Durchführung der Veranstaltung in Anspruch nehmen dürfe, sich aber nicht Pflichten, einschließlich solcher nach Beendigung der Veranstaltung, zurechnen lassen müsse. Die im Bescheid angeordnete Reinigungspflicht habe nur dann einen Sinn, wenn ihr durch das Zwangsmittel der Ersatzvornahme Nachdruck verliehen werden könne. Die Verantwortlichkeit des Beklagten ergebe sich im übrigen unabhängig vom Bescheid daraus, daß er die Straßenverunreinigung durch sein Verhalten verursacht habe und darüber hinaus nach polizeirechtlichen Grundsätzen als Zweckveranlasser herangezogen werden könne.

Der Oberbundesanwalt vertritt die Auffassung, daß der Beklagte die Verunreinigung nicht unmittelbar verursacht habe und jedenfalls insoweit auch nicht für die Reinigungskosten in Anspruch genommen werden dürfe.

II.

Der Senat kann ohne mündliche Verhandlung entscheiden, weil die Beteiligten hiermit einverstanden sind (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die Revision ist begründet. Sie führt zur Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils.

1.

Die von der Klägerin erhobene Leistungsklage ist im Verwaltungsstreitverfahren zulässig (vgl. § 43 Abs. 2 VwGO). Insbesondere fehlt der Klägerin, wie das Berufungsgericht zutreffend ausführt, nicht das Rechtsschutzbedürfnis, obwohl sie möglicherweise die Kosten der Straßenreinigung gegenüber dem Beklagten auch durch besonderen Kostenbescheid hätte geltend machen können. Denn der Erlaß eines Kostenbescheides wäre im vorliegenden Fall kein gegenüber der Leistungsklage einfacherer Weg zur Inanspruchnahme des Beklagten gewesen, weil ohnehin mit einer gerichtlichen Auseinandersetzung über die Kostenerstattung zu rechnen war (BVerwGE 24, 225 <227>; 28, 153 <154 f.>; 29, 310 <312>).

2.

Die Klage ist jedoch unbegründet. Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts fehlt es an einer Rechtsgrundlage zur Inanspruchnahme des Beklagten für die Kosten der Sonderstraßenreinigung. Das Berufungsgericht leitet die Kostenerstattungspflicht aus § 44 des baden-württembergischen Straßengesetzes in der damals geltenden Fassung vom 20. März 1964 (GBl. S. 127), geändert durch Gesetz vom 21. Juni 1977 (GBl. S. 227) - StrG - ab. Nach dieser Bestimmung hat, wer eine Straße über das übliche Maß hinaus verunreinigt, die Verunreinigung ohne Aufforderung unverzüglich zu beseitigen (Satz 1); werden entgegen dieser Bestimmung oder entgegen den Vorschriften der Straßenverkehrs-Ordnung Gegenstände oder Verunreinigungen von dem hierfür Verantwortlichen nicht unverzüglich beseitigt oder ist dieser zu einer alsbaldigen Beseitigung nicht in der Lage, so kann unter anderem die Straßenbaubehörde die Gegenstände auf Kosten des Verantwortlichen beseitigen oder beseitigen lassen (Satz 2).

a)

Nach der insoweit für das Revisionsgericht bindenden rechtlichen Würdigung des Landesrechts durch das Berufungsgericht (vgl.§ 137 Abs. 1 VwGO) setzt die Kostenerstattungspflicht nach§ 44 Satz 2 StrG eine Verletzung der Reinigungspflicht nach§ 44 Satz 1 StrG oder eine hier nicht festgestellte Verkehrsbeeinträchtigung i.S. des § 32 Abs. 1 der Straßenverkehrs-Ordnung voraus. Ob eine derartige Reinigungspflicht dem Beklagten als Versammlungsleiter obliegt, läßt das Berufungsgericht offen.

b)

Zu unrecht leitet das Berufungsgericht eine Reinigungspflicht des Beklagten aus dem nicht angefochtenen und daher bestandskräftigen Bescheid der Klägerin vom 4. November 1977 ab, der die Auflage enthielt, daß für die Beseitigung weggeworfener Flugblätter zu sorgen sei. Die Auslegung des Berufungsgerichts, wonach dieser Bescheid die Reinigungspflicht auf der Grundlage des § 44 StrG auf die Person des Beklagten konkretisiert habe, hält revisionsgerichtlicher Prüfung nicht stand. Das Berufungsgericht beachtet nicht die - revisible - Auslegungsregel, daß es auf den Erklärungsinhalt des Verwaltungsaktes, wie der Adressat ihn bei objektiver Würdigung verstehen durfte, ankommt und daß Unklarheiten zu Lasten der Verwaltung gehen (vgl. z.B. BVerwGE 60, 223 <228 f.>).

Es mag schon zweifelhaft sein, ob, worauf der Oberbundesanwalt hinweist, die Auflage den Beklagten, das Zentrale Aktionskomitee der Baden-Württembergischen Studentenschaften als den Veranstalter oder die hinter diesem Komitee stehenden Organisationen der GEW und des VDS verpflichtete, von denen die Klägerin zunächst die Kostenerstattung verlangte, und ob sie sich über die Beseitigung weggeworfener Flugblätter hinaus auch auf die Reinigung der Straßen von sonstigem Müll erstreckte, den die Klägerin bei der Sonderreinigung ebenfalls entfernen ließ. Jedenfalls wurde im Bescheid die Beseitigungspflicht nicht auf der Grundlage des § 44 StrG festgelegt. Vielmehr wird der Bescheid bezüglich dieser Auflage ausdrücklich nur auf die bundesrechtliche Vorschrift des § 15 Abs. 1 des Versammlungsgesetzes - VersG -, nicht darüber hinaus auf Vorschriften des Landesstraßenrechts gestützt. Auch der Zusammenhang mit denübrigen im Bescheid gemachten Auflagen ergibt, daß hier dem Beklagten als Versammlungsleiter lediglich versammlungsrechtliche Auflagen erteilt werden sollten. So wurde ihm aufgegeben, für den ordnungsgemäßen Ablauf der Versammlung entsprechend der Anmeldungüber ihren zeitlichen und räumlichen Verlauf zu sorgen, die 200 vorgesehenen Ordner anzuhalten, gegen Störungen in angemessener Form einzuschreiten, den Teilnehmern den Schluß der Veranstaltung bekanntzugeben und sie dann aufzufordern, sich zu zerstreuen und die Veranstaltung (vorzeitig) für beendet zu erklären, wenn er als verantwortlicher Leiter sich nicht durchzusetzen vermöge. Nach seinem objektiven Erklärungsinhalt aus der Sicht des Erklärungsempfängers, konnte der Bescheid nur dahin verstanden werden, daß er allenfalls eine versammlungsrechtliche Pflicht zur Beseitigung weggeworfener Flugblätter, nicht jedoch eine Straßen- oder straßenverkehrsrechtliche Pflicht zur Reinigung einer über dasübliche Maß hinausreichenden Straßenverunreinigung begründete. Damit entfällt aber eine aus der Auflage der Klägerin in Verbindung mit § 44 Satz 1 StrG hergeleitete Kostenhaftung des Beklagten nach § 44 Satz 2 StrG.

3.

Eine derartige Haftung ergibt sich auch nicht aus anderen Erwägungen, die das Berufungsurteil als im Ergebnis richtig darstellen und die Zurückweisung der Revision nach § 144 Abs. 4 VwGO rechtfertigen würden. Weder läßt sich eine Reinigungspflicht des Beklagten unmittelbar aus den Vorschriften des Straßen- und des Straßenverkehrsrechts herleiten noch schließt die unanfechtbare Auflage im Bescheid der Klägerin vom 4. November 1977 eine Verantwortung des Beklagten für die Kosten der Straßenreinigung ein.

a)

Das Berufungsgericht läßt dahingestellt, ob zu dem nach § 44 Satz 1 StrG für die Straßenreinigung verantwortlichen Personenkreis neben dem Veranstalter und dem Verteiler von Flugblättern auch der Beklagte als Versammlungsleiter gehört. Dies ermöglicht es dem Revisionsgericht, insoweit bei seiner Sachentscheidung auch nicht-revisibles Landesrecht anzuwenden (BVerwGE 19, 204 <211 f.>; 57, 130 <143>; 61, 15 <23>). Eine Reinigungspflicht des Beklagten nach § 44 Satz 1 StrG und im Falle einer Verkehrsbeeinträchtigung darüber hinaus nach§ 32 Abs. 1 der Straßenverkehrs-Ordnung besteht nicht.

Dies ergibt sich entgegen der Auffassung des Beklagten freilich noch nicht daraus, daß dieser mit der Veranstaltung der Kundgebung von seinem Grundrecht auf Versammlungsfreiheit nach Art. 8 Abs. 1 GG Gebrauch gemacht hat. Die Straßenreinigungs- und Kostenerstattungspflicht stellt das Recht zur Durchführung einer Versammlung als solches nicht in Frage und tangiert insoweit die Versammlungsfreiheit nicht. Sie kann auch nicht mit der Erwägung in Zweifel gezogen werden, die Sauberhaltung der Straßen sei dem hohen Rechtsgut der Demonstrationsfreiheit nicht gleichwertig; denn nach Durchführung der Versammlung ist für eine Güterabwägung zwischen dem Grundrecht der Versammlungsfreiheit und Belangen des Straßen- und Wegerechts kein Raum mehr. Auch die Furcht vor nicht absehbaren Kostenfolgen schließt von Verfassung wegen nicht von vornherein eine straßenrechtliche Reinigungs- und Kostenerstattungspflicht aus, wie der Senat mit Urteil vom gleichen Tage in der Sache BVerwG 1 C 71.86 für den Veranstalter einer Versammlung im einzelnen ausgeführt hat.

Indes scheitert eine Inanspruchnahme des Beklagten daran, daß er nach den Feststellungen des Berufungsgerichts nicht selbst Flugblätter verteilte oder verteilen ließ. Er gehört nicht etwa schon wegen seiner Eigenschaft als Versammlungsleiter zu dem Personenkreis, der nach den Grundsätzen der polizeirechtlichen Handlungshaftung, die nach den Feststellungen des Berufungsgerichts insoweit maßgebend sind, als unmittelbarer Handlungsstörer oder als Zweckveranlasser zur Straßenreinigung herangezogen werden darf. Es bestehen bereits Zweifel, ob und unter welchen Voraussetzungen der Veranstalter einer Versammlung als solcher für versammlungsbedingte Straßenverunreinigungen verantwortlich ist (vgl. Urteil des Senats a.a.O.). Für den Versammlungsleiter ist eine solche Verantwortlichkeit zu verneinen. Die bloße Tätigkeit als Versammlungsleiter steht in keinem Zusammenhang mit der Straßenverunreinigung. Für eine Verantwortlichkeit durch Unterlassen fehlt es an einer ihm obliegenden öffentlich-rechtlichen Handlungspflicht zur Beseitigung der Straßenverschmutzung. Der Versammlungsleiter ist eine spezifische Einrichtung des Versammlungsrechts, dessen Funktionen zeitlich auf die Dauer der Versammlung, personell auf die Versammlungsteilnehmer und sachlich auf die Versammlungsleitung begrenzt sind. Er hat während der Versammlung für Ordnung zu sorgen (§§ 8 Satz 2, 18 Abs. 1 VersG), wobei Ordnung im Sinne dieser Vorschrift auf den Ablauf der Versammlung bezogen ist und nicht mit dem weiterreichenden Begriff der öffentlichen Ordnung im Sinne des Polizeirechts gleichgesetzt werden darf (Dietel-Gintzel, Demonstrations- und Versammlungsfreiheit, 8. Aufl. 1985, § 8 VersG Rdnr. 14). Der Versammlungsleiter kann sich zur Erfüllung seiner Pflichten nach dem Versammlungsgesetz der Hilfe von genehmigten Ordnern bedienen (§§ 9 Abs. 1, 18 Abs. 1 VersG) und an die Versammlungsteilnehmer Anweisungen zur Aufrechterhaltung der Ordnung richten (§§ 10, 18 Abs. 1 VersG), deren Nichtbefolgung zum Ausschluß der Versammlungsteilnehmer durch die Polizei (§ 18 Abs. 3 VersG), letztlich zur Schließung der Versammlung durch den Versammlungsleiter führen kann (§§ 8 Satz 3, 18 Abs. 1 VersG; im wesentlichen ebenso für Aufzüge§ 19 VersG). Weitere Befugnisse stehen dem Leiter einer Versammlung nicht zu. Damit sind auch seine Pflichten begrenzt. Sie schließen nicht die Pflicht zur Reinigung der Straßen von weggeworfenen Flugblättern oder gar von jeglichem Müll und Abfall ein, der die Straße übermäßig verunreinigt.

b)

Aus dem Bescheid der Klägerin vom 4. November 1977 läßt sich ebenfalls keine Verpflichtung des Beklagten zur Erstattung der Straßenreinigungskosten ableiten. Es kann dahingestellt bleiben, ob § 15 Abs. 1 des VersG, wonach die zuständige Behörde bei unmittelbarer Gefährdung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung die Versammlung von bestimmten Auflagen abhängig machen darf, auch die Befugnis einschließt, dem Versammlungsleiter die Beseitigung weggeworfener Flugblätter nach Durchführung der Versammlung aufzuerlegen. Selbst wenn man davon ausgeht, daß eine derartige Verpflichtung des Beklagten durch den Bescheid vom 4. November 1977 begründet worden ist und infolge seiner Bestandskraft nicht mehr in Frage gestellt werden kann, folgt daraus noch nicht die hier allein in Rede stehende Kostenerstattungspflicht des Beklagten. Denn eine diesbezügliche Anordnung enthält der Bescheid nicht.

Entgegen der Auffassung der Klägerin schließt die durch eine versammlungsrechtliche Auflage begründete Reinigungspflicht auch nicht die Befugnis der Behörde ein, der Auflage durch das Zwangsmittel der Ersatzvornahme und der damit verbundenen Kostenlast Nachdruck zu verleihen. Denn das Versammlungsgesetz sieht bei Nichtbefolgung versammlungsrechtlicher Auflagen abschließend eigene Sanktionen vor: Der Versammlungsleiter verwirkt nach § 25 Nr. 2 VersG eine Freiheits- oder Geldstrafe, wenn er einer ihm erteilten Auflage nach § 15 Abs. 1 VersG nicht nachkommt. Darüber hinaus kann bei Zuwiderhandeln oder Nichtbeachtung von Auflagen die zuständige Behörde - unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit - die Versammlung nach § 15 Abs. 2 VersG auflösen. Demgegenüber ist im Versammlungsgesetz nicht vorgesehen, daß die Behörde dem Versammlungsleiter die Reinigungskosten auferlegen darf, wenn sie die dem Versammlungsleiter erteilte Auflage zur Reinigung der Straße durchsetzt, indem sie mit eigenen Kräften die Straße reinigt.

Scheidet eine Inanspruchnahme des Beklagten für die Kosten der Straßenreinigung aus, kommt es nicht mehr darauf an, ob im vorliegenden Fall eine über das übliche Maß hinausreichende Straßenverunreinigung eingetreten ist, was der Beklagte in Abrede stellt, und ob seine in diesem Zusammenhang erhobene Verfahrensrüge unzureichender Sachaufklärung nach § 86 Abs. 1 VwGO durchgreift.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.