Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 11.02.1993, Az.: BVerwG 4 C 18/91

Die Revision des Beklagten ist unbegründet. Das angefochtene Urteil beruht zwar, soweit es unbeschadet der Bindungswirkung des Verweisungsbeschlusses des Landgerichts München II den zwischen der Klägerin und dem Beklagten geschlossenen Vertrag als öffentlich-rechtlich ansieht und an den Regelungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes mißt, auf der Verletzung von Bundesrecht (Art. 54 ff. BayVwVfG i. V. mit § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO), erweist sich aber im Ergebnis aus anderen Gründen als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO).

Das Berufungsgericht geht mit der Begründung, Verträge von Gemeinden mit Grundstückseigentümern, die typischerweise im Vorfeld der Bauleitplanung sicherstellen sollten, daß bei der Bebauung neuer Wohnbauflächen Ortsansässige bevorzugt zum Zuge kämen, kurzerhand "wegen der Einbindung dieser Verträge in die Bauleitplanung" von deren öffentlichrechtlicher Natur aus. Ein zivilrechtlicher Vertrag läge allenfalls dann vor, wenn es ausschließlich um den Vollzug des Kaufvertrages ginge, der mit Ausübung des der Klägerin von dem Beklagten eingeräumten Ankaufsrechts zustande gekommen sei, und nicht auch um die Wirksamkeit des Angebots vom 6. Mai 1981 als Vorfrage des von der Klägerin geltend gemachten Auflassungsanspruchs.

Für die Abgrenzung von öffentlich-rechtlichem und zivilrechtlichem Vertrag kommt es auf dessen Gegenstand und Zweck an; die Rechtsnatur des Vertrages bestimmt sich danach, ob der Vertragsgegenstand dem öffentlichen oder dem bürgerlichen Recht zuzuordnen ist (Gemeinsamer Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes, Beschluß vom 10. April 1986 - BVerwGE 74, 368 (370)). Hier hat der Beklagte der Klägerin mit notarieller Urkunde vom 6. Mai 1981 ein Grundstück zeitlich befristet zum Kauf angeboten; die Klägerin hat dieses Angebot durch notariell beurkundete Erklärung vom 18. April 1984 angenommen. Allein hieraus leitet die Klägerin den geltend gemachten Anspruch auf Auflassung des Grundstücks und Bewilligung der Eintragung der Klägerin als Eigentümerin in das Grundbuch her. Dieser durch Annahme des Kaufangebots zustande gekommene Kaufvertrag ist dem Zivilrecht zuzuordnen. Die der Annahme des Kaufangebots vorangegangenen Erklärungen der Klägerin sind nicht geeignet, die zivilrechtliche Rechtsnatur des Vertrages in eine öffentlich-rechtliche zu kehren. Unter Abschnitt C ("Erklärung des Käufers") der Urkunde vom 6. Mai 1981 bindet sich die Klägerin insoweit selbst, als sie festlegt, unter welchen Voraussetzungen sie das Kaufangebot des Beklagten nicht annehmen werde. Der Nichtannahmefall ist hiernach gegeben, wenn der Beklagte das Grundstück innerhalb einer Frist von acht Jahren "gemäß den für die Gemeinde aufgestellten landesplanerischen Zielen verwendet", insbesondere es an einen Ortsansässigen veräußert. Wer im Sinne der Optionsvereinbarung als erwerbsberechtigt und mithin als Ortsansässiger gilt, ergibt sich aus den im einzelnen bezeichneten persönlichen Voraussetzungen. Da die Klägerin nach den weiteren Feststellungen des Berufungsgerichts allen Eigentümern der im künftigen Baugebiet gelegenen Grundstücke entsprechende vertragliche Bindungen abverlangt hat, bezweckt sie zumindest eine zeitlich befristete Einflußnahme auf die Eigentümerstruktur des Gebiets. Nach ihrer solchermaßen ausgewiesenen Motivation mag die Klägerin mit der Optionsvereinbarung ein landesplanerisches Ziel verfolgen; die Offenlegung dieses Ziels verleiht dem Vertrag aber kein derartiges Gepräge, daß er unbeschadet seiner sonstigen Regelungen als öffentlich-rechtlicher Vertrag anzusehen ist. Der vom Berufungsgericht für die von ihm vorgenommene Zuordnung des Vertrages zum öffentlichen Recht hergestellte Zusammenhang mit der Bauleitplanung der Klägerin, den diese auch einräumt, hat keinen Niederschlag in dem Vertrag gefunden. Auch § 124 Abs. 2 BauGB gibt für einen öffentlich-rechtlichen Charakter des Vertrages nichts her. Diese Vorschrift regelt die grundsätzliche Zulässigkeit städtebaulicher Verträge im allgemeinen, ohne deren Rechtsnatur im Einzelfall zu bestimmen. Gegenstand des konkreten Vertrages ist ein Sachverhalt, der die Verschaffung des Eigentums an einem Grundstück betrifft. Diesen Vorgang regelt die Rechtsordnung zivilrechtlich (§§ 433, 313 BGB). Sein Zweck bleibt auch durch die Bestimmung des erwerbsberechtigten Käuferkreises auf die Begründung eines Rechtsverhältnisses auf dem Gebiet des Zivilrechts gerichtet.

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Der Vertrag hält auch einer Prüfung an § 134 BGB stand. Eine das umstrittene Rechtsgeschäft verbietende einzelne Gesetzesvorschrift ist ohnehin nicht ersichtlich. Die Nichtigkeit eines Rechtsgeschäfts kann sich allerdings auch aus dem Gesamtinhalt eines Gesetzes nach dessen Sinn, Zweck und Systematik ergeben. Das hiernach allein in Betracht kommende Baugesetzbuch begründet in seiner Gesamtheit indes kein Verbot.

Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts will die Klägerin mit dem "Weilheimer Modell" eine Überfremdung des Gemeindegebiets durch "auswärtige" Grundstückserwerber und einen durch deren Finanzkraft bewirkten übermäßigen Anstieg der Grundstückspreise zum Nachteil der insoweit nicht konkurrenzfähigen "Einheimischen" mit der Folge einer Abwanderung gerade der jüngeren Ortsansässigen vermeiden. Dieser für die gemeindliche Infrastruktur als ungut angesehenen Entwicklung soll mit der mit dem Modell bezweckten Einflußnahme auf die Struktur der Grundstückseigentümer in einem künftig auszuweisenden Baugebiet begegnet werden. Daß ein Zusammenhang zwischen dem Vertrag und der Bauleitplanung der Klägerin besteht, wird auch von den Beteiligten nicht in Zweifel gezogen. Ein Festhalten an dem Vertrag wäre dem Beklagten nach den weiteren Feststellungen des Berufungsgerichts nicht mehr zuzumuten, wenn die Bauleitplanung der Klägerin nicht realisiert worden wäre.

Das Baugeschehen in einer Gemeinde kann deren Entwicklung maßgeblich beeinflussen. Es ist seinerseits von zahlreichen Faktoren abhängig, die insbesondere in wirtschaftlicher Hinsicht von der Konjunktur im allgemeinen bis zur individuellen Leistungsfähigkeit einzelner Bauherren reichen. Auch die landschaftliche Attraktivität einer Region oder deren soziale und kulturelle Infrastruktur können für eine bestimmte Standortentscheidung von Bedeutung sein. In planungsrechtlicher Hinsicht stellt das BauGB der Gemeinde ein fein gefächertes Instrumentarium zur Steuerung der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung zur Verfügung, in dem der Bauleitplanung eine zentrale Leitungsfunktion zukommt. Bauleitpläne sollen nach § 1 Abs. 5 BauGB eine geordnete städtebauliche Entwicklung und eine dem Wohl der Allgemeinheit entsprechende sozialgerechte Bodennutzung gewährleisten und dazu beitragen, eine menschenwürdige Umwelt zu sichern und die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln. Den festsetzungsfähigen Inhalt eines Bebauungsplans regelt § 9 BauGB in Verbindung mit den Vorschriften der BauNVO abschließend.

Sowohl das BauGB als auch die BauNVO sind Inhalts- und Schrankenbestimmungen des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Daß die Nutzung von Grund und Boden auch von der Struktur der Grundeigentümer beeinflußt werden kann, liegt auf der Hand und bedarf keiner weiteren Erörterung. Ebenso verhält es sich mit der sozialpsychologischen Bedeutung "einheimischer" Bevölkerungsteile für Bestand und Entwicklung eines Gemeinwesens wie einer Gemeinde, vor allem in Gemeinden kleineren Zuschnitts. Das Bundesverfassungsgericht hat bereits in BVerfGE 21, 73 (82 f.) [BVerfG 12.01.1967 - 1 BvR 169/63] ausgeführt, die Tatsache, daß der Grund und Boden unvermehrbar und unentbehrlich ist, verbiete es, seine Nutzung dem unübersehbaren Spiel der freien Kräfte und dem Belieben des einzelnen vollständig zu überlassen; eine gerechte Rechts- und Gesellschaftsordnung zwinge vielmehr dazu, die Interessen der Allgemeinheit beim Boden in weit stärkerem Maße zur Geltung zu bringen als bei anderen Vermögensgütern. Trotz der besonderen Bedeutung einer Bodenordnung auch für Bestand und Entwicklung einer Kommune hat der Gesetzgeber des BauGB davon abgesehen, der Gemeinde ein Regelungswerk an die Hand zu geben, das ihr ermöglicht, auf die Struktur der Eigentümer eines Baugebiets unmittelbar und auf Dauer Einfluß zu nehmen. Das durch das Baugesetzbuch bereitgestellte Instrumentarium läßt vielmehr nur eine mittelbare Beeinflussung des Kreises der Grundstückseigentümer und deren Ortsansässigkeit zu. Nach § 1 Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 BauGB sind bei der Aufstellung der Bauleitpläne die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung bei Vermeidung einseitiger Bevölkerungsstrukturen sowie die Eigentumsbildung weiter Kreise der Bevölkerung und die Bevölkerungsentwicklung zu berücksichtigen; § 9 Abs. 1 Nrn. 7 und 8 BauGB erlauben eine bauplanerische Festsetzung unter Berücksichtigung sozialer Komponenten und personenspezifischer Wohnbedürfnisse, wobei der "besondere Wohnbedarf" von Personengruppen i. S. von § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB allerdings in baulichen Besonderheiten der Wohngebäude zum Ausdruck kommen muß und ein etwa geringes Einkommen dieser Personengruppe allein keinen besonderen Wohnbedarf i. S. dieser Vorschrift begründet (BVerwG, Beschluß vom 17. Dezember 1992 - BVerwGE 91, 318 [BVerwG 17.12.1992 - 4 N 2/91]). Auch die Regelungen des § 35 Abs. 1 Nrn. 1 bis 4 BauGB können die Eigentümerverhältnisse beeinflussen oder Rückschlüsse auf sie zulassen. Soweit das Gesetz in besonderen Gebieten (z. B. §§ 45 Abs. 1, 142 Abs. 1 und 2, 172 Abs. 1 BauGB) behördliche Zugriffsmöglichkeiten auch auf die jeweiligen Grundstückseigentümer eröffnet oder Rechtsgeschäfte mit bodenrechtlicher Relevanz einer Genehmigungspflicht unterwirft, wird die Gemeinde nicht befugt, die Grundstückseigentümerverhältnisse unmittelbar nach ihren kommunalpolitischen Zielsetzungen oder einer landespolitischen Vorgabe zu steuern oder zu gestalten. Auch die ihr im BauGB eingeräumten Vorkaufsrechte erlauben ihr keine Entwicklung einer Eigentümerstruktur in einem Baugebiet nach Maßgabe des umstrittenen Modells. Das Baugesetzbuch regelt die bauliche Nutzbarkeit von Grundstücken unabhängig von der Frage, welche eher soziologisch zu beurteilende Bedeutung der Grundstückserwerb von Ortsansässigen im Gemeindegebiet für den Bestand und die Entwicklung der örtlichen Gemeinschaft hat. Der bauplanerischen Festsetzung etwa eines "Wohngebiets für Einheimische" stünde der insoweit abschließende Katalog des § 9 BauGB entgegen; der Gemeinde steht darüber hinaus ein bauplanungsrechtliches "Festsetzungsfindungsrecht" nicht zu.

Das Baugesetzbuch verhält sich zu der von der Klägerin mit dem Modell intendierten Eigentümerstruktur neutral; es begründet aber auch in seiner Gesamtkonzeption kein Verbot im Sinne des § 134 BGB, außerhalb des BauGB auf die Entwicklung der Eigentümerverhältnisse in einem Baugebiet vertraglich Einfluß zu nehmen.

Ob eine Gemeinde befugt ist, im Interesse der Entwicklung der örtlichen Sozialstruktur auf die Eigentümerverhältnisse in einem Baugebiet einzuwirken, wenn das BauGB ein derartiges Verbot nicht enthält, ist auch an Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG zu messen. Das von der Klägerin mit dem "Weilheimer Modell" verfolgte Anliegen hat unbeschadet seiner landesplanerischen Zielrichtung eine nicht minder starke kommunale Komponente; denn Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Sinne von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG sind diejenigen Bedürfnisse und Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln und auf sie einen spezifischen Bezug haben, die mithin den Gemeindeeinwohnern gerade als solchen gemeinsam sind, indem sie das Zusammenleben und -wohnen der Menschen in der Gemeinde betreffen (BVerfG, Beschluß vom 23. November 1988 - BVerfGE 79, 127 (151 f.)). In diesem Sinne kann auch die Ortsverbundenheit der Gemeindeeinwohner ein für Bestand und Entwicklung der kommunalen Gemeinschaft bedeutsamer Faktor sein, der durch die Möglichkeit, in der Gemeinde Grundeigentum zu erwerben, verstärkt werden kann, wenngleich die Teilhabe des einzelnen an Bestand und Entwicklung der örtlichen Gemeinschaft selbstredend kein individuelles Grundeigentum im Gemeindegebiet voraussetzt. Die Eigentumsbildung als solche wird indes auch von dem Baugesetzbuch nicht mißbilligt, sondern in § 1 Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 BauGB als zu berücksichtigender Belang bei der Bauleitplanung neben anderen Belangen erwähnt. Der Erwerb von Grundeigentum ist in aller Regel mit erheblichen Investitionen verbunden; die Bereitschaft dazu wird wiederum gerade auch bei dem von dem Modell erfaßten Personenkreis der Kaufberechtigten von den Ausbildungs- und Arbeitsmöglichkeiten, die ein Ort oder eine Region bieten, bestimmt. Eine von solchen Gesichtspunkten determinierte persönliche Ortswahl mag die Bedeutung der Ortsverbundenheit im Einzelfall mindern, läßt sie aber im allgemeinen nicht entfallen. Auch die sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Bevölkerung sind nach § 1 Abs. 5 Satz 2 Nr. 3 BauGB bei der Bauleitplanung zu berücksichtigende Belange. Damit werden zwar keine Bedürfnisse von "Einheimischen" umschrieben. Sie lassen sich aber einem kommunalpolitischen Ziel zuordnen, das darauf gerichtet ist, die kontinuierliche Entwicklung der Gemeinde unter Anknüpfung an die Ortsverbundenheit der Einwohner zu fördern. Dem Gemeinwohl abträglich könnte eine Handhabung des Modells dann sein, wenn sie darauf angelegt ist, "Nichteinheimische" von einer Integration auszuschließen oder gar von dem Gemeindegebiet fernzuhalten. Dafür gibt es hier keine Anhaltspunkte. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts stehen innerhalb des Gemeindegebiets der Klägerin zahlreiche Bauplätze ohne "Einheimischenbindung" zur Verfügung. Soweit die Klägerin das umstrittene Modell auch unter Hinweis auf § 89 II. WoBauG verteidigt, kann offenbleiben, ob gerade dieses Gesetz als Stütze des Modells geeignet ist.

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Die Nichtigkeit des Rechtsgeschäfts läßt sich auch nicht aus Art. 3, 11 oder 14 GG herleiten. Nach dem festgestellten Sachverhalt hat die Klägerin allen Eigentümern von Grundstücken, die in dem in Rede stehenden Baugebiet liegen, die Bindung an das "Weilheimer Modell" abverlangt. Das Modell dient nach den Feststellungen des Berufungsgerichts auch dem Ausgleich einer wirtschaftlichen Schwäche von Ortsansässigen bei dem Erwerb von Grundstücken im Gemeindegebiet in Konkurrenz zu "auswärtigen" Kaufbewerbern. Für eine willkürliche Handhabung des Modells durch die Klägerin gibt es keine Anhaltspunkte. Der Vertrag tangiert weder die persönliche Freizügigkeit des Beklagten noch die der Beigeladenen. Das Grundrecht des Art. 11 Abs. 1 GG gewährleistet nicht eine bestimmte Art und Weise der Wohnsitznahme. Die Inanspruchnahme der Freizügigkeit ist nicht von der Frage abhängig, ob und wie Eigentum an Grund und Boden erworben werden kann, wenngleich sie die Entscheidung von Personen, sich in einem bestimmten Ort anzusiedeln, beeinflussen kann. Durch die vertragliche Beschränkung des erwerbsberechtigten Käuferkreises bei Veräußerung des Grundstücks durch den Beklagten wird diesem lediglich die insoweit verfassungsrechtlich nicht geschützte Chance genommen, den höchstmöglichen Grundstückspreis zu erzielen. Andere Gründe, die für einen Verstoß gegen Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG sprechen könnten, sind nicht ersichtlich.

Der Vertrag scheitert schließlich auch nicht daran, daß die Klägerin eine kommunale Aufgabe mit einem zivilrechtlichen Vertrag verfolgt. Soweit ihr das Gesetz keine bestimmte Handlungsform auferlegt, ist sie grundsätzlich frei zu entscheiden, ob sie sich zur Erfüllung ihrer Aufgaben der Form des öffentlichen oder der des privaten Rechts bedient. Sie darf die Erfüllung eines rechtmäßigen öffentlichen Interesses auch mit Mitteln des Privatrechts bewerkstelligen, wenn ihr diese dafür am besten geeignet erscheinen und keine öffentlich-rechtlichen Normen oder Rechtsgrundsätze entgegenstehen (vgl. BGH, Urteil vom 7. Februar 1985, DVBl. 1985, 793 (794)). Weder aus der Verfassung noch aus anderen Gesetzen läßt sich herleiten, die Klägerin habe die von ihr mit dem "Weilheimer Modell" wahrgenommene Aufgabe ausschließlich mit Handlungsformen des öffentlichen Rechts verfolgen dürfen. Mit der Aufstellung eines Bebauungsplans allein hätte die Klägerin die Aufgabe nicht bewältigen können; ein Bebauungsplan ohne flankierende Maßnahmen der in Rede stehenden Art hätte - im Gegenteil - die Erfüllung der Aufgabe vereitelt. Ein Verwaltungsakt mit einem Regelungsinhalt entsprechend dem des Vertrages wäre unzulässig gewesen; denn ein Grundstückseigentümer kann gegen seinen Willen nicht verpflichtet werden, sich bei der Weiterveräußerung seines Grundstücks den umstrittenen Beschränkungen zu unterwerfen. Zwar hätten die Vertragsparteien unbeschadet der für die Übertragung des Eigentums an einem Grundstück unverzichtbaren zivilrechtlichen Erklärungen eine öffentlich-rechtliche Vertragsgestaltung wählen dürfen. Eine Verpflichtung dazu bestand indes nicht; denn durch die Wahl der zivilrechtlichen Vertragsform haben sich die Hauptbeteiligten keiner Bindung entzogen, der sie bei Abschluß eines öffentlich-rechtlichen Vertrages unterlegen hätten. Ebenso wie das öffentliche Recht nach § 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG mißbilligt auch das Zivilrecht nach § 138 BGB ein unzulässiges Koppelungsgeschäft. Die Behörde darf ohne gesetzliche Ermächtigung die Erfüllung ihrer amtlichen Aufgaben nicht von wirtschaftlichen Gegenleistungen des Bürgers abhängig machen. Etwas anderes gilt dann, wenn zwischen Gegenleistung und Verwaltungshandeln ein bestimmter innerer Zusammenhang besteht (BGH, LM § 138 (A) BGB Nr. 8 m. w. N.). Letzteres liegt hier vor.

Unabhängig von den im Vertrag selbst geregelten wechselseitigen Leistungen, nämlich Übereignung des Grundstücks gegen Zahlung des von einem Gutachterausschuß zu ermittelnden marktüblichen Kaufpreises, hat die Klägerin den Abschluß des bei Abgabe des Kaufangebots des Beklagten bereits eröffneten Bebauungsplanverfahrens von einem ihr von allen Grundstückseigentümern in dem betroffenen Bereich zu unterbreitenden Grundstückskaufangebot nach Maßgabe des umstrittenen Modells abhängig gemacht. Das im Zeitpunkt der Abgabe des Kaufangebots des Beklagten zur Teilung in bestimmter Art und Weise innerhalb der Käufergemeinschaft vorgesehene, aber noch ungeteilte Grundstück war nach den Feststellungen des Berufungsgerichts vor Inkrafttreten des Bebauungsplans im Hinblick auf seine Lage im Außenbereich unbebaubar. Die hiergegen von der Revision erhobene Verfahrensrüge greift nicht durch (von der weiteren Darstellung wird abgesehen).

Die Aufstellung eines Bebauungsplans ist eine von der Gemeinde zu erfüllende Aufgabe, auf die nach § 1 Abs. 3 BauGB kein Anspruch besteht. Die Hauptbeteiligten haben einen Zusammenhang mit der Bauleitplanung der Klägerin aus gegenläufigen Interessen hergestellt: Der Beklagte erhoffte den Erhalt eines baureifen und im Wert gestiegenen Grundstücks, die Klägerin wollte "einheimischen" Bauwilligen den Erwerb von Grundstücken sichern und zugleich den Anstieg der Grundstückspreise dämpfen. Zu welchen Bedingungen die Klägerin ihrerseits ein solchermaßen von ihr erworbenes Grundstück an "Einheimische" weitergibt, mag weitere, aber hier nicht entscheidungserhebliche Fragen aufwerfen. Bei Fehlschlagen der Bauleitplanung der Klägerin wäre die Geschäftsgrundlage des Vertrages nach den Feststellungen des Berufungsgerichts entfallen. Die vereinbarte Bindungsfrist von zehn Jahren schränkt den Beklagten nicht unverhältnismäßig ein und ist zur mittelfristigen Zielsicherung der Interessen der Klägerin erforderlich. Das dem Beklagten von der Klägerin abverlangte Grundstückskaufangebot diente der Erfüllung einer gemeindlichen Aufgabe und war nach den gesamten Umständen angemessen.

Die von der Klägerin begehrte Vertragserfüllung durch den Beklagten stellt sich auch im gegenwärtigen Zeitpunkt nicht als mißbräuchliche Rechtsausübung dar. Die vertraglich vereinbarte Bindungsfrist von zehn Jahren des Beklagten ist während des gerichtlichen Verfahrens zwar inzwischen abgelaufen. Dieser Umstand kann der Klägerin aber nicht zum Nachteil gereichen. Die Klägerin hat das Vertragsangebot des Beklagten rechtzeitig nach Kenntniserlangung von dem Vertragsschluß zwischen dem Beklagten und den Beigeladenen angenommen und den Rechtsweg zügig beschritten, nachdem der Beklagte die Vertragserfüllung verweigert hatte.