Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 20.01.1984, Az.: BVerwG 4 C 70.79

I.

Die Klägerin begehrt eine Bebauungsgenehmigung für ein Einfamilienhaus mit Einliegerwohnung auf dem Grundstück FlNr. ... an der Nordseite der ... im Gebiet der beigeladenen Gemeinde .... Das Grundstück ist in dem als Flächennutzungsplan übergeleiteten Wirtschaftsplan der Beigeladenen als Teil eines Gebietes "weiträumige Bebauung" dargestellt. Westlich schließen sich an das Grundstück der Klägerin zeilenförmig vier mit Wohnhäusern bebaute Grundstücke und ein Sanatorium (Kinderheim) mit mehreren Gebäuden an. An der Südseite der ...straße schräg gegenüber dem Grundstück der Klägerin liegt ein weiteres bebautes Grundstück. Ungefähr 60 m nordöstlich des Grundstücks der Klägerin liegt ein Gasthof; östlich und nordöstlich davon liegen zwei 1976 genehmigte Wohnhäuser.

Die Beigeladene hat sich mit dem Vorhaben einverstanden erklärt. Das Landratsamt Berchtesgadener Land hat es mit Bescheid vom 6. Mai 1975 mit der Begründung abgelehnt, es sei als unorganische bauliche Entwicklung im Außenbereich nach § 35 Abs. 2 BBauG unzulässig.

Nach erfolglosem Widerspruch hat das Verwaltungsgericht die Klage mit der Begründung abgewiesen, das im Außenbereich beabsichtigte Vorhaben werde zu einer Verfestigung der ortsplanerisch verfehlten Zeilenbebauung führen und die bereits vorhandenen Ansätze für weitere Bebauung verstärken; es beeinträchtige auch die Eigenart der Landschaft. In dem Entwurf der Beigeladenen für einen neuen Flächennutzungsplan sei das Grundstück der Klägerin nicht mehr als Wohnbaufläche ausgewiesen.

Der Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung mit folgender Begründung zurückgewiesen: Das Grundstück liege im Außenbereich im Zuge einer dem Verlauf der ...straße angepaßten, durch landwirtschaftlich genutzte Flächen unterbrochenen Streubebauung. Die westlich anschließende Häuserreihe habe nicht das für einen Ortsteil im Sinne des § 34 BBauG erforderliche Gewicht. Abgesehen davon liege das Grundstück der Klägerin außerhalb eines Bebauungszusammenhangs. Nach § 35 Abs. 2 BBauG sei das Wohnhaus im Außenbereich unzulässig. Ob es zu einer Beeinträchtigung der natürlichen Eigenart der Landschaft führen werde, könne dahingestellt bleiben, ferner, ob sich die Streubebauung an der ...straße nicht etwa als herkömmliche Siedlungsform darstelle und ob eine weitere Bebauung deshalb möglicherweise kein zu mißbilligender Vorgang der Zersiedlung sei. Seit dem Inkrafttreten der Verordnung über das Landesentwicklungsprogramm Bayern vom 10. März 1976 (GVBl. S. 123) widerspreche das Vorhaben jedenfalls den dort für das Siedlungswesen in den "Fachlichen Zielen", Pos. 1.7.1 und 1.8.2 sowie für die Region 18, Südostoberbayern, in Pos. 4.1, 4.1.1 und 4.1.2 genannten Zielen der Raumordnung und Landesplanung. Deshalb komme die Gemeinsame Bekanntmachung der Bayerischen Staatsministerien für Landesentwicklung und Umweltfragen und des Innern vom 29. Januar 1979 (MABl. 1979 S. 45) wie schon diejenige vom 27. Oktober 1972 (MABl. 1972 S. 909) zutreffend zu dem Schluß, daß im Alpen- und Voralpengebiet ein nichtprivilegiertes Außenbereichsvorhaben nach § 35 Abs. 2 und 3 BBauG regelmäßig landesplanerisch unzulässig sei, weil es den Charakter des Gebiets als Fremdenverkehrs- und Naherholungsgebiet beeinträchtige. Das gelte auch für das Vorhaben der Klägerin. Die zur Bebauung vorgesehene, in einem Gebirgstal gelegene Fläche sei Teil des Fremdenverkehrs- und auch des Naherholungsgebiets im Sinne des Landesentwicklungsprogramms. Die Bebauung laufe, indem sie eine Ausweitung und Verdichtung der vorhandenen Streubebauung bewirke, möge diese auch dort herkömmlich sein, der erklärten Zielsetzung des Landesentwicklungsprogramms zuwider, gerade in den schützenswerten Gebirgstälern die vorhandene Streubebauung nicht ausufern zulassen und die Siedlungstätigkeit auf die dafür vorbehaltenen Räume innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile und ausgewiesenen Baugebiete zu beschränken.

Hiergegen richtet sich die vom Senat zugelassene Revision. Sie rügt die Verletzung materiellen Rechts.

II.

Die Revision hat Erfolg. Das Berufungsurteil verletzt Bundesrecht und ist deshalb aufzuheben; die Sache ist zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen (§§ 137 Abs. 1 Nr. 1, 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).

Der Verwaltungsgerichtshof ist zutreffend davon ausgegangen, daß das Vorhaben im Außenbereich verwirklicht werden soll und daß seine Zulässigkeit nach § 35 Abs. 2 und 3 BBauG zu beurteilen ist.

Das Vorhaben widerspricht jedoch nicht den Zielen der Raumordnung und Landesplanung, auf die der Verwaltungsgerichtshof allein abgestellt hat. Ob es im Sinne des § 35 Abs. 2 BBauG andere öffentliche Belange, insbesondere die natürliche Eigenart der Landschaft beeinträchtigt und ob es die Erweiterung einer Splittersiedlung befürchten läßt, hat der Verwaltungsgerichtshof offengelassen. Dies wird er bei der erneuten Verhandlung und Entscheidung zu prüfen haben.

Ziele der Raumordnung und Landesplanung sind bei der Beurteilung der Zulässigkeit eines einzelnen Vorhabens im Rahmen des § 35 BBauG als öffentliche Belange nur dann von Bedeutung, wenn sie sachlich und räumlich hinreichend konkret sind. Aus ihnen muß sich eindeutig ergeben, daß die Verwirklichung einer von ihnen angestrebten konkreten Planung oder Maßnahme durch die Zulassung des beantragten Außenbereichsvorhabens beeinträchtigt werden kann. Ziele der Raumordnung und Landesplanung geben für "nachgeordnete" Planungen, insbesondere die Bauleitplanung der Gemeinden, im allgemeinen nur einen grobmaschigen Rahmen vor, der Planungsspielräume offen läßt. Ob sich ein Einzelbauvorhaben innerhalb dieses Rahmens hält oder ihn überschreitet, läßt sich somit zwangsläufig meist danach nicht beurteilen, und dies ist auch grundsätzlich nicht die Aufgabe von Raumordnung und Landesplanung. Auf je höherer Planungsebene (hier der Planungsebene des Landes) Ziele der Raumordnung und Landesplanung aufgestellt werden, um so allgemeiner, und deshalb für die Beurteilung eines Einzelvorhabens ungeeigneter, wird ihr Aussagegehalt. Diese den Zielen der Raumordnung und Landesplanung in bezug auf die Beurteilung von Einzelvorhaben grundsätzlich und notwendigerweise als Schwäche anhaftende Allgemeinheit führt entgegen der Meinung des Revisionsbeklagten nicht dazu, zu Lasten des einzelnen Vorhabens im Außenbereich an das Erfordernis der Konkretheit dieser Planung als eines öffentlichen Belangs geringere Anforderungen zu stellen; denn einer Planung, die für die Beurteilung eines Einzelvorhabens keinen Maßstab setzt, kann ein solches Einzelvorhaben auch nicht widersprechen.

Der Verwaltungsgerichtshof hat angenommen, das Vorhaben widerspreche folgenden im Landesentwicklungsprogramm niedergelegten Zielen der Raumordnung und Landesplanung:

Teil B: Fachliche Ziele, II. Siedlungswesen, 1. Allgemeines:

1.7.1
Der Schutz der Landschaft vor Zersiedlung ist im Umland der zentralen Orte, in Verdichtungsräumen sowie in Erholungsgebieten und anderen landschaftlich schützenswerten Räumen ein besonderes Anliegen.

1.8.2
Gebirgstäler und schützenswerte Flußtäler dürfen auch bei vorhandener Streubebauung nicht durchgehend besiedelt werden.

Teil C: Regionale Ziele, Region Südostoberbayern (18)

4.1
Gesamtentwicklung der Siedlungsstruktur

4.1.1
Im Alpenraum der Region ist im Hinblick auf die Grenzen der Belastbarkeit der Landschaft und der vorrangigen Fremdenverkehrsfunktion eine Verlangsamung der Siedlungstätigkeit anzustreben.

In den Kernräumen des Fremdenverkehrs, die bereits siedlungsmäßig stark belastet sind, soll auch in zentralen Orten die Siedlungstätigkeit auf die organische Entwicklung beschränkt bleiben.

4.1.2
Für die übrigen Teilräume der Region ist eine angemessene Siedlungsentwicklung, die auch einer Zersiedlung der Landschaft entgegenwirkt, anzustreben.

Diese Ziele sind nicht genügend konkret, um Maßstab für die Beurteilung eines Einzelvorhabens zu sein. Sie gehen über den Aussagegehalt des § 35 Abs. 2 und 3 BBauG kaum hinaus. Bereits nach dieser Vorschrift ist der Außenbereich soweit wie möglich vor Bebauung zu schützen, sind Zersiedlung und schädliche Umwelteinwirkungen ebenso zu vermeiden wie Beeinträchtigungen des Natur- und Landschaftsschutzes sowie der natürlichen Eigenart und Erholungsfunktion der Landschaft. Aussagen in einem Landesentwicklungsprogramm mit gleicher allgemeiner Zielsetzung mögen zwar geeignet sein, die Gemeinden bei der Bauleitplanung zu binden und an einer extensiven Ausweisung von Baugebieten zu hindern. Für die Beurteilung eines Einzelvorhabens im Außenbereich geben sie jedoch nichts her, was nach § 35 Abs. 2 BBauG nicht ohnehin gilt. Ob das Ziel, daß Gebirgstäler auch bei vorhandener Streubebauung nicht durchgehend besiedelt werden dürfen, über den Aussagegehalt des § 35 Abs. 2 und 3 BBauG hinausgeht, mag dahinstehen, ebenso die Frage, ob der Begriff "Gebirgstäler" eine hinreichende räumliche Konkretisierung darstellt; denn für die Beurteilung eines einzelnen Bauvorhabens ist das Verbot einer "durchgehenden Besiedlung" von Gebirgstälern grundsätzlich, wie auch in der hier gegebenen örtlichen Situation, unbrauchbar, weil ein einzelnes Bauvorhaben eine vorhandene Streubebauung im allgemeinen nicht zu einer "durchgehenden" Bebauung zu machen geeignet ist. Dieses Ziel mag zu einer Verstärkung des nach § 35 Abs. 2 und 3 BBauG zu beachtenden öffentlichen Belangs beitragen, daß die Verfestigung einer Splitterbesiedlung zu vermeiden ist; selbständige Bedeutung für die Beurteilung eines Einzelvorhabens hat es jedoch nicht; seine Bedeutung liegt darin, die Bauleitplanung der Gemeinden im Sinne des § 1 Abs. 4 BBauG zu binden.

Sollte der Verwaltungsgerichtshof die genannten Ziele dahin haben auslegen wollen, daß in der Region Südostoberbayern sowie in ganz Bayern im Umland der zentralen Orte, in Verdichtungsräumen, in Erholungsgebieten, in anderen landschaftlich schützenswerten Räumen, in Gebirgstälern und in schützenswerten Flußtälern nichtprivilegierte Außenbereichsvorhaben unabhängig von den nach § 35 Abs. 2 BBauG sonst maßgeblichen konkreten örtlichen Gegebenheiten schlechterdings unzulässig sind, so wäre eine solche Auslegung mit Bundesrecht nicht vereinbar. Der Verwaltungsgerichtshof kann sich für eine solche Auslegung auch nicht auf die ministerielle Bekanntmachung vom 29. Januar 1979 (GABl. S. 45) über die "Beachtung der Erfordernisse der Landesplanung und der Bauleitplanung im Alpen- und Voralpengebiet" stützen, wonach ein nichtprivilegiertes Vorhaben nach § 35 Abs. 2 und 3 BBauG im Alpen- und Voralpengebiet "regelmäßig landesplanerisch unzulässig ist, weil es den Charakter des Gebiets als Fremdenverkehrs- und Naherholungsgebiet beeinträchtigt". Abgesehen davon, daß Aussagen dieser Verwaltungsvorschrift selbst keine Ziele der Raumordnung und Landesplanung im Sinne des § 35 Abs. 3 BBauG sind, weil die Verwaltungsvorschrift nicht in dem für die Aufstellung von Zielen der Raumordnung und Landesplanung nach dem Landesplanungsgesetz vorgesehenen Verfahren zustande gekommen ist, hat sie Bedeutung nur insoweit, als sie Normen des geltenden Rechts zutreffend interpretiert. Sie täte dies nicht, wenn ihre Aussage über die landesplanerische Unzulässigkeit von Außenbereichsvorhaben dahin zu verstehen wäre, daß die bebauungsrechtliche Zulässigkeit solcher Vorhaben nach § 35 Abs. 2 BBauG global für ganze Landesteile, wie für das Alpen- und Voralpengebiet, ausgeschlossen wäre. Ziele der Raumordnung und Landesplanung können zwar für bestimmte Bereiche (z.B.: Bereich für die Anlegung oder Erweiterung eines Flughafens, eines Großkraftwerks; Bereiche, die als Landschaftsschutzgebiete zu sichern sind usw.) die Wirkung haben, daß dort Außenbereichsvorhaben nach § 35 Abs. 2 BBauG wegen Widerspruchs zu diesen Zielen nicht zugelassen werden können; Voraussetzung ist aber stets eine sachliche und räumliche Konkretisierung, d.h. die Ausweisung eines bestimmten Zwecks und eines dafür vorgesehenen räumlich - wenn auch nicht parzellenscharf - abgegrenzten Bereichs (vgl. auch Urteil des Senats vom 20. Januar 1984 - BVerwG 4 C 43.81 -). Diese Konkretisierung erreichen die genannten Ziele des Landesentwicklungsprogramms auch in der Auslegung durch den Verwaltungsgerichtshof nicht.