Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 21.09.1979, Az.: BVerwG 7 C 7.78

I.

Der beklagte Entwässerungsverband ist durch Umgestaltungsverfügung des Beigeladenen vom 17. Dezember 1964 und Erlaß einer Satzung vom gleichen Tage aus dem Unterhaltungsverband Stedingen, der Großen Stedinger Sielacht und weiteren Wasser- und Bodenverbänden in folgendem Verfahren entstanden: Der Beigeladene legte die Entwürfe der Umgestaltungsverfügung und der Satzung öffentlich aus und gab seine Absicht, den Unterhaltungsverband Stedingen, die Große Stedinger Sielacht und weitere 31 Achten zu einem neuen Wasser- und Bodenverband umzugestalten, Zeit und Ort der Offenlegung jener Entwürfe sowie den Termin zur Unterrichtung, Anhörung und Erörterung am 17. Dezember 1964 in seinem Amtsblatt vom 27. November 1964 bekannt.

Die Bekanntmachung enthielt den Hinweis, Einwendungen gegen das Umgestaltungsverfahren könnten nur in dieser Verhandlung erhoben werden; als zustimmend gelte, wer nicht bis zum Abschluß der Verhandlung Einwendungen erhebe; Grundeigentümer, die bereits einem Wasser- und Bodenverband angehörten, könnten in dem Termin nicht gehört werden, vielmehr trete an ihre Stelle der Vorstand ihres Verbandes. Der Beigeladene lud ferner unter Beifügung einer Abschrift seiner Bekanntmachung die Vorstände der von seinem Vorhaben betroffenen 33 Verbände einschließlich des vorläufigen Vorstandes des Unterhaltungsverbandes Stedingen zu der Verhandlung. Er unterrichtete in dem Termin die Anwesenden über sein Umgestaltungsvorhaben sowie den wesentlichen Inhalt der Satzung, hörte die Anwesenden an, erörterte Anträge auf Änderung der Satzung mit ihnen und forderte nach der Terminsniederschrift vergeblich zur Erhebung von Einwendungen auf. Die Umgestaltungsverfügung sowie die Satzung des Beklagten veröffentlichte der Beigeladene sodann in seinem Amtsblatt vom 30. Dezember 1964. Die schriftlichen Einwendungen, die die Grundeigentümer im Lichtenberger Groden einschließlich des Klägers in der Verhandlung übergaben, wurden nicht beschieden.

Der Beklagte forderte den Kläger durch Bescheid vom 30. Januar 1968 für seine im Lichtenberger Groden gelegenen Grundstücke zu einem Beitrag für das Rechnungsjahr 1965 mit der Begründung auf, der Kläger sei als ehemaliges Mitglied des Unterhaltungsverbandes Stedingen bei der Umgestaltung sein, des Beklagten, Mitglied geworden.

Der Kläger erhob nach erfolglosem Widerspruch hinsichtlich der Beitragsforderung für sein Flurstück 105/29 Anfechtungsklage. Er machte im wesentlichen geltend, er müsse aufgrund einer im Jahre 1935 mit dem Vorsitzenden des Vorstandes der Großen Stedinger Sielacht getroffenen Vereinbarung von der Beitragspflicht befreit werden.

Das Verwaltungsgericht wies die Klage ab. Auf die Berufung des Klägers gab das Oberverwaltungsgericht durch Urteil vom 16. Dezember 1976 der Klage statt: Der angefochtene Beitragsbescheid sei rechtswidrig, weil der Kläger nicht wirksam Mitglied des Beklagten geworden sei. Das Umgestaltungsverfahren, dem der Beklagte seine Entstehung verdanke, leide an Fehl am, die zur Nichtigkeit der Umgestaltungsverfügung des Beigeladenen vom 17. Dezember 1964 und der Satzung des Beklagten vom gleichen Tage führten. Die Umgestaltung beruhe teilweise nicht auf hinreichenden urkundlichen Grundlagen im Sinne des § 156 Abs. 1 der Wasserverbandverordnung - WVVO -, der in Fällen vorliegender Art gemäß § 175 Abs. 3 Satz 1 WVVO ohne Einschränkung entsprechend gelte. Von der erforderlichen Fertigung von Entwürfen des Planes für das Unternehmen und des Mitgliederverzeichnisses habe der Beigeladene abgesehen. Die Voraussetzungen der Ausnahme nach § 156 Abs. 2 WVVO hätten nicht vorgelegen. Der Beigeladene habe außerdem die Pläne und Mitgliederverzeichnisse, die er für den Beklagten vorgesehen habe, entgegen § 161 Abs. 1 WVVO nicht bekannt gern acht. Die Bekanntmachung des Satzungsentwurfs hätte nicht genügt. Die Mitglieder des Unterhaltungsverbandes Stedingen seien obendrein nicht ordnungsgemäß an dem Umgestaltungsverfahren beteiligt worden; der vorläufige Vorstand des Unterhaltungsverbandes sei zur Wahrnehmung ihrer Interessen nicht befugt gewesen, da der Unterhaltungsverband keine Satzung gehabt habe. Diese Fehler seien nicht dadurch unbeachtlich geworden, daß die Vorstände der betroffenen Verbände in der Gründungsverhandlung vom 17. Dezember 1964 keine Einwendungen gegen die fehlerhafte Gestaltung des Umgestaltungsverfahrens erhoben hätten und daß der Kläger selbst diesen Fehler zunächst gleichfalls nicht gerügt habe.

Der Beklagte hat die zugelassene Revision eingelegt. Er rügt die Verletzung formellen und materiellen Rechts: Verletzt sei § 124 Abs. 3 Satz 1 VwGO, weil die Berufungsschrift des Klägers keinen Antrag enthalte. Verletzt sei ferner § 86 Abs. 1 VwGO, weil das Berufungsgericht völlig außerhalb des Begehrens der Prozeßbeteiligten liegende Dinge aufgeklärt und in seine Untersuchung einbezogen habe. Über die Rechtsgültigkeit der Umgestaltungsverfügung und der Satzung vom 17. Dezember 1964 hätte das Berufungsgericht nicht befinden dürfen; dem stünden § 47 VwGO und § 6 a des Niedersächsischen Ausführungsgesetzes zur VwGO entgegen, ferner § 7 WVVO in Verbindung mit § 175 WVVO. Die ordnungsgemäße Gründung und Existenz des Beklagten, der inzwischen Aufgaben mit einer Größenordnung von ca. 40 Mill. DM durchgeführt habe, sei von keiner Seite in Zweifel gezogen worden, auch nicht vom Kläger, der ganz andere Fragen zur Prüfung und Entscheidung gestellt habe. Wie sich aus § 155 a BBauG ergebe, könnten formelle Mängel bei Erlaß einer Satzung nicht zeitlich unbegrenzt, sondern nur innerhalb einer Frist von einem Jahr mit Erfolg geltend gemacht werden. Das Berufungsgericht habe den § 175 Abs. 3 Satz 1 WVVO mit der dort vorgeschriebenen nur "entsprechenden" Anwendung der Gründungsvorschriften unrichtig angewandt.

Der Kläger beantragt die Zurückweisung der Revision.

Er tritt dem Vorbringen der Revision entgegen und hält das Berufungsurteil für richtig.

Der Beigeladene hat sich im Revisionsverfahren nicht geäußert.

Der Oberbundesanwalt äußert Bedenken gegen die Ansicht des Berufungsgerichts, daß die nach § 175 Abs. 3 WVVO nwendbaren Bestimmungen der §§ 156 und 161 WVVO bei einer Verschmelzung vorhandener Verbände wesentliche Verfahrensvorschriften seien, deren Verletzung zur Nichtigkeit der Umgestaltungsverfügung und der Satzung führe.

II.

Die Revision des Beklagten ist begründet. Sie führt zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht.

1.

Nicht durchzudringen vermag die Revision allerdings mit ihrem Vorbringen, das Oberverwaltungsgericht habe die Berufung des Klägers zu Unrecht für zulässig gehalten. § 124 Abs. 3 Satz 1 VwGO ist nicht deshalb verletzt, weil der Kläger "das Rechtsmittel der Berufung eingelegt" hat, ohne das Ziel des Rechtsmittels näher zu umreißen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts genügt es, wenn das Ziel des Rechtsmittels aus der Tatsache seiner Einlegung allein oder in Verbindung mit den während der Rechtsmittelfrist abgegebenen Erklärungen erkennbar ist (BVerwGE 13, 94 [95]). Dies ist hier der Fall. Die Berufungsschrift des Klägers ließ hinreichend deutlich erkennen, daß der Kläger sein vom Verwaltungsgericht abgewiesenes Klagebegehren auf Aufhebung des angefochtenen Beitragsbescheides mit der Berufung weiterverfolgte.

Ebensowenig greift die Rüge der Revision durch, das Berufungsgericht habe gegen § 86 Abs. 1 VwGO verstoßen, indem es die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Beitragsbescheides aus Mängeln des Gründungsverfahrens des Beklagten hergeleitet hat, obwohl dies von den Beteiligten nicht gerügt worden war. Die Verwaltungsgerichte haben gemäß § 86 Abs. 1 VwGO den Sachverhalt von Amts wegen zu erforschen, ohne hierbei an das Vorbringen der Beteiligten gebunden zu sein. Im Rahmen dieser Aufklärungspflicht haben die Verwaltungsgerichte innerhalb des jeweiligen Streitgegenstandes alles zu ermitteln, was sie für das Klagebegehren als erheblich ansehen. Bei der Anfechtungsklage sind dies sämtliche Umstände, aus denen sich die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes und - daraus folgend - eine Verletzung des Klägers in seinen Rechten ergeben (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Unrichtig ist auch die weitere Ansicht der Revision, das Berufungsgericht habe deswegen nicht über die Rechtsgültigkeit der Umgestaltungsverfügung und der Satzung vom 17. Dezember 1964 befinden dürfen, weil dem § 47 VwGO und § 6 a des Niedersächsischen Ausführungsgesetzes zur Verwaltungsgerichtsordnung - AGVwGO - in der Fassung vom 28. Mai 1976 (GVBl. S. 125) entgegenstünden. Durch diese die Normenkontrolle betreffenden Vorschriften wird die Berechtigung der Gerichte nicht berührt, in einem Anfechtungsverfahren inzident eine Rechtsnorm auf ihre Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht zu prüfen, wenn die Gültigkeit der Rechtsnorm im Sinne des § 47 VwGO für die Anfechtungsklage erheblich ist (vgl. BVerwGE 25, 151 [156]; 56, 172 [178]; Kopp, Verwaltungsgerichtsordnung, 4. Aufl. 1979, Rdnr. 5 zu § 47).

2.

Das Berufungsurteil verletzt aber Bundesrecht, weil es den angefochtenen Beitragsbescheid aus Gründen aufgehoben hat, auf die sich der Kläger nicht berufen kann.

Das ergibt sich aus folgenden Erwägungen:

Den Vorschriften der Ersten Wasserverbandverordnung - WVVO - vom 3. September 1937 (RGBl. I S. 933) läßt sich entnehmen, daß der Verordnungsgeber bestrebt war, ein möglichst großes Maß an Rechtssicherheit in bezug auf den Bestand eines gegründeten Verbandes zu erreichen und zu gewährleisten. Das zeigen insbesondere die §§ 7 und 16 WVVO; nach § 7 WVVO kann das Bestehen des Wasser- und Bodenverbandes nicht mit der Begründung angefochten werden, daß eine Voraussetzung des Erlasses der Satzung (§§ 145, 151, 169) nicht vorgelegen habe; § 16 enthält eine vergleichbare Regelung für die Anfechtung der Mitgliedschaft. Jenes Bestreben findet seinen Ausdruck weiter z.B. in § 163 Abs. 4 WVVO, wonach in der gemeinschaftlichen Verhandlung über das Gründungsverfahren eines Wasser- und Bodenverbandes als zustimmend gilt, wer in der Verhandlung bis zum Abschluß keine Erklärung abgibt. Diese Vorschrift ist nicht nur eine Verfahrensregel zur Berechnung der Mehrheit (§§ 165 Abs. 2, 166 WVVO), sondern - auch - Ausdruck der vom Verordnungsgeber verfolgten Absicht, etwaige Einwendungen gegen das Gründungs-(Umgestaltungs)verfahren auf den Verhandlungstermin zu konzentrieren; wer dort nichts vorbringt, was aus seiner Sicht dem Vorhaben oder seiner verfahrensmäßigen Abwicklung entgegensteht, wird so behandelt, als ob er ausdrücklich sein Einverständnis mit dem Vorgehen der Gründungs-(Umgestaltungs)behörde erklärt hätte. Die Vorschrift ist damit zumindest auch materiellrechtlicher Natur: Fehler bei der Gründung eines Wasser- und Bodenverbandes sind gegenüber den davon Betroffenen heilbar, wenn und soweit diese zugestimmt haben; die Zustimmung ersetzt, soweit ihre rechtliche Wirkung reicht, die fehlende gesetzliche Grundlage. Daß dem vom Verordnungsgeber verfolgten Ziel, Angriffe gegen die rechtliche Existenz eines Wasser- und Bodenverbandes aus Gründen der Rechtssicherheit möglichst nicht zuzulassen, ein im Grundsatz berechtigtes Anliegen zugrunde liegt, hat bereits der früher für das Wasserverbandsrecht zuständige 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts anerkannt (vgl. BVerwGE 7, 30 [37 f.]). Auch sonst sind der Rechtsordnung Regelungen bekannt, die Einwendungen gegen bestimmte Vorhaben oder Angriffe auf die Gültigkeit von Rechtssätzen, insbesondere wegen Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften, nicht generell und zeitlich unbeschränkt, sondern nur innerhalb von zeitlichen Grenzen gestatten, danach aber unbeachtlich sein lassen (vgl. etwa § 10 Abs. 3 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes - BImSchG - vom 15. März 1974 [BGBl. I S. 721]; § 17 Abs. 2 der Gewerbeordnung - GewO - a.F.; § 73 des Verwaltungsverfahrensgesetzes - VwVfG - vom 25. Mai 1976 [BGBl. I S. 1253]; § 155 a des Bundesbaugesetzes - BBauG - in der Fassung vom 6. Juli 1979 [BGBl. I S. 949]; § 4 Abs. 6 der nordrhein-westfälischen Gemeindeordnung und § 3 Abs. 6 der nordrhein-westfälischen Kreisordnung jeweils in der Fassung vom 27. Juni 1978 [GVNW S. 268]; vgl. weiter Bachof, Wege zum Rechtsstaat, 1979, S. 273 f. und S. 352).

Allerdings hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts die Ansicht vertreten, die erwähnte Vorschrift des § 7 WVVO sei als mit dem Rechtsstaatsgedanken des Grundgesetzes unvereinbar nicht mehr geltendes (Recht BVerwGE 7, 30 [38]; 25, 151 [155]). Auch nach Auffassung des nunmehr für das Wasserverbandsrecht zuständigen erkennenden Senats ist § 7 WVVO mit dem Grundgesetz, nämlich mit Art. 19 Abs. 4 GG, nicht vereinbar, soweit er den Rechtsschutz des einzelnen unzulässig beschränkt (vgl. Bachof, Verfassungsrecht, Verwaltungsrecht, Verfahrensrecht usw., Bd. 1, 1963, S. 103 f.), soweit er also das Zurückgreifen auf Vorgänge bei der Verbandsbildung ausschließt, durch die der davon Betroffene in seinen Rechten verletzt worden ist. Das bedeutet, daß der Kläger nicht mit dem Vorbringen ausgeschlossen werden darf, er sei durch den Vorstand des Unterhaltungsverbandes in der Umgestaltungsverhandlung nicht ordnungsgemäß vertreten gewesen, er selbst sei zu dieser Verhandlung nicht ordnungsgemäß geladen worden und habe daher keine Gelegenheit gehabt, seine Einwendungen gegen die Verbandsgründung oder gegen seine Einbeziehung in den Verband geltend zu machen. Art. 19 Abs. 4 GG gebietet hingegen nicht, dem Kläger die Berufung darauf zu gestatten, daß andere in der Gründungsverhandlung ihre Einwendungen nicht ordnungsgemäß hätten vorbringen können oder daß bei der Gründung des Verbandes Verstöße gegen objektives Recht vorgekommen seien, die sich nicht zugleich als Verstoß gegen seine Rechte darstellen. Soweit § 7 WVVO es ausschließt, Mängel des Gründungsherganges geltend zu machen, die den Kläger nicht in seinen Rechten verletzen, ist diese Vorschrift daher mit Art. 19 Abs. 4 GG vereinbar und hat sie nach wie vor Bestand.

Obwohl sich der Kläger nach dem Gesagten darauf berufen kann, er sei in der Gründungsverhandlung durch den Vorstand des Unterhaltungsverbandes nicht ordnungsgemäß vertreten worden und sei selbst nicht ordnungsgemäß zu der Verhandlung geladen worden, kann er damit keinen Erfolg haben. Unstreitig ist er nämlich bei der Verhandlung am 17. Dezember 1964 anwesend gewesen und hat Einwendungen erhoben, die seine Rechtsstellung betrafen (vgl. auch BVerwGE 9, 9 [12] und Beschluß vom 29. September 1972 - BVerwG 1 B 76.72 - [DVBl. 1973, 645] zu § 17 Abs. 2 GewO a.F.; BVerwGE 29, 282 [284] zu § 18 des Bundesfernstraßengesetzes). Seine Einwendungen bezogen sich aber lediglich darauf, daß er als Eigentümer eines Grundstückes im Lichtenberger Groden nicht Mitglied des Unterhaltungsverbandes geworden sei und deswegen auch nicht als Mitglied des Beklagten herangezogen werden dürfe und daß er jedenfalls beitragsfrei bleiben müsse. Bedenken gegen die Gründung des Beklagten als solchen hat er hingegen nicht geltend gemacht, auch nicht im Hinblick darauf, daß er nicht Stellung nehmen könne, weil die Entwürfe des Planes für das Unternehmen und das Mitgliederverzeichnis (vgl. § 156 Abs. 1 WVVO) noch nicht vorlägen und er deswegen die mögliche Beeinträchtigung seiner Rechte noch nicht zu übersehen vermöge. Zu Unrecht meint der Kläger in der Revisionserwiderung, es sei für die Beurteilung der Rechtslage ohne Bedeutung, ob die von der Umgestaltung Betroffenen über das Ziel der Maßnahmen im wesentlichen unterrichtet und ob die Maßnahmen selbst vernünftig und sachgerecht waren; wäre dies nicht der Fall gewesen, so hätten die Betroffenen und damit auch der Kläger Einwendungen erheben können und müssen. Soweit der Kläger Einwendungen nicht geltend gemacht hat, gilt sein Verhalten in entsprechender Anwendung des § 163 Abs. 4 WVVO als Zustimmung. Dies bedeutet, daß derjenige, der in der Umgestaltungsverhandlung Einwendungen hätte geltend machen können, dies aber unterlassen hat, solche Einwendungen jedenfalls grundsätzlich, d.h. soweit seine vom Verordnungsgeber vorausgesetzte Zustimmung rechtlich reicht, nicht mehr geltend machen kann. Bezeichnenderweise hat denn auch der Kläger sich nicht einmal im gerichtlichen Verfahren auf Mängel des Umgestaltungsverfahrens berufen, die seine Rechte beeinträchtigt hätten, sondern stets nur die seine Mitgliedschaft und die Beitragsfreiheit betreffenden Einwendungen erhoben; auch die prozeßleitende Verfügung des Berufungsgerichts vom 16. Juli 1973, die die Mängel des Umgestaltungsverfahrens erstmalig zum Gegenstand hat, war für den Kläger kein Anlaß, insoweit schriftsätzlich Einwendungen geltend zu machen, wobei offenbleiben kann, ob dies zu diesem Zeitpunkt noch zulässig gewesen wäre.

Allerdings hat der Beigeladene als Umgestaltungsbehörde in Verkennung der Rechtslage die Einwendungen des Klägers nicht beschieden. Von der Entscheidung über diese Einwendungen durfte der Beigeladene nicht deswegen absehen, weil die Einwendungen nur schriftlich und nicht mündlich während der Verhandlung geltend gemacht worden sind (so mit Recht Kaiser/Linckelmann/Schleberger, Wasserverbandverordnung, 3. Aufl. 1967, § 163 Anm. 9 und § 161 Anm. 4; entgegen Tönnesmann, Wasserverbandverordnung, 1941, § 163 Anm. 5) oder weil gem. § 175 Abs. 3 Satz 2 WVVO anstelle des Klägers der vorläufige Vorstand des Unterhaltungsverbandes Stedingen zu beteiligen war; letzteres traf aus den vom Berufungsgericht erörterten Gründen nicht zu. Dieser Fehler kann aber der Klage ebenfalls nicht zum Erfolg verhelfen, obwohl, wenn gegen die Umgestaltung von Wasser- und Bodenverbänden Einwendungen erhoben worden sind, nach § 170 Abs. 1 i.V.m. § 175 Abs. 3 Satz 1 WVVO die Umgestaltung erst nach der endgültigen Entscheidung über die Einwendungen verfügt werden darf. An dieser Entscheidung fehlt es hier. Die Satzung darf aber nach § 170 Abs. 2 WVVO unter entsprechendem Vorbehalte mit der ersten Entscheidung über die Einwendungen erlassen werden, wenn die Mehrheit (§ 165 Abs. 2 WVVO) sich für die Gründung ausgesprochen hat und die Einwendungen nach der Gründung berücksichtigt werden können. Freilich sind die Voraussetzungen dieser Vorschrift, die die Gründung des Verbandes vor Erledigung der Einwendungen erlaubt, nur teilweise erfüllt. Es bedurfte zwar im Hinblick auf § 175 Abs. 3 Satz 3 WVVO keiner Feststellung der Mehrheit; es fehlt aber an dem Vorbehalt in der Satzung bzw. in der Umgestaltungsverfügung, weil sich der Beigeladene als Umgestaltungsbehörde der Notwendigkeit nicht bewußt war, über die Einwendungen des Klägers entscheiden zu müssen. Bei dem Vorbehalt handelt es sich indessen nur um einen bloßen Hinweis darauf, daß derjenige, der vorher Einwendungen erhoben hatte, diese auch nach der Gründung weiterverfolgen kann; deshalb ist es rechtlich belanglos, ob ein derartiger Vorbehalt in die Satzung aufgenommen ist oder nicht (vgl. BVerwGE 25, 151 [159]; ebenso Kaiser/Linckelmann/Schleberger, a.a.O., § 170 Anm. 4).

Danach kommt es für die Anwendbarkeit des § 170 Abs. 2 WVVO im vorliegenden Fall nur noch darauf an, ob die Einwendungen auch nach der Gründung des Verbandes noch berücksichtigt werden können. Dies ist ersichtlich der Fall. § 170 Abs. 2 WVVO soll die Gründung eines Wasserverbandes bereits dann ermöglichen, wenn die Gründung als solche angesichts der Mehrheitsverhältnisse nicht mehr fraglich ist und die Einwendungen einzelner, die als Mitglieder in Anspruch genommen werden sollen, nur unbedeutende Teile betreffen, den Bestand des Verbandes aber auch dann nicht in Frage stellen können, wenn den Einwendungen stattzugeben ist. So liegt es hier. Der Kläger bestreitet in erster Linie die Befugnis des Beklagten, ihn als Mitglied in Anspruch zu nehmen, und macht weiter geltend, daß er jedenfalls beitragsfrei bleiben müsse oder allenfalls zu niedrigeren Beiträgen herangezogen werden dürfe. Jeder dieser Punkte kann auch nach der Gründung des Verbandes noch berücksichtigt werden; selbst wenn der Kläger nicht zwangsweise als Mitglied des Beklagten herangezogen werden darf, stellt dies die Existenz des Beklagten nicht in Frage.

3.

Eine Entscheidung in der Sache selbst (§ 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO) ist dem Senat nicht möglich. Die Sache muß vielmehr an das Berufungsgericht zurückverwiesen werden, damit dieses den Fragen bezüglich Grund und Höhe der Beitragspflicht des Klägers näher nachgehen kann, deren Beantwortung entweder die Auslegung von irrevisiblem Recht oder weitere, bislang nicht getroffene tatsächliche Feststellungen voraussetzt.