I.

Die Klägerin ist ein privatrechtliches Unternehmen der kommunalen Wasserversorgung. Auf ihren Antrag erteilte ihr der beklagte Regierungspräsident die Bewilligung, aus drei Brunnen Grundwasser zu fördern. Die Brunnen liegen in einem Wasserschutzgebiet, dessen Zone III A durch die Bundesstraße (B) ... auf eine Länge von etwa 2 km durchschnitten wird. In einer Länge von etwa 400 m verläuft die Bundesstraße fast unmittelbar an der Zone II des Wasserschutzgebietes. Die beigeladene Straßenbauverwaltung beabsichtigte seinerzeit, die Bundesstraße in dem hier fraglichen Streckenabschnitt auszubauen. Für den Fall, daß der Ausbau unterbleibt, sieht der Bewilligungsbescheid vor, daß der Klägerin aufgegeben werden kann, die nach näher bezeichneten Richtlinien "erforderlichen Schutzmaßnahmen für das Wasserwerk durchzuführen bzw. dafür entstehende Kosten zu tragen". Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit dieses Vorbehaltes. Gegenwärtig wird das auf der Straßenoberfläche anfallende Niederschlagswasser zu beiden Seiten der Straße hin in offene Gräben und Mulden abgeleitet. Das Wasser versickert alsdann.

Die Klägerin hat mit ihrer gegen den Vorbehalt gerichteten Anfechtungsklage geltend gemacht: Die Kosten für Schutzmaßnahmen an öffentlichen Straßen in Gebieten der Wassergewinnung müßten stets von dem jeweiligen Träger der Straßenbaulast getragen werden. Das gelte auch, wenn die Wassergewinnungsanlage später als die Straße errichtet werde. In einem Gebiet, in dem die Möglichkeit zur Wasserförderung von Anfang an gegeben sei, sei die Straße der latente Störer. Insoweit gelte das Verursacherprinzip.

Der Beklagte hat demgegenüber in beiden Rechtszügen vorgetragen, daß vom Prioritätsgrundsatz auszugehen sei. Dem Träger der Straßenbaulast könnten Schutzmaßnahmen nur in einem Verfahren der Planfeststellung auferlegt werden. Da der Ausbau der Bundesstraße ungewiß sei, habe der Beklagte im Rahmen des ihm eröffneten Ermessens von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, der Klägerin aufzuerlegen, erforderliche Maßnahmen zu treffen oder die hierfür erforderlichen Kosten zu tragen.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben. Das Berufungsgericht hat die hiergegen gerichtete Berufung als unbegründet zurückgewiesen und hierzu ausgeführt (OVG NRW, NuR 1982, 158): Die Rechtswidrigkeit des angegriffenen Vorbehaltes ergebe sich aus § 53 des Landeswassergesetzes (LWG) vom 4. Juli 1979. Der Klägerin sollten Maßnahmen aufgegeben werden können, die auf die Beseitigung anfallenden Abwassers zielten. Nach § 53 Abs. 1 S. 1 LWG hätten grundsätzlich die Gemeinden das auf ihrem Gebiet anfallende Abwasser zu beseitigen. Bei Niederschlagswasser, das von Straßenoberflächen außerhalb im Zusammenhang bebauter Ortsteile anfalle, seien gemäß § 53 Abs. 2 LWG die Träger der Straßenbaulast zur Beseitigung verpflichtet. Eine Abwasserbeseitigungspflicht eines Unternehmens der Wasserversorgung bestehe daher nicht. Allenfalls aufgrund eines Abwasserbeseitigungsplanes könnte die Klägerin gemäß § 18 a Abs. 2 Satz 2 des Wasserhaushaltsgesetzes (WHG) verpflichtet werden. Ein derartiger Plan bestehe indes nicht. Auch die Kosten für Schutzmaßnahmen könnten der Klägerin nicht auferlegt werden. Anderenfalls würden die Vorschriften über die Pflicht zur Abwasserbeseitigung umgangen. Hierbei könne offenbleiben, ob ein Kostenbeitrag gemäß § 4 Abs. 2 Nr. 3 WHG auferlegt werden könne. Es stehe nämlich weder fest, daß die Beigeladene für eine ordnungsgemäße Beseitigung des Niederschlagswassers sorgen werde, noch - falls ihr ein in § 15 Abs. 2 WHG bezeichnetes altes Recht zustehe - daß sie hierfür sorgen müsse. Auch betreffe der Vorbehalt keinen Beitrag, sondern die Gesamtkosten.

Die Beigeladene macht mit ihrer Revision vor allem geltend, die entstandene besondere Schutzwürdigkeit des Grundwassers sei zu Recht von dem Beklagten im Sinne einer umfassenden Konfliktentscheidung berücksichtigt worden. Da diese besondere Schutzwürdigkeit erst nachträglich entstanden sei, habe der Beklagte im Rahmen des ihm in §§ 4, 8 WHG eröffneten Ermessens den Grundsatz der Priorität berücksichtigen dürfen. Zudem enthalte das Wasserhaushaltsgesetz keine Ermächtigungsgrundlage, dem Träger der Straßenbaulast besondere Schutzmaßnahmen aufzuerlegen, die erst durch eine Wassergewinnung veranlaßt würden. Der Beklagte trägt mit seiner Anschlußrevision vor, er habe insoweit von seinem Ermessen sachgerechten Gebrauch gemacht; denn ohne den angegriffenen Vorbehalt habe der Klägerin die Wassergewinnung nicht gestattet werden dürfen.

Die Klägerin verteidigt das Berufungsurteil.

Der Oberbundesanwalt hat die gegensätzlichen Auffassungen des Bundesministers des Innern und des Bundesministers für Verkehr mitgeteilt. Er hat ferner auf eine Stellungnahme des Länderfachausschusses Straßenbaurecht hingewiesen, der sich bei kollidierenden Planungen für den Grundsatz der Priorität ausgesprochen habe. Der Oberbundesanwalt neigt dazu, dem Berufungsgericht zu folgen. Allerdings ließen sich aus § 4 Abs. 1 Satz 2, § 8 Abs. 3 WHG eher Gründe zugunsten des Prioritätsgrundsatzes entnehmen.

II.

Die Revision der Beigeladenen und die Anschlußrevision des Beklagten sind nicht begründet. Das Berufungsurteil verletzt kein Bundesrecht (vgl. §§ 144 Abs. 2, 137 Abs. 1 VwGO).

Das Berufungsgericht legt § 53 Abs. 2 des Wassergesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 4. Juli 1979 (GV. NW. S. 488) - LWG - dahin aus, daß der Klägerin die Durchführung von Schutzmaßnahmen nicht auferlegt werden dürfte. Die Pflicht zur Beseitigung des anfallenden Niederschlagswassers treffe im vorliegenden Falle allein den Träger der Straßenbaulast. Diese Auslegung des Landesrechts ist für das Revisionsgericht bindend (vgl. §§ 173 VwGO, 562 ZPO). Das Landesrecht entscheidet danach die Pflicht zur Abwasserbeseitigung nicht nach dem Grundsatz der Priorität, sondern kraft Gesetzes nach dem Verursacherprinzip. Der von der Beigeladenen hervorgehobene Gesichtspunkt, die gesetzliche Beseitigungspflicht beziehe sich jedenfalls nicht auf besondere Schutzmaßnahmen zugunsten einer erst später zugelassenen Wassergewinnung, ändert hieran nichts. Nach der vom Berufungsgericht erörterten Auslegung kennt das Landesrecht eine derartige Unterscheidung nicht. Auch Bundesrecht zwingt nicht zu einer solchen. Nach § 18 a Abs. 2 WHG regeln die Länder, welche Körperschaften des öffentlichen Rechts zur Abwasserbeseitigung verpflichtet sind. Die Länder regeln ferner, unter welchen Voraussetzungen anderen die Abwasserbeseitigung obliegt. Das Berufungsgericht legt ferner das Recht dahin aus, daß das auf den Verkehrsflächen anfallende Niederschlagswasser als Abwasser im Sinne des § 18 a Abs. 1 Satz 2 WHG in Verbindung mit § 51 Abs. 1 LWG aufzufassen sei. Dagegen sind bundesrechtliche Bedenken ebenfalls nicht zu erheben. In welcher Weise der landesgesetzlich bestehenden Beseitigungspflicht zu genügen ist, ergibt sich hinsichtlich des erstrebten Zieles aus § 18 a Abs. 1 Satz 1 WHG. Danach ist Abwasser so zu beseitigen, daß das Wohl der Allgemeinheit nicht beeinträchtigt wird. Nur wenn dieser Zustand nicht erreicht werden kann, muß die Bewilligung zur Wassergewinnung gemäß § 6 WHG versagt werden. § 7 a Abs. 2 WHG sieht hierzu ferner vor, daß die Länder die Durchführung der erforderlichen Maßnahmen sicherstellen. Die Annahme des Beklagten, er dürfe dem Träger der Straßenbaulast lediglich im Verfahren der Planfeststellung gemäß § 17 Abs. 4 FStrG eine erweiterte Pflicht zur Abwasserbeseitigung auferlegen, trifft danach nicht zu. Vielmehr trifft den Träger der Straßenbaulast nach der vom Berufungsgericht vertretenen Auslegung des § 53 Abs. 2 LWG bereits kraft Gesetzes die umfassende Beseitigungspflicht.

Der Klägerin kann hier eine Pflicht, Schutzmaßnahmen zur Beseitigung von Abwasser durchzuführen, auch nicht gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 oder 2 WHG auferlegt werden. Zwar steht die Bewilligung im Ermessen des Beklagten. Dieser kann nach seinem Ermessen auch Auflagen vorsehen, um nachteilige Wirkungen für andere zu verhüten oder auszugleichen. Auf der Grundlage der vom Berufungsgericht zum Landesrecht vertretenen Auslegung stellt aber die vorbehaltene Auflage eine ermessenswidrige Ausübung der gesetzlichen Ermächtigung dar (vgl. § 40 VwVfG). Nach Ansicht des Berufungsgerichts normiert § 53 Abs. 2 LWG die Träger der Beseitigungspflicht abschließend. Demgegenüber eröffnet § 18 a Abs. 3 WHG in Verbindung mit § 56 Abs. 2 LWG nur noch die Möglichkeit, im Rahmen eines Abwasserbeseitigungsplanes auch ein Unternehmen der Wassergewinnung zu Maßnahmen der Abwasserbeseitigung heranzuziehen. Die bewilligende Behörde darf diese landesgesetzliche Entscheidung nicht durch eine abweichende Ermessensentscheidung unterlaufen. Insoweit gilt gegenüber der behördlichen Ermessensbetätigung der Vorrang der landesgesetzlichen Regelung. Zu der von dem Beklagten getroffenen Ermessensentscheidung besteht auch - wie dargelegt - kein begründeter Anlaß. Bundesrecht wird nicht verletzt, wenn der Landesgesetzgeber in Ausfüllung der ihm in § 18 a Abs. 2, 3 WHG eröffneten rahmenrechtlichen Ermächtigung hierzu eine abschließende Regelung trifft. Dabei mag dahinstehen, ob sich die Beigeladene auf eine Berechtigung im Sinne des § 15 WHG berufen kann. Selbst wenn dies der Fall ist, schließt dies nachträgliche Anforderungen an die Beschaffenheit des in das Grundwasser einzuleitenden Abwassers nicht aus (vgl. § 5 Abs. 2 WHG).

Das Berufungsgericht führt ferner aus, der Klägerin dürften die Kosten bautechnischer Maßnahmen nicht auferlegt werden. Derartige Kosten dürften nur vom Beseitigungspflichtigen verlangt werden, da anderenfalls die Vorschriften über die Pflicht zur Abwasserbeseitigung umgangen würden. Das Berufungsgericht entnimmt damit dem Landesrecht durch Auslegung das Verbot, einen anderen als den zur Abwasserbeseitigung Verpflichteten mit Kosten von Schutzmaßnahmen zu belasten. Diese Auslegung ist für das Revisionsgericht ebenfalls bindend (vgl. §§ 173 VwGO, 562 ZPO). Das Berufungsgericht konnte sie ohne Verletzung von Bundesrecht treffen. Es ist bereits zweifelhaft, ob die tatbestandsmäßigen Voraussetzungen einer abweichenden Kostenregelung gemäß § 4 Abs. 2 Nr. 3 WHG gegeben sind. Die Auferlegung eines Beitrags nach dieser Vorschrift setzt nämlich voraus, daß die erlaubte oder bewilligte Nutzung, falls keine Maßnahmen getroffen werden, zu einer Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit führt. Im vorliegenden Falle ist dies nicht gegeben: Nicht die bewilligte Nutzung des Grundwassers zur Trinkwasserversorgung als solche löst eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit aus, sondern allenfalls die Minderung seiner Qualität, die durch das Einsickern von Abwasser verursacht werden kann. Insoweit neigt der Senat dazu, die in seinem Urteil vom 7. September 1979 - BVerwG 4 C 58, 59.76 - (BVerwGE 58, 281 <290>[BVerwG 07.09.1979 - 4 C 58/76]) offengelassene Frage, ob ein Unternehmen der Wassergewinnung nach § 4 Abs. 2 Nr. 3 WHG zu einem finanziellen Ausgleich herangezogen werden kann, zu verneinen. Das schließt zwar noch nicht aus, daß eine Verpflichtung nach der allgemeinen Regelung des § 4 Abs. 1 Satz 2 WHG zulässig sein könnte; darauf weist die Revision der Beigeladenen zutreffend hin. Dies mag aber letztlich dahinstehen. Dem Landesgesetzgeber ist es nämlich im Rahmen der ihm in § 18 a Abs. 2, 3 WHG aufgetragenen Regelung nicht verwehrt, einen Kostenausgleich nach § 4 Abs. 1 Satz 2 WHG oder auch nach § 4 Abs. 2 Nr. 3 WHG allgemein auszuschließen. Der Bundesgesetzgeber hat mit der Vierten Novelle zum Wasserhaushaltsgesetz zur Regelung des anfallenden Abwassers eine einschneidende Ergänzung des Wasserhaushaltsrechts vorgenommen. Er hat mit § 18 a Abs. 2, 3 WHG eine abwasserspezifische Entsorgungszuständigkeit vorgesehen, deren nähere Ausgestaltung er dem Landesgesetzgeber überlassen hat. Zwar wollte der Bundesgesetzgeber damit vor allem die Länder veranlassen, die Verantwortlichkeiten für die geforderte Abwasserbeseitigung zu normieren. § 18 a Abs. 2, 3 WHG schließt indes die Befugnis ein, auch die materielle Kostentragung zu regeln. Macht der Landesgesetzgeber von dieser Befugnis Gebrauch, so besteht für eine ermessensbezogene behördliche Entscheidung weder Möglichkeit noch Notwendigkeit. An den von der Beigeladenen hervorgehobenen Grundsatz der (zeitlichen) Priorität ist der Landesgesetzgeber nicht gebunden (vgl. Urteil vom 17. November 1972 - BVerwG 4 C 21.69 - BVerwGE 41, 178 <187>[BVerwG 17.11.1972 - IV C 21/68]). Er kann daher, ohne Bundesrecht zu verletzen, davon ausgehen, daß das Einleiten ungereinigten Niederschlagswassers sich sozialschädlich auswirken kann und daß damit der Betrieb der Bundesstraße die "eigentliche" Gefahrenquelle darstellt (vgl. Urteil vom 1. Juli 1968 - BVerwG 4 C 9.66 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 8; Urteil vom 17. November 1972 - a.a.O. - S. 184). Diese gesetzgeberische Bewertung hat die Bewilligungsbehörde nach Maßgabe des jeweiligen Landesrechts zu respektieren (vgl. § 40 VwVfG).

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 2 VwGO.