I.

Die Klägerin, die im Raum Hannover Personennahverkehr betreibt, begehrt vom Beklagten die Erstattung von Fahrgeldausfällen für die unentgeltliche Beförderung von Beschädigten und Behinderten im Jahre 1969, und zwar auf Grund des Gesetzes über die unentgeltliche Beförderung von Kriegs- und Wehrdienstbeschädigten sowie von anderen Behinderten im Nahverkehr (UnBefG) vom 27. August 1965 (BGBl. I S. 978) und des dazu ergangenen niedersächsischen Ausführungsgesetzes (AG UnBefG) vom 10. Mai 1967 (NdsGVBl. S. 121). Nach § 4 Abs. 1 UnBefG und § 1 Abs. 1 AG UnBefG werden die Fahrgeldausfälle nach einem Prozentsatz der nachgewiesenen Fahrgeldeinnahmen erstattet. Zwischen den Beteiligten ist im Revisionsverfahren nur noch streitig, ob - wie die Klägerin meint - unter den Begriff der Fahrgeldeinnahmen im Sinne des § 4 Abs. 1 UnBefG und des § 1 Abs. 1 AG UnBefG auch ein Zuschuß in Höhe von über sieben Millionen DM fällt; dieser Zuschuß wurde der Klägerin von der Landeshauptstadt Hannover auf Grund einer Vereinbarung vom Juli 1969 gewährt, um die Differenz zwischen den nach § 39 des Personenbeförderungsgesetzes (PBefG) vom 21. März 1961 (BGBl. I S. 241) genehmigten und tatsächlich erhobenen Beförderungsentgelten und denjenigen Entgelten auszugleichen, die für eine Deckung der Unkosten der Klägerin erforderlich wären.

Der Beklagte steht auf dem Standpunkt, daß der Zuschuß nicht als Fahrgeldeinnahme im Sinne des § 4 Abs. 1 UnBefG und des § 1 Abs. 1 AG UnBefG anzusehen sei; deswegen lehnte er insoweit eine Erstattung ab.

Die Klage hatte insoweit keinen Erfolg. Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts kann die Leistung der Landeshauptstadt Hannover weder als Fahrgeld noch als Teil des Fahrgelds behandelt werden. Diese Subvention könne rechtlich nicht als Leistung eines Dritten zugunsten der Benutzer von Verkehrsmitteln der Klägerin angesehen werden. Vielmehr diene sie dem davon zu trennenden Zweck, die Fahrpreise für die Verkehrsmittel in Hannover niedrig zu halten und den öffentlichen Nahverkehr dadurch aufrechtzuerhalten. Als Fahrgeldeinnahmen könnten lediglich die von den Benutzern der Verkehrsmittel geforderten Entgelte angesehen werden. Dies folge auch aus dem Zusammenhang der Vorschriften des § 1 Abs. 1, der §§ 3 und 4 Abs. 1 UnBefG mit § 39 PBefG.

Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Sprungrevision verfolgt die Klägerin ihr Klagebegehren weiter. Sie rügt die Verletzung des § 4 Abs. 1 UnBefG. Zu Unrecht gehe das Verwaltungsgericht davon aus, daß nur die Entgelte, die die Zustimmung der Genehmigungsbehörde gefunden hätten, als Fahrgeldeinnahmen angesehen werden könnten. Hätte der Gesetzgeber eine solche Verklammerung von § 4 Abs. 1 UnBefG und § 39 PBefG vornehmen wollen, so hätte er von den genehmigten Beförderungsentgelten gesprochen. Zu den Fahrgeldeinnahmen gehöre alles, was der Unternehmer als Entgelt für seine Beförderungsleistung erhalte, und zwar nicht nur vom Fahrgast, sondern auch von einem Dritten. Der Zuschuß der Landeshauptstadt Hannover werde im Interesse der Benutzer der Verkehrsmittel gewährt, nicht hingegen im Interesse der Klägerin, solle diese also nicht subventionieren. Der Zuschuß werde nicht unabhängig von einem fremden Leistungsaustausch gezahlt, sondern knüpfe an einen bestimmten Umsatz an und diene der Freisauffüllung. Eine enge Auslegung des Begriffs der Fahrgeldeinnahmen würde dazu führen, daß immer dann, wenn es nicht möglich sei, kostengerechte Beförderungsentgelte zu erheben, ein Verkehrsbetrieb zusätzlich geschädigt würde, weil er eine entsprechend niedrigere Erstattung seiner Fahrgeldausfälle nach § 4 Abs. 1 UnBefG erhalte und die Sozialhaushalte dadurch entlastet würden.

Der Beklagte beantragt die Zurückweisung der Revision. Er macht geltend, der Zuschuß der Landeshauptstadt Hannover trage mit dazu bei, daß im Interesse des Gemeinwohls und im Interesse des öffentlichen Verkehrs das Beförderungsentgelt für die Einzelfahrt habe ermäßigt werden können. Er sei keine Entschädigung für erbrachte Leistungen, sondern gehöre zu den Grundlagen für die Bildung der genehmigungspflichtigen Beförderungsentgelte. Er könne nur als Subvention angesehen werden. Wollte man den Zuschuß als Fahrgeldeinnahme ansehen, so würde dies zu einer Doppelbezuschussung führen.

Der Oberbundesanwalt stimmt dem angefochtenen Urteil zu. Nach seiner Auffassung gehören zu den Fahrgeldeinnahmen nur die durch den Verkauf von Fahrausweisen erzielten Einnahmen, nicht hingegen solche allen Verkehrsteilnehmern zugute kommenden Beträge, die von anderen Stellen pauschal zur Abwendung von Preiserhöhungen oder aus sonstigen Gründen gezahlt würden; insoweit entstünden für die durch das Gesetz vom 27. August 1965 Begünstigten keine speziellen Fahrgeldausfälle. Anders sei es zu beurteilen, wenn von dritter Seite für bestimmte Beförderungsfälle einzeln abgerechnete Leistungen gewährt würden.

II.

Die Revision ist nicht begründet. Das angefochtene Urteil verletzt kein Bundesrecht.

Zutreffend hat das Verwaltungsgericht den Zuschuß von über sieben Millionen DM, den die Landeshauptstadt Hannover der Klägerin für das Jahr 1969 gewährte, nicht als Fahrgeldeinnahme im Sinne des § 4 Abs. 1 des Gesetzes über die unentgeltliche Beförderung von Kriegs- und Wehrdienstbeschädigten sowie von anderen Behinderten im Nahverkehr (UnBefG) vom 27. August 1965 (BGBl. I S. 978) und des § 1 Abs. 1 des dazu ergangenen niedersächsischen Ausführungsgesetzes (AG UnBefG) vom 10. Mai 1967 (NdsGVBl. S. 121) (zur Nachprüfbarkeit hinsichtlich dieser Vorschrift im Revisionsverfahren vgl. Urteil des erkennenden Senats vom 25. Februar 1972 - BVerwG VII C 37.71 - in BVerwGE 39, 349[BVerwG 25.02.1972 - BVerwG VII C 37.71] [352 f.]) angesehen und dementsprechend bei der Berechnung der vom Beklagten zu erstattenden Fahrgeldausfälle nicht berücksichtigt.

Das ergibt bereits der Wortlaut des § 4 Abs. 1 UnBefG, ohne daß es - wie der Beklagte meint - einer einengenden Auslegung des Begriffs Fahrgeldeinnahmen bedürfte. Fahrgeldeinnahmen sind dem Wortlaut nach Einnahmen an Fahrgeld. Fahrgeld aber ist nach dem schlichten und üblichen Wortverständnis das, was beim Erwerb eines Fahrausweises als Entgelt entrichtet wird, also regelmäßig das, was der Benutzer des Verkehrsmittels aufwendet. Offenlassen kann der Senat, ob dazu - bei einem erweiterten Verständnis des Wortes Fahrgeld - auch das gehören kann, was Dritte, insbesondere die Träger von Sozialhaushalten, im Wege der Einzelabrechnung oder gar pauschal für Fahrscheine aufwenden, die an bestimmte Personenkreise gegen ein niedrigeres Entgelt verkauft werden. Jedenfalls ist es vom Wortlaut her nicht mehr gerechtfertigt, als Fahrgeld auch Beträge anzusehen, die zum Ausgleich von Defiziten eines Verkehrsunternehmens vom Gewährträger, von Gesellschaftern oder sonstigen Personen gezahlt werden, auch wenn die Defizite lediglich deswegen entstehen und also die Zahlungen lediglich deswegen geleistet werden, weil die Fahrpreise niedrig gehalten werden sollen, und zwar nicht nur für einzelne Personen oder Personengruppen, sondern für jedermann. Von diesem schlichten Sinn des Wortes Fahrgeldeinnahmen ist der Senat auch in dem erwähnten Urteil vom 25. Februar 1972 ausgegangen (a.a.O. S. 349/50), auf das sich die Revision stützen möchte. Unter Berufung auf den allgemeinen Sprachgebrauch hat der Senat in jenem Urteil zu den Fahrgeldeinnahmen alles gerechnet, was der Unternehmer als Entgelt für eine Beförderungsleistung erhält, und deswegen den ungetrennt in dem vom Verkehrsteilnehmer entrichteten Fahrpreis enthaltenen Mehrwertsteueranteil als Fahrgeldeinnahme angesehen. Daraus läßt sich für die Frage, ob Zahlungen Dritter zum Ausgleich von Defiziten zwecks Niedrighaltung des Fahrpreises für die Allgemeinheit ebenfalls zu den Fahrgeldeinnahmen zählen, nichts herleiten.

Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung, wie er sich auch aus dem Zusammenhang des § 4 Abs. 1 mit § 3 UnBefG erschließt, bestätigen die Auslegung nach dem Wortlaut des Gesetzes. § 3 UnBefG sieht die Erstattung der durch die unentgeltliche Beförderung entstandenen Fahrgeldausfälle, also der Mindereinnahmen vor, die dadurch entstehen, daß die vom Gesetz begünstigten Personen nicht zu bezahlen brauchen, was die anderen Benutzer der Verkehrsmittel, die nicht diese Begünstigung genießen, entrichten müssen. § 4 Abs. 1 UnBefG legt für die Berechnung der zu erstattenden Fahrgeldausfälle die nachgewiesenen Fahrgeldeinnahmen zugrunde. Aus dem Zusammenhang dieser beiden Vorschriften folgt, daß das zur unentgeltlichen Beförderung verpflichtete Unternehmen in pauschalierter Form das erhalten soll, was es von den Begünstigten erhalten würde, wenn diese nicht unentgeltlich befördert werden müßten. Von den Begünstigten würde die Klägerin nur Fahrgelder wie von anderen erhalten, die die Verkehrsmittel zu normalen Bedingungen benutzen, also ohne einen Zuschlag, der - wie der Zuschuß der Landeshauptstadt Hannover - die Differenz zwischen dem tatsächlich erhobenen und einem kostendeckenden Beförderungsentgelt auffüllen würde. Ebensowenig wie von dem, der die Verkehrsmittel zu Normalbedingungen benutzt, könnte die Klägerin die Differenz zum kostendeckenden Entgelt mithin auch nicht von einem durch das Gesetz vom 27. August 1965 Begünstigten verlangen; dies kann er nach Wortlaut, Sinn und Zweck der §§ 3 und 4 UnBefG dann aber im Wege der Erstattung ebenfalls nicht. Im Grunde läuft das Begehren der Klägerin denn auch auf eine (in pauschalierter Form kostendeckende) Erstattung des Aufwandes hinaus, der für die Beförderung der nach dem Gesetz vom 27. August 1965 begünstigten Personen erforderlich ist. Eine solche Regelung enthält das Gesetz aber gerade nicht sondern knüpft die Erstattung an die Fahrgeldeinnahmen, und zwar unabhängig davon, ob sie Gewinne ermöglichen oder zu Verlusten führen.

Für die Auslegung des Begriffs Fahrgeldeinnahmen nach seinem Wortlaut spricht weiter der Gesichtspunkt der Praktikabilität. Die Anknüpfung an die Fahrgeldeinnahmen im vorstehend umschriebenen Sinn ermöglicht eine einfache Berechnung. Die Einbeziehung von Zuschüssen, die zum Ausgleich von Defiziten gezahlt werden, würde hingegen nicht selten eine Prüfung erforderlich machen, ob der Zuschuß ausschließlich diesem Zweck dient oder teilweise - gegebenenfalls zu welchem Teil - Investitionen des Verkehrsunternehmens ermöglichen soll, insoweit also eine echte Subventionierung und nicht eine Subventionierung der Verkehrsteilnehmer darstellt. Würden Zuschüsse der hier in Frage stehenden Art den Fahrgeldeinnahmen zugerechnet, so bestünde zudem die Gefahr, daß ein das Verkehrsunternehmen wirtschaftlich tragender Dritter den Zuschuß eher großzügig berechnet und unter Umständen echte Subventionen einfließen läßt, um einen entsprechend höheren Erstattungsbetrag nach § 4 Abs. 1 UnBefG und nach § 1 Abs. 1 AG UnBefG zu erreichen, dies insbesondere dann, wenn der Zuschuß - weil keine echte Fahrgeldeinnahme - nicht der Mehrwertsteuer unterliegen sollte. Solche Gefahren würden Überprüfungen erforderlich machen, um ungerechtfertigte Erstattungen zu verhindern, und damit einer einfachen und praktikablen Anwendung des Gesetzes im Wege stehen.

Dabei kann der Senat offenlassen, ob - wie der Beklagte fürchtet - außerdem die Gefahr eines Doppelzuschusses besteht. Immerhin würde die Klägerin in der Tat für denselben Beförderungsvorgang einen doppelten Zuschuß - nämlich einmal von der Stadt Hannover und zum andern als Erstattung vom Beklagten - erhalten, nämlich dann, wenn der von der Stadt gewährte Zuschuß das gesamte Defizit der Klägerin, also auch hinsichtlich der Beförderung des nach dem Gesetz vom 27. August 1965 begünstigten Personenkreises, abgedeckt haben sollte und auch insoweit auf den Zuschuß noch eine Erstattung nach § 4 Abs. 1 UnBefG und nach § 1 Abs. 1 AG UnBefG gewährt würde. Ob dies tatsächlich der Fall ist, läßt sich der Vereinbarung zwischen der Stadt Hannover und der Klägerin vom Juli 1969 nicht mit Sicherheit entnehmen und ließ sich auch in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat nicht klären; § 2 jener Vereinbarung, der den Abzug von Erstattungen nach § 4 Abs. 1 UnBefG und nach § 1 Abs. 1 AG UnBefG zumindest seinem Wortlaut nach nicht vorsieht, mag freilich in der Tat für die Gefahr eines Doppelzuschusses sprechen.

Eine Zurechnung des Zuschusses zu den Fahrgeldeinnahmen im Sinne der genannten Vorschriften läßt sich ferner nicht damit begründen, der Beklagte habe den neuen - niedrigeren - Beförderungsentgelten in seiner Eigenschaft als Genehmigungsbehörde nach § 39 PBefG nur im Hinblick auf den vereinbarten Zuschuß der Stadt Hannover zugestimmt. Selbst wenn dieser Zuschuß Voraussetzung dafür gewesen sein sollte, daß der Beklagte den nichtkostendeckenden Beförderungsentgelten zugestimmt hat, würde allein deswegen der Zuschuß weder Beförderungsentgelt nach § 39 PBefG noch Teil der Fahrgeldeinnahmen nach § 4 Abs. 1 UnBefG und § 1 AG UnBefG werden.

Der Ausschuß des hier in Frage stehenden Zuschusses vom Begriff der Fahrgeldeinnahmen führt auch nicht zu den von der Klägerin befürchteten Unbilligkeiten. Allerdings ist es richtig, daß die Erstattungsbeträge nach § 4 Abs. 1 UnBefG und § 1 Abs. 1 AG UnBefG um so niedriger werden, je weniger sich kostendeckende Beförderungsentgelte - wegen ihres Charakters als sogenannte politische Preise - durchsetzen lassen und entsprechende höhere Zuschüsse von Dritten zum Ausgleich eines Defizits geleistet werden; zu dem Verlust der Möglichkeit, kostendeckende Beförderungsentgelte zu erhalten, tritt also - wie es die Klägerin formuliert hat - als "zusätzlicher Schaden" die damit verbundene Minderung der Erstattung nach § 4 Abs. 1 UnBefG und § 1 Abs. 1 AG UnBefG. Als besonders unbillig empfindet die Klägerin die Minderung der ihr zustehenden Erstattungen deswegen, weil ihr im Jahre 1969 bereits eine Erhöhung der Beförderungsentgelte vom Beklagten als der nach § 39 PBefG zuständigen Behörde genehmigt worden war, weiter deswegen, weil sie wegen der äußeren Einwirkungen in Gestalt eines "Verkehrsstreiks" schließlich sogar niedrigere Beförderungsentgelte als vor der beabsichtigten Fahrpreiserhöhung habe hinnehmen müssen, und weil der in der Vereinbarung vom Juli 1969 festgelegte Zuschuß der Stadt Hannover den Ausfall gerade von Fahrgeldeinnahmen habe ausgleichen sollen, die ohne jene unvorhersehbaren Ereignisse bei der Erstattung nach § 4 Abs. 1 UnBefG und § 1 Abs. 1 UnBefG hätten berücksichtigt werden müssen. Gegenüber der scheinbaren Unbilligkeit dieses Ergebnisses muß jedoch die Interessenlage der von der Erstattungspflicht betroffenen Sozialhaushalte berücksichtigt werden, denen der Gesetzgeber jedenfalls Rechnung tragen durfte. So läßt sich zumindest bezweifeln, ob es angemessen wäre, wenn die Träger der Kosten, die durch die unentgeltliche Beförderung auf Grund des Gesetzes vom 27. August 1965 entstehen, die volle Last für den von ihnen betreuten Personenkreis weitertragen müßten, obwohl die Gründe, aus denen die Beförderungsentgelte gesenkt oder nicht - entsprechend den gestiegenen Kosten - erhöht werden, für alle Benutzer der Verkehrsmittel gelten; dies liefe auf eine partielle Abwälzung allgemein entstehender Kosten auf einen Sonderkostenträger hinaus. Deswegen ist auch das Beispiel eines hypothetischen Null-Tarifs, mit dem die Klägerin ihre Auffassung stützen möchte, wenig überzeugend; es ist nämlich gerade zweifelhaft, ob eine Gemeinde, wenn sie sich schon zur Einführung eines solchen "Tarifs" entschließen würde, davon die Beschädigten und Behinderten nur deswegen ausnehmen dürfte, weil diese einen Anspruch auf unentgeltliche Beförderung bereits nach dem Gesetz vom 27. August 1965 haben. Doch kann dies offenbleiben; denn jedenfalls ist es nicht zu beanstanden, wenn § 4 Abs. 1 UnBefG und § 1 Abs. 1 AG UnBefG an die Fahrgeldeinnahmen im oben umschriebenen Sinn und damit an das anknüpft, was als Entgelt von einem Benutzer erlangt wird, der die Verkehrsmittel zu normalen Bedingungen benutzt.

Ob nach geltendem Recht - anders als nach der beabsichtigten Neuregelung in § 2 Abs. 2 des Entwurfs eines Gesetzes über die unentgeltliche Beförderung Schwerbehinderter im öffentlichen Personenverkehr (Bundesrats-Drucksache 736/74 mit der Begründung S. 11) - zu den Fahrgeldeinnahmen auch generelle Abgeltungszahlungen für (Sonder)sozialtarife gehören, also Zahlungen, die pauschal und nicht im Wege der Einzelabrechnung Fahrgeldmindereinnahmen ausgleichen sollen, welche auf der Begünstigung nicht der Allgemeinheit, sondern eines besonderen Personenkreises, wie etwa des der Schüler oder der Rentner beruhen, spielt für die hier zu treffende Entscheidung keine Rolle. Selbst wenn dies der Fall sein sollte, würden insoweit die Verhältnisse anders liegen als bei einer Subventionierung der Allgemeinheit.

Das gewonnene Ergebnis steht schließlich nicht im Widerspruch zu Art. 14 GG oder anderen Verfassungsvorschriften. Selbst wenn solche Vorschriften die Gewährung von Ausgleichsansprüchen für die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Leistungen im Verkehrswesen gebieten sollten, ergibt sich aus ihnen nichts dafür, daß ein Ausgleich in dem hier zu entscheidenden Fall nur über Erstattungen nach § 4 Abs. 1 UnBefG und § 1 Abs. 1 AG UnBefG durch die dort angesprochenen Sonderkostenträger geschehen könnte und daher eine verfassungskonforme Auslegung des Begriffs der Fahrgeldeinnahmen in dem von der Klägerin angestrebten Sinn erforderlich wäre.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.