I.

Die Beklagte erteilte der Klägerin die Übernahme vertrage Nr. 1047 vom 5. November 1957 und Nr. 1419 vom 29. November 1957 über die Einfuhr von zusammen 15.225 t Qualitätsweizen aus USA. Die von der Klägerin darauf eingeführte Ware traf am 22. Februar und 19. März 1958 im Bestimmungshafen Enden ein. Die Beklagte setzte darauf, wie in den Übernahmeverträgen vorgesehen, die Abgabepreise auf 433 DM je t zuzüglich eines Qualitätszuschlages von 10 DM je t auf 443 DM je t fest. Von diesem Weizen hatte die Klägerin am 1. Juli 1958 noch mehr als 13.000 t unverkauft am Lager.

Die Klägerin trägt vor, sie habe diesen Weizen infolge von Eingriffen des Bundesernährungsministers und der Beklagten nicht verkaufen können. Die Beklagte habe nämlich im März 1958 eine Regelung getroffen, wonach die Abgabepreise für das im Mai und Juni eintreffende Importgetreide nicht entsprechend den hohen Inlandspreisen des alten Wirtschaftsjahres, sondern nach den niedrigeren Preisen des neuen Getreidewirtschaftsjahres jedenfalls dann festgesetzt werden sollten, wenn diese Ware erst nach dem 1. Juli 1958 verzollt würde. Seit der Bekanntgabe dieser Regelung hätten die Mühlen nur noch das dadurch preisbegünstigte Getreide abgenommen, und das früher importierte, mit den hohen Abgabepreisen belastete Getreide sei unverkäuflich geworden. Außerdem habe der Bundesernährungsminister mit einer Verordnung vom 3. Dezember 1957 unter Abweichung von der 11. Durchführungsverordnung zum Getreidegesetz vom 19. Juni 1957 die Vermahlungsvorschriften insofern geändert, als der Anteil an inländischem Weizen von 45 v.H. auf 52 v.H. heraufgesetzt worden sei. Die Mühlen hätten wegen der Unterschiede im Klebergehalt daher den streitigen Hardwinter-Weizen (Provenienz USA) und auch Bahia-Blanca-Weizen (Provenienz Argentinien) nicht mehr verwenden können, sondern Manitoba-Weizen (Provenienz Kanada) benötigt. Auch durch diese unvorhergesehenen Maßnahmen sei der von ihr entsprechend der Ausschreibung der Beklagten und den von ihr erteilten Übernahmeverträgen eingeführte Hardwinter-Weizen unverkäuflich geworden. Die Beklagte müsse deshalb den streitigen Weizen in ihre Preisumbruchsregelung einbeziehen.

Die Klägerin verlangt deshalb, daß die von ihr nach den erwähnten Übernahmeverträgen eingeführten Mengen Qualitätsweizen, soweit sie bis zum 30. Juni 1958 nicht verkauft waren, zu den niedrigeren, ab 1. Juli 1958 geltenden Abgabepreisen abgerechnet würden. Mit der Klage im Verwaltungsstreitverfahren verlangt sie, wie im Berufungsurteil im einzelnen aufgeführt, Aufhebung der bisherigen Festsetzungen der Abgabepreise und Abschöpfungsbeträge und Verpflichtung der Beklagten, die Abgabepreise auf 417 DM je t sowie die Abschöpfung auf 130,55 und 127,40 DM je t festzusetzen, endlich sie zu verurteilen, die aus der Neufestsetzung sich ergebenden Unterschiedsbeträge zu erstatten.

Die Beklagte ist der Klage entgegengetreten.

Sie meint, die Klage sei unzulässig, weil die Klägerin in Wahrheit einen Schadensersatzanspruch oder Aufopferungsanspruch geltend mache. Der Preisumbruch sei bei Inlandsgetreide durch den plötzlichen Anfall der Ernte und die Notwendigkeit der Lagerung mit entsprechender Anpassung des Preisverlaufs (Reports) bedingt. Dem müsse die Preisregelung für das Importgetreide Rechnung tragen. Sie habe, und zwar schon seit dem Wirtschaftsjahr 1954; auf Anregung der Einfuhrhändler, um diesen entgegenzukommen, eine Billigkeitsregelung getroffen, wonach die Ankünfte im Mai/Juni nach den niedrigeren Preisen des neuen Wirtschaftsjahres abgerechnet werden könnten, wenn die Ware erst nach dem 1. Juli verzollt würde. Die Klägerin könne nicht verlangen, daß diese Regelung auf frühere Ankünfte ausgedehnt werde. Wenn die Klägerin das im März und April eingeführte Getreide nicht rechtzeitig verkauft habe, so sei das auf fehlerhafte Einschätzung der Marktlage und mangelhafte Disposition zurückzuführen. Das Einfuhrverfahren sei im Einvernehmen mit dem Importhandel erleichtert und vereinfacht worden. Das Absatzrisiko treffe den Importhandel. Damit sei das Verlangen der Klägerin, ihr bei der Festsetzung der Abgabepreise entgegenzukommen, nicht vereinbar. Auch daraus, daß der Bundesernährungsminister die Vermahlungsvorschriften im Dezember 1957 geändert habe, kenne die Klägerin keine Rechte herleiten, denn eine Änderung sei in der ursprünglichen Regelung vom Juni 1957 bereits vorbehalten worden.

Die Klage wurde in zwei Rechtszügen abgewiesen. Das Berufungsurteil folgt in sachlich-rechtlicher Hinsicht im wesentlichen den Darlegungen der Beklagten.

Mit der zugelassenen Revision begehrt die Klägerin, unter Aufhebung der angefochtenen Urteile die Beklagte gemäß dem Klagantrage zu verurteilen.

Zur Begründung trägt sie vor: Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts habe die Beklagte die Aufgabe, für das eingeführte Getreide eine Preisangleichung vorzunehmen. Danach sei die Beklagte nicht berechtigt, das infolge ihrer eigenen Maßnahmen bis zum Ablauf des alten Getreidewirtschaftsjahres nicht mehr verkaufte Importgetreide noch mit den hohen Abgabepreisen des alter, Wirtschaftsjahres zu belasten. In richtiger Würdigung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts habe die Beklagte mit der für das Getreidewirtschaftsjahr 1960/61 getroffenen Regelung die bisherige Übung verlassen und einen für das ganze Getreidewirtschaftsjahr gleichbleibenden Durchschnittsreport geschaffen. Diese Regelung entspreche der, Belangen nicht nur der Mühlen, sondern auch des Getreidehandels. Die Beklagte müsse diese Regelung auch auf die hier streitigen Getreidemengen aus einem früheren Jahre erstrecken.

Die Beklagte ist der Revision entgegengetreten.

II.

Die zulässige Revision führt zur Aufhebung und Zurückverweisung der Sache.

Auf dem inländischen Getreidemarkt war es von jeher eine natürliche Entwicklung, daß die Preise von der Ernte bis zur nächsten Ernte stiegen, um dann wieder zu fallen. Diese Entwicklung wurde im Jahre 1934 gesetzlich geregelt (vgl. Klamroth, JurW 1934, 1764, 2205). Das jetzt gültige Getreidegesetz vom 4. November 1950/24. November 1951 (BGBl. 1950, 721/1951 I 901) hat diese Regelung im wesentlichen beibehalten. Es sieht in § 10 vor, daß jedes Jahr ein Getreidegesetz ergeht. Das ist auch geschehen. Die Getreidepreisgesetze erhöhen die Preise für das inländische Getreide von Monat zu Monat um den sog. Report.

Naturgemäß ist die Aufgabe nicht ohne Schwierigkeiten lösbar, das zu schwankenden Weltmarktpreisen eingeführte ausländische Getreide preislichen diese Regelung anzupassen. Es geschieht dadurch, daß die beklagte Einfuhr- und Vorratsstelle gemäß § 8 des Getreidegesetzes das Importgetreide zu dem von ihr festgesetzten Übernahmepreise vom Einfuhrhändler übernimmt und es zu dem von ihr ebenfalls festgesetzten Abgabepreis dem Einfuhrhändler wieder überträgt. Die Abgabepreise werden den Inlandspreisen angepaßt. Anfänglich regelte die Beklagte jedes Einfuhrgeschäft in: einzelnen. Mit ihrer Bekanntmachung Nr. 215 (vom 1. Juli 1954, BAnz. Nr. 126/19. Oktober 1954, BAnz. Nr. 204) schuf sie ein sog. erleichtertes Einfuhrverfahren, und zwar nach Besprechungen mit den Vertretern des Importhandels, um diesen mehr Spielraum zu geben. Diese Bekanntmachung enthielt auch eine generelle Regelung für die Festsetzung der Abgabepreise (Unterschiedsbeträge, Abschöpfungsbeträge).

Die Beklagte pflegt die am Ende des Getreidewirtschaftsjahres noch vorhandenen Restbestände an inländischem Getreide zur Stütze der Landwirtschaft zu den dann gültigen hohen Preisen zur Bundesreserve aufzukaufen und nach Beginn des neuen Getreidewirtschaftsjahres zu den niedrigen Preisen an die Mühlen abzugeben.

Es ist nun auch möglich, daß sich bei den Einfuhrhändlern gegen Ende des Getreidewirtschaftsjahres Restbestände an Importgetreide befinden. Sie können gegebenenfalls erst nach Beginn des neuen Getreidewirtschaftsjahres nach dem sog. Preisumbruch zu den dann gültigen niedrigeren Preisen abgesetzt werden. Dann erscheint die Belastung mit den höheren Abgabepreisen, wie sie sich nach der Bekanntmachung Nr. 215 ergibt, ungerechtfertigt. Die Beklagte trägt grundsätzlich Bedenken, Ausnahmen von der generellen Regelung der Bekanntmachung Nr. 215 zu gewähren, weil der Importeur das Absatzrisiko trage. Die Importeure meinen dagegen, daß es sich hier um Folgen von Maßnahmen des Bundesernährungsministers und der Beklagten handele, die nicht zu ihrem Absatzrisiko gehörten.

Die Beklagte hat sich dann auch zu Übergangsregelungen aus Billigkeit verstanden, und zwar erstmals mit der Bekanntmachung Nr. 299 vom 25. März 1955 (BAnz. Nr. 60). Hiernach sollten die im Mai und Juni eingetroffenen Getreidemengen auch zum neuen Preis abgesetzt werden dürfen, wenn der Verkauf im alten Getreidewirtschaftsjahr nicht mehr gelang. Technisch wurde dies so geregelt, daß für die Festsetzung des Abgabepreises (Abschöpfungsbetrages) nicht der Tag der Ankunft im europäischen Hafen, sondern der Tag der zollamtlichen Abfertigung des Weizens maßgebend sein sollte. Der Einfuhrhändler oder die abnehmende Mühle brauchten dann den Weizen erst zu verzollen, wenn klar war, ob er vor oder nach dem 1. Juli verwendet werden würde. Diese Regelung, über die ebenfalls vorher verhandelt worden war, wurde von der Interessengemeinschaft deutscher Getreideimporteure zwar begrüßt, beseitigte aber nicht alle Schwierigkeiten, weil nunmehr die Verkäuflichkeit der im März und April eingetroffenen Getreidemengen beeinträchtigt wurde. Die Beklagte wiederholte ähnliche Regelungen in den folgenden Getreidewirtschaftsjahren, für das hier streitige Wirtschaftsjahr 1957/1958 mit der Bekanntmachung Nr. 460 vom 17. März 1958 (BAnz. Nr. 54). Für das Getreidewirtschaftsjahr 1960/1961 verließ die Beklagte diese Regelung. Mit ihrer Bekanntmachung Nr. 1-60/61 vom 15. Juni 1960 (BAnz. Nr. 114) bildete sie einen Durchschnittsreport und setzte den Abgabepreis einheitlich für das ganze Getreidewirtschaftsjahr fest.

Obwohl die Beklagte gelegentlich selbst die Abgabepreise - auch bei Anwendung ihrer Bekanntmachung Nr. 215 - zunächst nur vorläufig festsetzt und später modifiziert, z.B. herabsetzt, wenn sie eine bestimmte Verwendung des Importgetreides erreichen will und diese ihr nachgewiesen wird, trägt sie doch Bedenken, in anderen Fällen solche Änderungen vorzunehmen. Der Senat hat demgegenüber immer betont, daß die Festsetzung der Abgabepreise (Abschöpfungsbeträge) nur der Preisangleichung dient. Sie soll Störungen des inländischen Preisgefüges verhindern und sie soll ungerechtfertigte Gewinne abschöpfen, die entstehen würden, wenn der Importeur das zum billigen Auslandspreis erworbene Getreide zum teueren Inlandspreis verkaufen könnte. Demgemäß hat der Senat die sog. Prohibitivpreise mißbilligt (BVerwG VII C 163.59 vom 11. März 1960, NJW 60, 1875 [BVerwG 11.03.1960 - BVerwG VII C 163/59]). Er hat die Berücksichtigung von Seeschäden und Verzögerungen durch Bahnstreik (1) verlangt (BVerwG VII C 182.59 vom 6. Mai 1960, NJW 60, 1876 und BVerwG VII C 183.59 vom 8. Juli 1960, NJW 61, 42). Er hat die Festsetzung von Vertragsstrafen beanstandet (BVerwG VII C 212.59 vom 28. Oktober 1960, NJW 61, 186 = DVBl. 61, 37). Nach den Grundsätzen dieser Entscheidungen muß das Berufungsurteil aufgehoben werden. Der Abgabepreis ist zunächst mit Recht hoch festgesetzt worden, weil im Falle eines alsbaldigen Verkaufs das inländische Preisgefüge sonst hätte gestört werden können. Nachdem sich herausgestellt hat, daß das Getreide im alten Wirtschaftsjahr nicht mehr abgesetzt worden ist, ist es nicht nötig, an dem hohen Abgabepreis festzuhalten; denn das inländische Preisniveau ist jetzt wieder niedrig geworden. Es ist auch nicht gerechtfertigt, an dem hohen Abgabepreis festzuhalten, wenn sich herausstellen sollte, daß der Importeur in dieser Höhe einen Gewinn, dessen Abschöpfung gerechtfertigt wäre, nicht mehr machen konnte.

Der Importeur trägt, wie die Klägerin nicht in Abrede stellt, das Absatzrisiko. Wie der Senat wiederholt betont hat, ist es aber nicht Aufgabe der Beklagten, den Importeur außer mit seinem kaufmännischen Risiko noch mit weiteren Risiken zu belasten. In dem vorliegenden Fall trägt die Klägerin das Absatzrisiko, indem es ihr nicht gelungen ist, das eingeführte Getreide im laufenden Getreidewirtschaftsjahr zu verkaufen; sie hat es erst im nächsten Wirtschaftsjahr zum niedrigeren Preis verkaufen können. Davon unabhängig ist die Frage, ob die Beklagte berechtigt ist, von der Klägerin dennoch einen Abschöpfungsbetrag so zu fordern, als ob sie das Getreide im alten Wirtschaftsjahr veräußert hätte. Der Berufungsrichter rechnet dies zum Absatzrisiko. Darin ist ihm nicht zu folgen.

Allerdings hatte die Beklagte ähnliche Regelungen für den Preisumbruch - wie mit der hier angewandten Bekanntmachung Nr. 460 vom 17. März 1958 - bereits in den vorhergehenden Jahren getroffen. Die Klägerin konnte dadurch also nicht überrascht werden. Sie konnte bei ihrer Entschließung, ob sie sich an der ausgeschriebenen Einfuhr beteiligen sollte, und bei ihrer weiteren Entschließung, wann sie das eingeführte Getreide verkaufen sollte, berücksichtigen, daß die Beklagte eine ähnliche Regelung wie in den vorhergehenden Jahren auch in diesem Jahre 1957/1958 wieder treffen würde.

Unrichtig ist die Meinung der Klägerin, daß die Beklagte die für das Getreidewirtschaftsjahr 1960/1961 gefundene Regelung der Bekanntmachung Nr. 1-60/61 bereits für die vorhergehenden Jahre anwenden müsse. Die Beklagte war befugt, um den Schwierigkeiten, die sich bei der Angleichung des Importgetreides an das inländische Getreide ergaben, besser gerecht zu werden, ihre Regelungen zu verbessern. Dadurch wurden die für frühere Jahre getroffenen Regelungen aber nicht rechtswidrig.

Der Bundesernährungsminister, welcher der Beklagten nach § 7 Abs. 5 des Getreidegesetzes Weisungen erteilen kann und von dieser Befugnis, wie dem Senat aus dem Vortrage der Beklagten in zahlreichen Prozessen bekannt ist, auch in weitem Umfange Gebrauch macht, kann den Getreidemarkt nach § 3 des Gesetzes auch durch andere Mittel beeinflussen. So kann er nach § 3 Abs. 1 Ziff. 3 bestimmen, in welchem Umfang die Mühlen inländisches und ausländisches Brotgetreide zu vermahlen haben. Demgemäß hat er in § 1 Abs. 1 Satz 2 der 11. Durchführungsverordnung zum Getreidegesetz vom 19. Juni 1957 (BGBl. I, 643) bestimmt, daß die Mühlen bei der Verarbeitung von Weizen in der ersten Hälfte 1958 mindestens 45 v.H. inländischen Weizen zu verwenden haben. In der Verordnung vom 3. Dezember 1957 (BGBl. I, 1838) hat er diesen Anteil auf 52 v.H. erhöht. Die Klägerin trägt hierzu vor: Die Mühlen müßten, um ein Mehl von gleicher Güte zu erzeugen, ausländischen und inländischen Weizen mischen. Gewisse Eigenschaften des Weizens würden mit dem "Klebergehalt" bezeichnet. Da nun der Anteil des inländischen Weizens erhöht worden sei, so müßten die Mühlen anstelle des von ihr aus USA eingeführten Qualitatsweizens solchen aus Kanada bevorzugen, dessen Klebergehalt noch höher sei. Das Berufungsgericht bemerkt hierzu, es sei gegebenenfalls Sache des Verordnungsgebers gewesen, hier eine Billigkeitsregelung zu schaffen. Das ist nicht überzeugend. Wann diese Behauptungen der Klägerin zutreffen sollten, würde sich daraus ergeben, daß die Absatzmöglichkeiten für den streitigen Weizen durch einen Eingriff von hoher Hand, der über das gewöhnliche kaufmännische Absatzrisiko hinausgeht, beeinträchtigt worden sind. Der Berufungsrichter meint, daß es schon in § 3 der Verordnung vom 19. Juni 1957 heißt, die Änderung der Vermahlungsanteile bleibe vorbehalten. Auch das ist nicht überzeugend. Die Klägerin konnte auch im Rahmen einer sorgfältigen Marktanalyse im November 1957 nicht voraussehen, ob und gegebenenfalls welche Änderungen der Vermahlungsvorschriften der Bundesernährungsminister in dem laufenden Getreidewirtschaftsjahr noch vornehmen würde. Wenn die Behauptung der Klägerin zutreffen sollte, daß sie den entsprechend den Ausschreibungen der Beklagten eingeführten streitigen Weizen wegen dieser Änderung der Vermahlungsvorschriften nicht mehr im alten Getreidewirtschaftsjahr verkaufen konnte, wäre es nicht gerechtfertigt, für dieses Getreide an den ursprünglich festgesetzten hohen Abschöpfungsbeträgen festzuhalten.

Die Sache ist daher zur Aufklärung dieses Punktes an das Berufungsgericht zurückzuverweisen.