I.

Die Anfechtungs- und Feststellungsklagen der Kläger richten sich gegen die luftverkehrsrechtliche Genehmigung vom 6. August 1971 zur Anlage und zum Betrieb des Flughafens Hamburg-Kaltenkirchen, gegen eine früher erteilte Genehmigung vom 23. März 1965, gegen den Raumordnungsplan für das Land Schleswig-Holstein sowie gegen den Regionalplan I für das Land Schleswig-Holstein.

Am 6. August 1971 erteilte der Beklagte der Beigeladenen zu 1) die Genehmigung, einen Verkehrsflughafen mit der Bezeichnung "Flughafen Hamburg-Kaltenkirchen" anzulegen und zu betreiben. Unter Nr. IX enthält die Genehmigung die "Übergangsbestimmung": "Die dem Flughafenunternehmer bereits am 23. März 1965 erteilte Genehmigung ... wird hiermit gegenstandslos". Die Genehmigung vom 6. August 1971 ist im Amtsblatt des Bundesministers für Verkehr (VkBl. 1971, S. 445) veröffentlicht. Im Amtsblatt für Schleswig-Holstein ist eine Veröffentlichung bisher nicht erfolgt.

Mit ihren Klagen haben die Kläger - nach der Fassung ihrer Anträge in der Berufungsinstanz - folgendes beantragt:

Zur Begründung haben die Kläger im ersten und im zweiten Rechtszug vorgetragen:

Durch die Genehmigung werde ihre Planungshoheit beeinträchtigt. Verletzt sei auch ihr formelles Beteiligungsrecht sowie ihr Anspruch auf raumordnerische Abstimmung. Die Genehmigung nach § 6 LuftVG entfalte unmittelbare Rechtswirkungen; sie bild die verbindliche Entscheidung über die Grobplanung und sei damit Voraussetzung für das Planfeststellungsverfahren, das zu einer verbindlichen Entscheidung über die Feinplanung führen solle. Jedenfalls für die Grobplanung enthalte die Genehmigung eine abschließende Regelung. Auch die Festlegung der Bauschutz- und Lärmschutzbereiche erfolge bereits im Genehmigungsverfahren. Die Genehmigung vom 6. August 1971 sei rechtswidrig, da ein erhebliches "Ermittlungsdefizit" für die Grobplanung vorliege. Die Kläger zu 4) und 5) seien überhaupt nicht an Gesprächen, Besprechungen und Informationen beteiligt worden; keiner der Kläger sei ausreichend über die ernsthaft in Betracht gezogenen Alternativstandorte ins Bild gesetzt worden. Ihre Beteiligung habe nur den Anschein einer Beteiligung hervorrufen sollen; in Wirklichkeit sei der Beklagte nicht mehr bereit gewesen, ihre Argumente sachlich zu würdigen. Nachdem das Oberverwaltungsgericht Lüneburg durch Beschluß vom 23. November 1972 - I OVG C 2/72 - die Möglichkeit einer Normenkontrollklage gegen die Festlegungen des Raumordnungs- bzw. des Regionalplans des Landes Schleswig-Holstein rechtsverbindlich verneint habe, müsse ihnen jedenfalls das Recht einer Feststellungsklage eingeräumt werden. Insoweit gehe es ihnen um die Feststellung, daß die Bestimmungen der Raumordnungspläne ihnen gegenüber unverbindlich seien und daß sie auch keine den Beklagten bindende Standortfestlegung für den Flughafen Hamburg-Kaltenkirchen enthielten.

Der Beklagte und die Beigeladenen zu 1) und 3) haben beantragt, die Klagen abzuweisen. Der Beklagte hat im wesentlichen ausgeführt: Die Klagen seien unzulässig. Die Kläger seien durch die angefochtene Entscheidung nicht im Sinne des § 42 VwGO betroffen. Dies folge aus dem Wesen der Flughafengenehmigung und ihrem Verhältnis zur nachfolgenden Planfeststellung. Erst durch den abschließenden Planfeststellungsbeschluß erhalte die Genehmigung unmittelbare Außenwirkung. Nur in der durch diesen Beschluß gefundenen Gestalt könne sie als dessen Bestandteil angefochten werden. Die gegen die Genehmigung gerichteten Angriffe seien jedenfalls aber unbegründet. Die Feststellungsanträge betreffend die Genehmigung aus dem Jahre 1965 sowie die Raumordnungs- und Regionalpläne seien unzulässig.

Der Beteiligte hat sich auf den Standpunkt gestellt, die Klagen seien unbegründet.

Das Verwaltungsgericht hat mit Teilurteil vom 22. Februar 1973 die Klagen hinsichtlich des Antrags bezüglich des Raumordnungsplans als unzulässig abgewiesen, weil insoweit eine nicht sachdienliche Klagänderung vorliege. Dieses Teilurteil wurde vom Oberverwaltungsgericht mit Berufungsurteil vom 29. Januar 1974 aufgehoben, weil an dem Teilurteil ein nicht mitwirkungsberechtigter Richter mitgewirkt habe.

Mit Urteil vom 30. April 1974 hat das Verwaltungsgericht die Klagen abgewiesen: Der gegen die luftverkehrsrechtliche Genehmigung vom 6. August 1971 gerichtete Aufhebungsantrag sei zulässig, aber unbegründet. Die Hilfsanträge zur Art und Weise der Gestaltung der Fluganlage seien unzulässig, weil insofern eine abschließende Entscheidung erst im Planfeststellungsverfahr ergehen könne. Die Hilfsanträge hinsichtlich der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung vom 23. März 1965 seien mangels Beschwer der Kläger unzulässig. Für die Feststellungsanträge betreffend den Raumordnungs- und den Regionalplan fehle das Feststellungsinteresse.

Das Berufungsgericht hat die mündliche Verhandlung auf die Frage der Zulässigkeit der Klagen beschränkt und mit Urteil vom 28. November 1975 die Berufung der Kläger zurückgewiesen sowie ihren Antrag festzustellen, daß die luftverkehrsrechtliche Genehmigung vom 6. August 1971 unwirksam sei, abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt:

Der auf Feststellung der Unwirksamkeit der Genehmigung vom 6. August 1971 gerichtete Antrag könne keinen Erfolg haben. Gründe für die Nichtigkeit der Genehmigung seien weder dargelegt worden noch ersichtlich. Das gelte auch mit Rücksicht darauf, daß die Genehmigung bisher noch nicht in der durch § 42 Abs. 4 LuftVZO vorgeschriebenen Form abschließend veröffentlicht worden sei. Ihre Bekanntgabe im Amtsblatt für Schleswig-Holstein würde nur der Schlußpunkt sein, der den Anforderungen des § 42 Abs. 4 LuftVZO entsprechend für die Wirksamkeit der Genehmigung notwendig sei.

Die gegen die Genehmigung vom 6. August 1971 gerichteten Anfechtungsklagen seien unzulässig. Planungs- oder Mitwirkungsrechte der Kläger würden durch die nach § 6 LuftVG getroffene Entscheidung nicht derart berührt, daß die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes nach § 42 Abs. 2 VwGO gerechtfertigt sein könnte. Wenn der Flughafenunternehmer wegen der Regelung des § 8 LuftVG eine ihm erteilte Genehmigung für sich allein noch nicht ausnutzen dürfe, sondern vor der Ausführung des Vorhabens noch eine Planfeststellung durchzuführen sei, könne eine Rechtsverletzung erst mit dem Planfeststellungsbeschluß eintreten. Erst diesem gegenüber könne gerichtlich geltend gemacht werden, die Genehmigung sei in ihrem materiellen Entscheidungsgehalt rechtswidrig und greife in die Rechte Dritter ein. Auch faktische Wirkungen könnten nicht dazu führen, bereits ein Anfechtungsrecht gegen die Genehmigung zu geben. Die Unternehmerin dürfe nichts veranlassen, was im Vorgriff auf die abschließende Entscheidung im Planfeststellungsverfahren deren vollständiger oder teilweiser Vollziehung dienen könnte. Soweit schon jetzt in großem Umfang Grundstücke gekauft worden seien, liege darin nicht, ein Vollzug der Genehmigung, sondern nur eine vorbereitende Maßnahme. Das Fortschreiten der Planungsarbeiten und der damit verbundene finanzielle Aufwand falle allein in das Risiko der Unternehmerin. Die gegen die Genehmigung vom 23. März 1965 gerichteten Anträge seien mangels Beschwer unzulässig. Der Beklagte habe sich weder im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht noch im Berufungsverfahren darauf berufen, die Genehmigung des Jahres 1965 sei als Vorgabe der Standortentscheidung in der Genehmigung des Jahres 1971 enthalten. Die gegen den Raumordnungs- und den Regionalplan gerichteten Feststellungsklagen habe das Verwaltungsgericht zutreffend als unzulässig angesehen. Dafür fehle es am Rechtsschutzbedürfnis. Ebenso wie zur Anfechtbarkeit der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung sei auch hier zu berücksichtigen, daß der Raumordnungsplan und der Regionalplan zur Zeit für die Gemeinden allenfalls eine dilatorische Bedeutung habe. Erst mit Abschluß der Flughafenplanung durch den Planfeststellungsbeschluß stehe die Rechtsverbindlichkeit des Raumordnungsplans oder des Regionalplans mit ihren Auswirkungen auf die Planungshoheit der Kläger endgültig fest. Sie könnten sodann zusammen mit dem Planfeststellungsbeschluß insoweit angegriffen werden, als sie in ihrem materiellen Entscheidungsgehalt durch ihn verwirklicht würden.

Gegen dieses Urteil wenden sich die Kläger mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision. Sie rügen die Verletzung des formellen und des materiellen Bundesrechts und verfolgen unter Vertiefung ihres früheren Vorbringens ihr Klagebegehren nach Maßgabe ihrer im Berufungsverfahren gestellten Anträge weiter. Sie stellen ferner hilfsweise den Antrag, die Sache dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung der Frage vorzulegen: "Erlaubt § 6 LuftVG die Erteilung der luftrechtlichen Genehmigung durch die Verwaltung allein ohne parlamentarische Budgetbewilligung auch bei Investitionen, die die freien Investitionssummen des Haushalts eines beteiligten Landes auf Jahre hinaus ausschließlich binden?"

Der Beklagte und die Beigeladene zu 1) treten der Revision entgegen.

II.

Die Revision kann nur zum Teil Erfolg haben. Insoweit führt sie zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).

Den von den Klägern erstmals in der mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht gestellten Antrag auf Feststellung, daß die luftverkehrsrechtliche Genehmigung vom 6. August 1971 "unwirksam" sei (Antrag VII), hat das Berufungsgericht als Antrag auf Feststellung der Nichtigkeit der Genehmigung im Sinne des § 43 Abs. 2 Satz 2 VwGO angesehen und als solchen für zulässig gehalten. Dem ist beizupflichten. Die Beurteilung des Antrags als Nichtigkeitsfeststellungsantrag ist sachdienlich; ihr sind die Kläger mit der Revision auch nicht entgegengetreten. Bedenken gegen seine Zulässigkeit hätten sich allerdings daraus ergeben können, daß der Nichtigkeitsfeststellungsantrag und der daneben uneingeschränkt aufrechterhaltene Antrag auf Aufhebung der Genehmigung vom 6. August 1971 (Antrag II) mit eben dieser Genehmigung denselben Gegenstand betreffen und daher, sofern sie beide als Hauptanträge gestellt worden wären, nicht beide zulässig gewesen wären. Das Berufungsgericht ist jedoch zugunsten der Kläger stillschweigend davon ausgegangen, daß der Nichtigkeitsfeststellungsantrag und der Aufhebungsantrag im Verhältnis von Haupt- und Hilfsantrag zueinander stehen. Bei diesem Ansatz sind Einwände gegen die Zulässigkeit des Feststellungsantrags in der Tat nicht zu erheben.

In der Sache selbst hat das Berufungsgericht ohne Rechtsverstoß angenommen, daß der Nichtigkeitsfeststellungsantrag unbegründet ist; die luftverkehrsrechtliche Genehmigung vom 6. August 1961 ist nicht nichtig.

An der Entscheidung über die Begründetheit des Nichtigkeitsfeststellungsantrags war das Berufungsgericht nicht durch § 109 VwGO gehindert, sowenig der erkennende Senat im Rahmen der Revisionsentscheidung insoweit an einer Prüfung des Berufungsurteils gehindert ist. Zwar hat das Berufungsgericht - ausweislich seines Hinweises im Berufungsurteil - die "mündliche Verhandlung auf die Frage der Zulässigkeit der Klagen beschränkt". Diese Beschränkung bezog sich aber offensichtlich nicht auf den in der Berufungsinstanz zusätzlich gestellten Nichtigkeitsfeststellungsantrag, sondern allein auf die auch schon in der ersten Instanz gestellten Aufhebungs- und Feststellungsanträge, die in ihrer Zulässigkeit zwischen den Beteiligten von Anfang an umstritten waren und daher Anlaß für eine abgesonderte Verhandlung über die Zulässigkeitsfrage geben konnten. Von dieser Beurteilung gehen erkennbar auch die Beteiligten aus, von denen in der Revisionsinstanz keiner gerügt hat, das Berufungsgericht habe mit seiner Sachentscheidung über den Nichtigkeitsfeststellungsantrag die Grenzen überschritten, die ihm durch die Beschränkung des Streitstoffes in der mündlichen Verhandlung auf einen Zwischenstreit nach § 109 VwGO für seine Entscheidung gezogen waren.

Zur Begründung ihrer Ansicht, die luftverkehrsrechtliche Genehmigung vom 6. August 1971 sei nichtig und daher unwirksam, führen die Kläger an, sie sei nicht vorschriftsmäßig bekanntgegeben worden. Dazu stützen sie sich in tatsächlicher Hinsicht auf den - vom Berufungsgericht mit verbindlicher Wirkung gemäß § 137 Abs. 2 VwGO festgestellten - Umstand, daß die Genehmigung bislang nicht im Amtsblatt des Landes Schleswig-Holstein veröffentlicht worden ist. In rechtlicher Hinsicht berufen sich die Kläger in diesem Zusammenhang auf § 42 Abs. 4 Satz 1 der Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung in der Fassung vom 28. November 1968 (BGBl. I S. 1263) - LuftVZO -. Diese Vorschrift trägt indessen den von den Klägern aus ihr gezogenen rechtlichen Schluß nicht:

Allerdings schreibt § 42 Abs. 4 Satz 1 LuftVZO verbindlich vor, daß die Genehmigungsbehörde die "Bekanntmachung" der Genehmigung im Amtsblatt des Bundesministers für Verkehr und in den Amtsblättern der von Bauschutzbereichen berührten Länder veranlaßt. Diese Vorschrift enthält aber, wie schon das in ihr verwendete Wort Bekanntmachung zeigt, keine Regelung über die für die Wirksamkeit eines Verwaltungsakts vorausgesetzte und für den Lauf von Rechtsbehelfsfristen maßgebende Bekannt gäbe des Verwaltungsakts im rechtstechnischen Sinne dieses Begriffes, wie er durch die Vorschriften der §§ 70 Abs. 1 und 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO sowie (nunmehr) der §§ 41 Abs. 1 und 43 Abs. 1 VwVfG gesetzlich eindeutig festgelegt ist. Die insoweit daher nur eingeschränkte Bedeutung des § 42 Abs. 4 LuftVZO folgt aber auch aus der Funktion, die die Bekanntmachung im Rahmen dieser Bestimmung zu erfüllen hat. Sie richtet sich - gerade anders als die Bekanntgabe eines Verwaltungsakts - nicht an diejenigen, für die der Verwaltungsakt bestimmt ist und die von ihm sonst rechtlich betroffen werden, sondern an den davon verschiedenen, wesentlich weiter gefaßten Kreis derjenigen, die an der Genehmigung eines Flugplatzes ein (lediglich) tatsächliches Interesse haben können, vornehmlich als potentielle Benutzer des Flugplatzes. Diese Auslegung des § 42 Abs. 4 LuftVZO wird insbesondere durch einen Vergleich mit § 43 Abs. 2 und § 44 Abs. 2 und 3 LuftVZO bestätigt: Nach diesen Vorschriften veranlaßt die Genehmigungsbehörde, ebenso wie die Bekanntmachung der Genehmigung nach § 42 Abs. 4 LuftVZO, auch die Bekanntmachung der "Benutzungsordnung und der Regelung der Entgelte", und zwar diese in den "Nachrichten für Luftfahrer" (§ 43 Abs. 2 LuftVZO). Die Genehmigungsbehörde veranlaßt ferner "die Bekanntmachung der Betriebsaufnahme", diese wiederum in den in § 42 Abs. 4 LuftVZO bezeichneten Amtsblättern (§ 44 Abs. 2 LuftVZO); und die Genehmigungsbehörde veranlaßt schließlich "bei Eröffnung des Betriebes" die Bekanntmachung "der Genehmigung und der Betriebsaufnahme", diese nunmehr wieder in den "Nachrichten für Luftfahrer"(§ 44 Abs. 3 LuftVZO). Die damit einheitliche Anordnung einer "Bekanntmachung" sowohl von in ihrer rechtlichen Qualität ganz verschiedenen Vorgängen als auch - wie bei der Betriebsaufnahme - von rein faktischen Ereignissen sowie der dabei vorausgesetzte, über die Rechtsbetroffenen weit hinausgehende Adressatenkreis schließen es aus, die Bekanntmachung im Falle des § 42 Abs. 4 LuftVZO als eine für die Wirksamkeit der Genehmigung bedeutsame oder gar zwingende Bekanntgaberegelung anzusehen. Ein Verstoß gegen § 42 Abs. 4 LuftVZO ist daher ohne Einfluß auf die Wirksamkeit oder Rechtmäßigkeit einer luftverkehrsrechtlichen Genehmigung; deren Bekanntgabe richtet sich vielmehr allein nach den allgemeinen, nunmehr für seinen Anwendungsbereich im Verwaltungsverfahrensgesetz positivierten Regeln. Daß die hier umstrittene Genehmigung den Klägern nicht in diesem Sinn ordnungsgemäß (individuell) bekanntgegeben worden und deshalb jedenfalls ihnen gegenüber unwirksam wäre, haben sie selbst nicht behauptet; eine derartige Behauptung könnten sie nach dem Inhalt der Genehmigungsakten auch nicht mit Erfolg aufstellen.

Andere Gründe für die von den Klägern geltend gemachte Nichtigkeit der Genehmigung vom 6. August 1971 sind nicht ersichtlich. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist ein Verwaltungsakt nicht schon deshalb nichtig und damit rechtlich unwirksam, weil er unter Verstoß gegen zwingende gesetzliche Vorschriften oder ohne hinreichende rechtliche Grundlage ergangen ist. Zur Nichtigkeit führt vielmehr nur ein besonders schwerer Form- oder Inhaltsfehler, der mit der Rechtsordnung unter keinen Umständen vereinbar und überdies für den urteilsfähigen Bürger offensichtlich ist (vgl. z.B. Urteil vom 22. März 1974 - BVerwG IV C 42.73 - in Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 6 S. 16 [25] mit weiteren Hinweisen; vgl. jetzt auch § 44 Abs. 1 VwVfG). Von einem derart schweren Mangel des Genehmigungsbescheides kann hier keine Rede sein, wie das Berufungsgericht zutreffend dargelegt hat.

Mit Recht hat das Berufungsgericht sodann weiter angenommen, daß die Klagen auf die Feststellung, bestimmte Teile des Raumordnungsplanes und des Regionalplanes I für das Land Schleswig-Holstein seien für die Kläger unverbindlich, nicht zulässig sind. Für diese Klagen fehlt es den Klägern an dem nach § 43 Abs. 1 VwGO erforderlichen berechtigten Interesse an der baldigen Feststellung.

Es kann dahingestellt bleiben, ob dem Berufungsgericht in der Ansicht gefolgt werden könnte, ein Feststellungsinteresse sei schon deshalb zu verneinen, weil der Raumordnungsplan und der Regionalplan I in ihren hier einschlägigen Aussagen den Klägern gegenüber erst mit dem Abschluß der Flughafenplanung durch den Planfeststellungsbeschluß Rechtsverbindlichkeit erlangen könnten. Denn das Feststellungsinteresse fehlt für sie jedenfalls aus anderen Gründen:

Die Kläger begehren die Feststellung, daß der Raumordnungsplan in Ziffer 57 Abs. 2 und der Regionalplan I in Nr. 6.15 ihnen gegenüber unverbindlich seien. Das Rechtsverhältnis, dessen Bestehen sie damit bestreiten, würde nicht zwischen ihnen und dem nach dem schleswig-holsteinischen Landesplanungsgesetz vom 13. April 1971 (GVOBl. S. 152) für die Landesplanung nicht zuständigen Beklagten, sondern zwischen ihnen und der Landesplanungsbehörde oder der für die Aufsicht über die örtliche Planung zuständigen Landesbehörde bestehen. Das schließt für sich allein die Zulässigkeit der Feststellungsklage zwar noch nicht aus, weil die Feststellung auch des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses mit einem am Rechtsstreit nicht beteiligten Dritten zulässig sein kann. Die Zulässigkeit setzt aber immer voraus, daß ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung gerade dem Beklagten gegenüber gegeben ist (Beschluß vom 11. Mai 1966 - BVerwG V C 37.65 - in Buchholz 436.6 § 13 SchwBG Nr. 1 S. 1 [4]; Urteil vom 25. Februar 1970 - BVerwG VI C 125.67 - in NJW 1970, 2260; Urteil vom 8. September 1972 - BVerwG IV C 17.71 -). Daran fehlt es hier.

Selbst nämlich wenn die Kläger im vorliegenden Rechtsstreit die von ihnen begehrte Feststellung erreichen würden, daß die den Flughafen Hamburg-Kaltenkirchen betreffenden Aussagen des Raumordnungsplanes und des Regionalplanes I ihnen gegenüber keine Verbindlichkeit haben, würde das für den Beklagten und die in seine Zuständigkeit fallende luftverkehrsrechtliche Planung keine Bedeutung haben. Denn zum einen wäre mit einer solchen Feststellung nicht zugleich festgestellt, daß die raumordnungsrechtlichen Pläne auch gegenüber dem Beklagten oder allgemein unverbindlich wären. Zum anderen ist zu berücksichtigen, daß sich die Luftverkehrsbehörde zwar zugunsten ihrer im luftverkehrsrechtlichen Verfahren ergangenen Entscheidungen auf deren Übereinstimmung mit vorhandenen Raumordnungsplänen berufen kann, daß sie aber beim Fehlen von Raumordnungsplänen und daher auch bei deren festgestellter Unverbindlichkeit an einer Durchführung luftverkehrsrechtlicher Verfahren nicht gehindert ist (vgl. dazu Beschluß vom 21. Februar 1973 - BVerwG IV CB 69.72 - in Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 5 S. 14 [15]).

Das Berufungsurteil war demnach zu bestätigen, soweit es sich auf die Feststellungsanträge der Kläger bezieht. Ihm kann dagegen nicht gefolgt werden, soweit es im weiteren davon ausgeht, der - im Verhältnis zum Nichtigkeitsfeststellungsantrag als hilfsweise gestellt anzusehende - Antrag auf Aufhebung der Genehmigung vom 6. August 1971 sei unzulässig. Insoweit beruht das Berufungsurteil auf der Verletzung von Bundesrecht.

Das Berufungsurteil wird in diesem Punkt von der Annahme getragen, der Aufhebungsantrag sei unzulässig, weil die Kläger nicht mit Erfolg im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO geltend machen könnten, sie würden durch die der Beigeladenen zu 1) erteilte luftverkehrsrechtliche Genehmigung in ihren Rechten verletzt. Diese Annahme ist nicht vereinbar mit § 6 und § 8 des Luftverkehrsgesetzes in der Fassung vom 4. November 1968 (BGBl. I S. 1113) - LuftVG -; sie weicht auch von der zu diesen Vorschriften ergangenen Rechtsprechung des erkennenden Senats ab.

In seinem Urteil vom 7. Juli 1978 - BVerwG 4 C 79.76 u.a. - (DÖV 1978, 804 [810]) hat der erkennende Senat entschieden, daß im Verfahren auf Erteilung einer luftverkehrsrechtlichen Genehmigung für einen gemäß § 8 LuftVG planfeststellungsbedürftigen Flugplatz den von dem Vorhaben betroffenen Gemeinden und Gemeindeverbänden ein - formelles - Beteiligungsrecht (Anhörung und Information) zusteht, soweit sie in ihrer Eigenschaft als Selbstverwaltungskörperschaften Träger eigener örtlicher Planungshoheit sind. Die Mißachtung dieses Beteiligungsrechts macht eine luftverkehrsrechtliche Genehmigung objektiv rechtswidrig und verletzt die dadurch betroffene Selbstverwaltungskörperschaft in einem subjektiven Recht. Eine mit einem solchen Mangel behaftete luftverkehrsrechtliche Genehmigung unterliegt daher auf die Anfechtung der betroffenen Selbstverwaltungskörperschaft hin allein um dieses verwaltungsverfahrensrechtlichen Mangels willen, d.h. ohne Rücksicht auf das Entscheidungsergebnis in der Sache, der Aufhebung (vgl. dazu auch Urteil vom 20. Oktober 1972 - BVerwG IV C 107.67 - in BVerwGE 41, 58 [64/65] sowie Urteil vom 14. Dezember 1973 - BVerwG IV C 50.71 - in BVerwGE 44, 235 [239]). Daraus folgt in prozessualer Hinsicht, daß die Gemeinden und Gemeindeverbände unter Berufung auf ihr Selbstverwaltungsrecht und ihre eigene Planungshoheit in einer zur Zulässigkeit der Anfechtungsklage führenden Weise gemäß § 42 Abs. 2 VwGO grundsätzlich geltend machen können, sie seien durch eine luftverkehrsrechtliche Genehmigung für einen planfeststellungsbedürftigen Flugplatz in ihren Rechten verletzt.

Im vorliegenden Rechtsstreit werden die Anfechtungsklagen der Kläger von einer nach diesen Maßstäben schlüssigen und ausreichenden Rechtsschutzbehauptung getragen. Die Kläger haben wiederholt und mit näherer Begründung geltend gemacht, sie seien vom Beklagten über das Vorhaben weder im erforderlichen Umfang noch in angemessener Weise informiert worden, und sie hätten sich daher dazu auch nicht fundiert äußern können. Dieses Vorbringen genügt den (geringen) Anforderungen, die nach § 42 Abs. 2 VwGO an die für die Zulässigkeit der Klage vorausgesetzte Rechtsschutzbehauptung zu stellen sind (vgl. beispielsweise Beschluß vom 13. Juni 1977 - BVerwG IV B 13.77 - in Buchholz 310 § 132 VwGO Nr. 153).

Mit seiner es tragenden Begründung kann das angefochtene Urteil demnach in diesem Punkte keinen Bestand haben. Das nötigt insoweit zu seiner Aufhebung und zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht. Eine abschließende Entscheidung ist in der Revisionsinstanz nicht möglich:

Das Berufungsgericht hat, wie bereits hervorgehoben, die mündliche Verhandlung, soweit es sich nicht um die Nichtigkeitsfeststellungsklage gehandelt hat, auf die Frage nach der Zulässigkeit der Klagen beschränkt und in dem dadurch bestimmten Umfang eine abgesonderte Verhandlung über die Zulässigkeit der Klagen angeordnet. Eine solche abgesonderte Verhandlung ist zwar zum Erlaß eines auf die Zulässigkeitsfrage beschränkten Zwischenurteils nach § 109 VwGO nicht erforderlich, sondern in das Ermessen des Gerichts gestellt (Urteil vom 22. Juni 1962 - BVerwG IV C 245.61 - in BVerwGE 14, 273 [275]). Wird aber eine abgesonderte Verhandlung angeordnet, so kann das Gericht nur entweder - wie hier - unter Verneinung der Zulässigkeit die Klage durch Prozeßurteil abweisen oder unter Bejahung der Zulässigkeit ein dies aussprechendes Zwischenurteil erlassen (Urteil vom 28. Oktober 1970 - BVerwG VI C 55.68 - in BVerwGE 36, 218 [229]). Diese Beschränkung des Streitstoffes wirkt sich notwendigerweise auch auf das Verfahren in der Rechtsmittelinstanz aus. Mit der Aufhebung eines - nach der Beurteilung des Rechtsmittelgerichts unrichtigen - Prozeßurteils kann lediglich der Zwischenstreit über die Zulässigkeit der Klage im positiven Sinne abgeschlossen, nicht aber in Anwendung des § 144 Abs. 4 VwGO über die Begründetheit der Klage entschieden werden. Davon abgesehen hat das Berufungsgericht aber auch zu der für die abschließende Entscheidung in tatsächlicher Hinsicht ausschlaggebenden Frage, ob die Kläger am luftverkehrsrechtlichen Genehmigungsverfahren in der Tat unzureichend beteiligt worden sind - von seinem Rechtsstandpunkt aus folgerichtig -, keine tatsächlichen Feststellungen getroffen.

Für die neue Verhandlung und Entscheidung wird - besonders auch im Hinblick auf die Ausführungen des Berufungsgerichts sowie auf das Revisionsvorbringen der Beteiligten - auf folgendes hingewiesen:

Für den Kläger zu 1), der sich als Landkreis nicht auf die in § 1 Abs. 3 BBauG allein den Gemeinden übertragene Befugnis zur Bauleitplanung berufen kann, ist nicht ohne weiteres ersichtlich, ob ihm überhaupt eine hoheitliche Planungsbefugnis zusteht, mit deren Ausübung eine luftverkehrsrechtliche Planung kollidieren könnte. Das wird daher für die neue Entscheidung - vornehmlich unter landesrechtlichen Gesichtspunkten - zu klären sein.

Zum Wesen und zur Reichweite des Rechts der kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften auf Beteiligung am luftverkehrsrechtlichen Verfahren hat der erkennende Senat in seinem Urteil BVerwG 4 C 13.78 vom heutigen Tage Stellung genommen. Danach geht die den Gemeinden und Gemeindeverbänden im Genehmigungsverfahren eingeräumte Verfahrensposition nicht über das hinaus, was ihnen § 10 Abs. 2 Satz 2 LuftVG im Rahmen des luftverkehrsrechtlichen Planfeststellungsverfahrens einräumt. Unter Berücksichtigung dessen ergibt sich nach dem angeführten Urteil vom heutigen Tage im einzelnen folgendes:

"Das Recht auf Beteiligung dient im luftverkehrsrechtlichen Verfahren ausschließlich dem Zweck, den kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften Gelegenheit zu geben, sich frühzeitig, nämlich jedenfalls noch vor dem Abschluß des Genehmigungsverfahrens, zu dem Flugplatzvorhaben zu äußern, insbesondere auf ihre von dem Vorhaben berührten kommunalen Belange hinzuweisen (Beschluß vom 21. Februar 1973 - BVerwG IV CB 68.72 - in Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 4 S. 10 [12]; Urteil vom 7. Juli 1978 - BVerwG 4 C 79.76 u.a. - in DÖV 1978, 804 [810]; vgl. auch § 18 Abs. 2 FStrG und § 66 Abs. 1 VwVfG). Dem wird durch ihren - gegenüber der Luftverkehrsbehörde bestehenden - Anspruch auf Information und Anhörung Rechnung getragen.

Der Anspruch auf Information richtet sich seinem Gegenstand nach auf den für die Genehmigungsentscheidung erheblichen Sachverhalt, soweit seine Kenntnis für die von dem Vorhaben potentiell betroffene Selbstverwaltungskörperschaft zur Prüfung der Frage erforderlich ist, ob und inwieweit ihre rechtlich geschützten Belange nachteilig durch das Flugplatzvorhaben betroffen werden (vgl. - dort zur fernstraßenrechtlichen Planfeststellung - Urteil vom 14. April 1978 - BVerwG 4 C 68.76 - in Buchholz 407.4 § 18 FStrG Nr. 7 S. 1 [4/5]). Die Art und Weise der Information hat sich im Einzelfall an ihrem danach gebotenen Umfang auszurichten. Sie wird in der Regel dadurch zu geschehen haben, daß die luftverkehrsrechtliche Genehmigungsbehörde den beteiligten Selbstverwaltungskörperschaften die ihrem gegenständlichen Informationsbedürfnis entsprechenden Unterlagen über das Flugplatzvorhaben - unmittelbar oder über andere Behörden - zur Stellungnahme zuleitet (vgl. etwa Nr. 14 der Richtlinien für die Planfeststellung nach dem Bundesfernstraßengesetz vom 16. August 1976, VkBl. 1976 S. 564).

Dem Anspruch der Selbstverwaltungskörperschaften auf Anhörung genügt die luftverkehrsrechtliche Genehmigungsbehörde dadurch, daß sie deren - etwaige - Stellungnahme zur Kenntnis nimmt und in ihre Erwägungen einbezieht (Urteil vom 14. Februar 1969 - BVerwG IV C 82.66 - in Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 2 S. 1 [4/5]; vgl. auch BVerfG, Beschluß vom 19. Oktober 1977 - 2 BvR 566/76 - in BVerfGE 46, 185 [187] unter Hinweis auf seine ständige Rechtsprechung zum rechtlichen Gehör). Eines förmlichen Verfahrens bedarf es ... für die Anhörung nicht. § 10 Abs. 2 Satz 2 LuftVG geht davon aus, daß die beteiligten Selbstverwaltungskörperschaften ihre Stellungnahme im Planfeststellungsverfahren schriftlich abgeben; das gilt demnach auch für das Genehmigungsverfahren. Freilich ist die Luftverkehrsbehörde weder hier noch dort daran gehindert, zur Erfüllung ihrer Anhörungspflicht den Gemeinden und Gemeindeverbänden auch Gelegenheit zur Teilnahme an Besprechungen und zur Abgabe mündlicher Erklärungen zu geben. Die Frage, welche Stelle innerhalb der Selbstverwaltungskörperschaften deren Stellungnahme der Luftverkehrsbehörde gegenüber abzugeben oder sie sonst im luftverkehrsrechtlichen Verfahren zu vertreten hat, bestimmt sich dabei ... nicht nach dem Luftverkehrsrecht, sondern nach dem jeweils einschlägigen kommunalen Organisationsrecht. Die Verfehlung einer danach gegebenen Zuständigkeit im Bereich der Selbstverwaltungskörperschaften selbst mag daher kommunalrechtliche Konsequenzen haben; sie berührt aber nicht die durch die Beteiligung 'der Gemeinden' (und Gemeindeverbände) gewährleistete Ordnungsmäßigkeit des luftverkehrsrechtlichen Verfahrens.

Diese Erwägungen machen deutlich, daß das Recht auf Beteiligung am luftverkehrsrechtlichen Verfahren den Selbstverwaltungskörperschaften nicht eine ausschließlich passive Rolle zuweist. Ihr Recht auf Beteiligung findet vielmehr seine Entsprechung in einer Mitwirkungslast. Diese bezieht sich sowohl auf die Information als auch auf die Anhörung. Erscheinen einer am Genehmigungsverfahren beteiligten Selbstverwaltungskörperschaft die ihr zugeleiteten Unterlagen zur Information über die mögliche Betroffenheit ihrer Belange unzureichend, so obliegt es ihr, die Genehmigungsbehörde um ergänzende Auskunft, erforderlichenfalls um Einsicht in die ihr nicht zugeleiteten Genehmigungsunterlagen und -vorgänge zu bitten. Unterläßt sie es, die für sie auf diese Weise erreichbaren Informationsmöglichkeiten in vollem Umfang in Anspruch zu nehmen, so liegt darin allenfalls eine Vernachlässigung ihrer eigenen Interessen, nicht aber eine Verletzung ihres Beteiligungsrechts durch die Luftverkehrsbehörde. Entsprechendes gilt, wenn die beteiligte Selbstverwaltungskörperschaft im Laufe des Genehmigungsverfahrens von der ihr gegebenen Äußerungsmöglichkeit keinen oder nur unzureichenden Gebrauch macht. Sie schöpft ihren Anspruch auf Anhörung dann zwar nicht aus; dieser wird dadurch aber offensichtlich nicht von der Luftverkehrsbehörde verletzt (vgl. dazu Urteil vom 31. August 1964 - BVerwG VIII C 350.63 - in BVerwGE 19, 231 [237])."

Unter Anwendung dieser Maßstäbe wird das Berufungsgericht zu prüfen haben, ob dem Beteiligungsrecht der Kläger in der vorliegenden Sache genügt worden ist. Das könnte - wie hervorzuheben Veranlassung besteht - nicht mit Erfolg durch den Hinweis in Frage gestellt werden, die den Klägern zugeleiteten (oder zugänglich gewesenen) Unterlagen seien mit inhaltlichen Mängeln behaftet gewesen. Zu den damit aufgeworfenen Fragen hat der erkennende Senat in seinem heutigen Urteil - BVerwG 4 C 13.78 - folgendes ausgeführt:

"Der vom Beteiligungsrecht der kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften umfaßte Anspruch auf Information erstreckt sich - innerhalb der zuvor dargelegten Grenzen - auf den für die Genehmigungsentscheidung erheblichen Sachverhalt. Das betrifft, soweit sie für die Interessen der Selbstverwaltungskörperschaften von Bedeutung sein können, insbesondere die Unterlagen, die vom Antragsteller gemäß § 40 Abs. 1 der Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung in der Fassung vom 28. November 1968 (BGBl. I S. 1263) - LuftVZO - mit dem Genehmigungsantrag vorzulegen bzw. von der Luftverkehrsbehörde gemäß § 40 Abs. 2 LuftVZO gegebenenfalls zusätzlich anzufordern sind. Dabei bezieht sich der Informationsanspruch selbstverständlich auf diese Unterlagen so, wie sie im Genehmigungsverfahren vorliegen, nicht aber auf sachlich 'richtige' oder 'überzeugende' Unterlagen. Die inhaltliche Wertung der Unterlagen unter diesen Gesichtspunkten gehört vielmehr in den Bereich der materiellen Beurteilung des Vorhabens. Insoweit haben die beteiligten Selbstverwaltungskörperschaften zwar im Rahmen ihrer Anhörung Gelegenheit, ihre etwaigen Bedenken geltend zu machen; durch die inhaltliche Fehlerhaftigkeit der vom Antragsteller oder der Genehmigungsbehörde in das Genehmigungsverfahren eingeführten und der Genehmigungsentscheidung zugrunde gelegten Unterlagen kann aber voraussetzungsgemäß nicht schon das Informationsrecht der Selbstverwaltungskörperschaften verletzt werden."

Soweit die Kläger geltend gemacht haben, ihr Beteiligungsrecht sei jedenfalls dadurch verkürzt worden, daß sie vom Beklagten nicht hinreichend über mögliche Standortalternativen für den geplanten Flughafen unterrichtet worden seien, ist auf folgendes hinzuweisen:

In seinem Urteil vom 14. Februar 1969 - BVerwG IV C 82.66 - (Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 2 S. 1 [6]) hat der erkennende Senat entschieden, die an einem luftverkehrsrechtlichen Verfahren beteiligten kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften hätten einen Anspruch darauf, auch über die "ernsthaft in Betracht gezogenen Möglichkeiten" zur Unterbringung eines Flugplatzes an anderen Standorten unterrichtet zu werden. An dieser Ansicht hält der Senat grundsätzlich fest. Er hat dazu in seinem heutigen Urteil BVerwG 4 C 13.78 folgendes ausgeführt:

Der Anspruch der Gemeinden und Gemeindeverbände auf Information über Standortalternativen entfalle nicht etwa deshalb, weil früher untersuchte Standorte schon vor der Einleitung des Genehmigungsverfahrens vom Flugplatzunternehmer aufgegeben worden seien. Ebensowenig werde der Informationsanspruch dadurch berührt, daß sich der Antrag des Flugplatzunternehmers auf Erteilung einer luftverkehrsrechtlichen Genehmigung nur noch auf einen einzigen Standort richtet. Denn, so fährt das Urteil BVerwG 4 C 13.78 fort, die "den Anforderungen des § 6 Abs. 2 LuftVG und des § 40 Abs. 1 LuftVZO Rechnung tragende Beschränkung des Genehmigungsantrags auf ein bestimmtes Flugplatzgelände schließt es zwar aus, daß die Genehmigungsbehörde die luftverkehrsrechtliche Genehmigung für einen anderen als den beantragten Flugplatzstandort erteilt. Sie hindert die Genehmigungsbehörde aber nicht daran, die gemäß § 6 Abs. 2 Satz 2 LuftVG zur Versagung der Genehmigung nötigende Nichteignung des von dem Unternehmer in Aussicht genommenen Geländes gerade auch aus dem Umstand herzuleiten, daß sich an einem anderen Standort eine - an den Anforderungen des § 6 LuftVG gemessen - bessere Lösung, auch für die betroffene Umgebung, finden lasse.

Ein unter diesem Gesichtspunkt von der Genehmigungsbehörde als potentieller Ablehnungsgrund geprüfter anderer Standort gehört wie jeder andere im Genehmigungsverfahren nicht nur ganz beiläufig erörterte Alternativstandort im Sinne der angeführten Rechtsprechung des erkennenden Senats zu den 'ernsthaft in Betracht gezogenen Möglichkeiten' zur anderweitigen Unterbringung des geplanten Flugplatzes. Auf einen unter diesem Gesichtspunkt für die Genehmigungsentscheidung berücksichtigten Alternativstandort erstreckt sich der Informationsanspruch der am Genehmigungsverfahren beteiligten kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften daher auch dann, wenn er von dem Flugplatzunternehmer schon (lange) vor der Stellung des Genehmigungsantrags fallengelassen und weder durch ihn noch durch andere Verfahrensbeteiligte in das Genehmigungsverfahren eingeführt worden ist. Ausschlaggebend für den Anspruch der Selbstverwaltungskörperschaften auf Information über 'ernsthaft in Betracht gezogene' Alternativstandorte ist jedoch immer, daß solche Standorte mit Relevanz für die Genehmigungsentscheidung innerhalb des Genehmigungsverfahrens in der Tat geprüft und erwogen worden sind. Läßt es die Genehmigungsbehörde daran fehlen, obwohl sich nach Lage der Dinge die Anlage eines Flugplatzes an anderer Stelle als Alternativlösung anbietet oder gar aufdrängt, so wird sich das zwar in der Regel auf die Rechtmäßigkeit der materiellen Genehmigungsentscheidung auswirken (vgl. dazu Urteil vom 22. März 1974 - BVerwG IV C 42.73 - in Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 6 S. 16 [24]); das berührt aber nicht den Informationsanspruch der Verfahrensbeteiligten, der vernünftigerweise nur das umfassen kann, was dem Genehmigungsverfahren zugrunde gelegt worden ist, nicht aber das, was ihm möglicherweise hätte zugrunde gelegt werden sollen."

Schließlich ist hervorzuheben, daß das Recht der kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften auf Beteiligung am luftverkehrsrechtlichen Verfahren nicht dadurch beeinträchtigt sein kann, daß - wie die Kläger hier geltend machen - die angefochtene Genehmigung ohne die erforderliche Abstimmung nach § 4 Abs. 5 des Raumordnungsgesetzes vom 8. April 1965 (BGBl. I S. 306) und unter Mitwirkung eines Landesministers ergangen sei, der nach allgemeinen, nunmehr in § 20 Abs. 1 Nr. 5 VwVfG gesetzlich festgelegten Grundsätzen von der Mitwirkung ausgeschlossen gewesen wäre. Mit diesen Rügen werden allenfalls Mängel der Genehmigungsentscheidung selbst, nicht aber Mängel in bezug auf die Verfahrensbeteiligung der Kläger schlüssig gerügt.

Soweit die Kläger zur Begründung ihres Aufhebungsantrags nicht auf eine Mißachtung ihres Rechts auf Beteiligung abheben, sondern die Genehmigung unmittelbar um ihres Inhalts willen angreifen, wird auf ihren Vortrag nicht einzugehen sein. Entgegen ihrer Rechtsansicht kann die Anfechtungsklage einer am Genehmigungsverfahren beteiligten Selbstverwaltungskörperschaft allein wegen Verletzung ihres Beteiligungsrechts zum Erfolg führen; die inhaltliche Prüfung der im mehrstufigen Verwaltungsverfahren ergangenen luftverkehrsrechtlichen Genehmigung planfeststellungsbedürftiger Flugplätze können sie dagegen nur im Wege der Anfechtung des Planfeststellungsbeschlusses erreichen, in dem die Genehmigung ihren verbindlichen Niederschlag findet. Auch dazu hat der erkennende Senat in seinem heutigen Urteil - BVerwG 4 C 13.78 - Stellung genommen. Dort ist - im Anschluß an das Urteil vom 7. Juli 1978 - BVerwG 4 C 79.76 u.a. - (DÖV 1978 S. 804 [810]) folgendes ausgeführt:

"In den durch § 8 LuftVG bestimmten Fällen bedarf die Anlegung und die Änderung von Flugplätzen sowohl einer Genehmigung als auch einer Planfeststellung. Die luftverkehrsrechtliche Zulassung solcher planfeststellungsbedürftiger Flugplätze geschieht danach innerhalb eines insoweit mehrstufigen Verwaltungsverfahrens durch zwei sachlich und verfahrensmäßig miteinander verzahnte, für ihren jeweiligen Regelungsbereich aber selbständige Verwaltungsentscheidungen.

Der Regelungsbereich der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung eines planfeststellungsbedürftigen Flugplatzes ist dadurch gekennzeichnet, daß diese Genehmigung ganz überwiegend Unternehmergenehmigung ist (vgl. Urteil vom 11. Oktober 1968 - BVerwG IV C 55.66 - a.a.O.). Daneben kommt ihr in planungsrechtlicher Hinsicht eine nur mittelbare, nämlich die Planungsentscheidung des Planfeststellungsbeschlusses nur vorbereitende Bedeutung zu. Sie beruht unter anderem auf der nach § 6 Abs. 2 Satz 2 LuftVG zu treffenden und die Fortsetzung des Verfahrens in seiner zweiten Stufe erst ermöglichenden Feststellung, daß das in Aussicht genommene Gelände nicht (überhaupt) ungeeignet ist und daß durch das Vorhaben die öffentliche Sicherheit oder Ordnung nicht gefährdet werden. Auf der Grundlage dieser Feststellung gibt sie dem Flugplatzunternehmer die rechtliche Handhabe, für den mit einem bestimmten Standort genehmigten Flugplatz bei der Planfeststellungsbehörde die nach § 8 LuftVG erforderliche Planfeststellung mit dem Anspruch auf Durchführung des Planfeststellungsverfahrens zu beantragen. Insofern bestimmt, wie der Senat in seinem Urteil vom 22. März 1974 - BVerwG IV C 42.73 - (Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 6 S. 16 [24/25]) näher dargelegt hat, die luftverkehrsrechtliche Genehmigung für einen planfeststellungsbedürftigen Flugplatz den Gegenstand des Unternehmens und schafft erst sie die Voraussetzung für die Planfeststellung. Darin bestätigt sich zugleich, daß die luftverkehrsrechtliche Genehmigung planfeststellungsbedürftiger Flugplätze nicht schon selbst unmittelbar Planungsentscheidung ist. Durch sie können zwar ungeeignete Standorte von vornherein vom Zugang zum Planfeststellungsverfahren ausgeschlossen werden; durch sie wird aber der genehmigte Standort des Flugplatzes in positiver Weise weder verbindlich festgelegt noch auch nur für die Entscheidung im Planfeststellungsverfahren privilegiert, etwa in dem Sinne, daß der genehmigte Standort innerhalb der planerischen Abwägung gegenüber entgegenstehenden Belangen oder im Vergleich zu möglichen Standortalternativen ein durch die Genehmigung vermitteltes zusätzliches Gewicht erhielte.

Von diesem Ansatz her zeigt sich auch, daß das Verhältnis von Genehmigungsentscheidung und Planfeststellung nicht zutreffend beschrieben ist, wenn ... in diesem Zusammenhang von einem Verhältnis zwischen verbindlicher 'Grobplanung' und 'Feinplanung' gesprochen wird. Das Gesetz hätte zwar eine solche Regelung treffen und - daran anknüpfend - die planerische Grundentscheidung der Genehmigung, die planerischen Einzelentscheidungen der Planfeststellung zuweisen können. So ist das Gesetz aber nicht vorgegangen. Für eine solche Aufteilung des luftverkehrsrechtlichen Zulassungsverfahrens in eine - einen Teilbereich abschließende - planerische Grobentscheidung und eine an die Grobentscheidung gebundene Feinentscheidung gibt es im Luftverkehrsgesetz keinen Anhaltspunkt, geschweige denn einen auch nur einigermaßen praktikablen Abgrenzungsmaßstab. Indem, sich das Gesetz bei der Zulassung bestimmter Flugplätze für die Notwendigkeit einer Planfeststellung entschieden hat, ohne der gleichwohl als erforderlich beibehaltenen Genehmigung über deren Funktion als Unternehmergenehmigung hinaus einen konkreten Bereich positiver Planungsentscheidungen zuzuweisen, hat es die raumrelevante Planungsentscheidung ausschließlich der Planfeststellung vorbehalten. Erst durch sie kann daher in das Selbstverwaltungsrecht und die Planungshoheit der Gemeinden und Gemeindeverbände eingegriffen werden.

Wenn den kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats dennoch auch für das Verfahren auf Erteilung einer Genehmigung für einen planfeststellungsbedürftigen Flugplatz ein formelles Beteiligungsrecht zusteht, so hat das seinen Grund allein in dem Gewicht, das der Genehmigung als immerhin planungsvorbereitender Entscheidung zukommt. Dieses Gewicht der Genehmigung ergibt sich schon daraus, daß mit ihr gemäß § 12 LuftVG die Festlegung eines Bauschutzbereichs zu verbinden ist und daß sie gemäß § 1 Satz 3 des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm vom 30. März 1971 (BGBl. I S. 282) in bestimmten Fällen die Festsetzung eines Lärmschutzbereichs durch Rechtsverordnung ermöglicht. Darüber hinaus würde es auch an der Lebenswirklichkeit vorbeigehen, wenn die durch die Genehmigungsentscheidung zwar nicht in rechtlicher, wohl aber in tatsächlicher Hinsicht vorgegebene Bindung für die nachfolgende Planfeststellung außer acht gelassen würde. Dieser Zusammenhang gebietet es, den kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften im Verfahren auf Erteilung einer Genehmigung für einen planfeststellungsbedürftigen Flugplatz durch die Einräumung eines Beteiligungsrechts Gelegenheit zu geben, schon auf die Genehmigungsentscheidung Einfluß zu nehmen. Eine inhaltliche Prüfung der im mehrstufigen Verwaltungsverfahren ergangenen luftverkehrsrechtlichen Genehmigung planfeststellungsbedürftiger Flugplätze können sie dagegen nur im Wege der Anfechtung des Planfeststellungsbeschlusses erreichen, in dem die Genehmigung ihren verbindlichen Niederschlag findet."

Da die Sache wegen des - hilfsweisen - Aufhebungsantrages II der Kläger an das Berufungsgericht zurückzuverweisen ist, ist über die zu diesem Antrag in ein weiteres Hilfsverhältnis gestellten Anträge unter III im Revisionsverfahren nicht zu entscheiden.

Für eine Aussetzung des Verfahrens und die Einholung einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts nach Art. 100 GG gemäß dem erstmals in der Revisionsinstanz gestellten Hilfsantrag der Kläger fehlt es an den Voraussetzungen. Als vorlagebedürftig bezeichnen die Kläger die Frage, ob "§ 6 LuftVG die Erteilung der luftrechtlichen Genehmigung durch die Verwaltung allein, ohne parlamentarische Budgetbewilligung auch bei Investitionen, die die freien Investitionssummen des Haushalts eines beteiligten Landes auf Jahre hinaus ausschließlich binden", erlaubt. Diese Frage stellt sich jedoch nicht. Mit der Erteilung der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung wird allein oder in Abhängigkeit von einer nach § 8 LuftVG zusätzlich erforderlichen Planfeststellung über die öffentlich-rechtliche Zulassung eines geplanten Flugplatzes entschieden, nicht aber über seine Finanzierung oder die etwaige Bereitstellung von Mitteln aus öffentlichen Haushalten für die Verwirklichung des Vorhabens; die Finanzierung ist Sache nicht der Genehmigungsbehörde, sondern des Flugplatz-Unternehmers.

Für die von den Klägern angeregte Zurückverweisung der Sache an einen anderen Senat des Berufungsgerichts besteht kein Anlaß.