Die Klgerin zu 1 betreibt ein bundesweites Telekommunikationsnetz; die Klgerin zu 2 und die Klgerin zu 3 gehren zum Konzernverbund der Klgerin zu 1.

Die Bundesnetzagentur fhrte in Bezug auf die Mrkte 1 bis 6 der Mrkte-Empfehlung der Europischen Kommission vom 11.Februar 2003 (Anschluss an das ffentliche Telefonnetz und dessen Nutzung an bestimmten festen Standorten) ein Marktdefinitions- und Marktanalyseverfahren durch. Sie traf folgende Festlegungen:

"Auf den regulierungsbedrftigen relevanten bundesweiten Mrkten fr:

1.
den Zugang zum ffentlichen Telefonnetz an festen Standorten, mit Ausnahme derjenigen Zugangsleistungen, die im Rahmen von Gesamtvertrgen mit einem einzelnen Kunden und einem Jahresumsatz von mehr als einer Million EUR ohne Umsatzsteuer (d.h. netto) erbracht werden, und

2.
ffentliche Inlandsgesprche an festen Standorten (hierzu zhlen auch Verbindungen, die ber VoIP-Dienste hergestellt werden, sofern der betreffende Dienst neben Verbindungen innerhalb der genutzten IP-Netze auch einen Zugang ins Festnetz gewhrleistet und somit Verbindungen in nationale und internationale Festnetze im Sinne einer Any-to-Any-Verbindung ermglicht), mit Ausnahme derjenigen Verbindungsleistungen, die im Rahmen von Gesamtvertrgen mit einem einzelnen Kunden und einem Jahresumsatz von mehr als einer Million EUR ohne Umsatzsteuer (d.h. netto) erbracht werden,

verfgen das Unternehmen Deutsche Telekom AG und die mit ihm verbundenen Unternehmen (3 Nr.29TKG), derzeit insbesondere die Unternehmen T-Systems International GmbH und T-Online International AG, im Sinne des 11TKG ber betrchtliche Marktmacht."

Aufgrund dieser Festlegungen erlie die Bundesnetzagentur am 23.Juni 2006 gegenber dem "Unternehmen Deutsche Telekom AG ... und alle(n) mit ihm verbundenen Unternehmen" (als "Betroffene" bezeichnet) folgende Regulierungsverfgung:

"1. Zugang zum ffentlichen Telefonnetz an festen Standorten

(Mrkte 1-2 der EU-Empfehlung)

a)
Verpflichtung zur Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl

Die Betroffene wird verpflichtet, ihren Teilnehmern bzw. Teilnehmern der mit ihr verbundenen Unternehmen den Zugang zu den Diensten aller unmittelbar zusammengeschalteten Anbieter von Telekommunikationsdiensten fr die ffentlichkeit zu ermglichen, und zwar sowohl durch Betreiberauswahl durch Whlen einer Kennzahl als auch durch Betreibervorauswahl, wobei jedoch bei jedem Anruf die Mglichkeit besteht, die festgelegte Vorauswahl durch Whlen einer Betreiberkennzahl zu bergehen. Der Teilnehmer soll dabei auch unterschiedliche Voreinstellungen fr Orts- und Fernverbindungen vornehmen knnen (40 Abs.1TKG).

Etwaige Entgelte fr Endnutzer, welche die vorgenannten Leistungen in Anspruch nehmen, unterliegen gem 40 Abs.1 S.5TKG der nachtrglichen Entgeltregulierung nach Magabe des 38 Abs.2 bis 4TKG.

b)
Anzeigepflicht fr Anschlussentgelte

Gem 39 Abs.3 S.1TKG unterliegen die Entgelte der Betroffenen fr Endnutzerleistungen auf dem Markt fr den Zugang zum ffentlichen Telefonnetz an festen Standorten der nachtrglichen Regulierung. Der Betroffenen wird darber hinaus auferlegt, ihre Entgeltmanahmen sowie Entgeltmanahmen der mit ihr verbundenen Unternehmen im Bereich der Entgelte fr den Zugang zum ffentlichen Telefonnetz an festen Standorten (Mrkte 1-2 der EU-Empfehlung) zwei Monate vor dem geplanten Inkrafttreten der Bundesnetzagentur zur Kenntnis zu geben (39 Abs.3 S.2TKG). Entgeltmanahmen bezglich individuell vereinbarter Leistungen, die nicht ohne weiteres auf eine Vielzahl von anderen Endnutzern bertragbar sind, sind der Bundesnetzagentur unmittelbar nach Vertragsabschluss zur Kenntnis zu geben, sofern die betroffenen Zugangsleistungen nicht ausnahmsweise im Rahmen von Gesamtvertrgen mit einem einzelnen Kunden und einem Jahresumsatz von mehr als einer Million EUR ohne Umsatzsteuer (d.h. netto) erbracht werden (39 Abs.3 S.4TKG).

2. ffentliche Inlandsgesprche an festen Standorten (Mrkte 3

und 5 der EU-Empfehlung)

Gem 39 Abs.3 S.1TKG unterliegen die Entgelte der Betroffenen fr Endnutzerleistungen auf dem Markt fr ffentliche Inlandsgesprche an festen Standorten der nachtrglichen Regulierung. Hierzu zhlen aufgrund der durch die Prsidentenkammer getroffenen Festlegung neben den herkmmlichen im Festnetz gefhrten Sprachtelefondienstverbindungen insbesondere auch solche Verbindungen, die ber VoIP-Dienste hergestellt werden, sofern der betreffende Dienst neben Verbindungen innerhalb der genutzten IP-Netze auch einen Zugang ins Festnetz gewhrleistet und somit Verbindungen in nationale und internationale Festnetze im Sinne einer Any-to-Any-Verbindung ermglicht. Der Betroffenen wird darber hinaus auferlegt, ihre Entgeltmanahmen bzw. Entgeltmanahmen der mit ihr verbundenen Unternehmen im Bereich der Entgelte fr ffentliche Inlandsgesprche an festen Standorten (Mrkte 3 und 5 der EU-Empfehlung), d.h. sowohl Entgeltmanahmen bei herkmmlichen Festnetz-Inlandsverbindungen als auch Entgeltmanahmen fr inlndische VoIP-Verbindungen zwei Monate vor dem geplanten Inkrafttreten der Bundesnetzagentur zur Kenntnis zu geben (39 Abs.3 S.2TKG). Entgeltmanahmen bezglich individuell vereinbarter Leistungen, die nicht ohne weiteres auf eine Vielzahl von anderen Endnutzern bertragbar sind, sind der Bundesnetzagentur unmittelbar nach Vertragsabschluss zur Kenntnis zu geben, sofern die betroffenen Verbindungsleistungen nicht ausnahmsweise im Rahmen von Gesamtvertrgen mit einem einzelnen Kunden und einem Jahresumsatz von mehr als einer Million EUR ohne Umsatzsteuer (d.h. netto) erbracht werden (39 Abs.3 S.4TKG).

(...)

4. Anordnungen im Rahmen der Entgeltregulierung

Die Betroffene wird verpflichtet, der Bundesnetzagentur zeitgleich mit der Vorlage der Tarifanzeige die fr eine fundierte Offenkundigkeitsprfung der beabsichtigten Entgeltmanahme erforderlichen Unterlagen zur Verfgung zu stellen (29 Abs.1TKG)."

Zur Begrndung fhrte sie aus: Die Verpflichtung gem Nr.1 Buchst.a zur Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl habe dem betroffenen Unternehmen auferlegt werden mssen, obwohl es nur noch auf dem Anschlussmarkt und auf dem Markt fr Inlandsverbindungen, aber nicht mehr auf dem Markt fr Auslandsverbindungen ber eine marktmchtige Stellung verfge. Denn die genannte Regulierungsverpflichtung setze eine betrchtliche Marktmacht ausschlielich auf dem Anschlussmarkt voraus. Die Verpflichtung gem Nr.1 Buchst.b zur Anzeige geplanter Entgeltmanahmen sei geboten, da aufgrund der bestehenden Marktverhltnisse die Gefahr wettbewerbsschdlicher Preisstrategien bestehe. Aus entsprechenden berlegungen rechtfertige sich auch die Verpflichtung nach Nr.2 zur Anzeige der Entgelte fr ffentliche Inlandsgesprche einschlielich der Verbindungen ber VoIP (Voice over IP; Internet-Telefonie). Mit der Anordnung zu Nr.4 werde sichergestellt, dass die Bundesnetzagentur rechtzeitig die erforderlichen Unterlagen erhalte, um geplante Entgeltmanahmen innerhalb von zwei Wochen auf offenkundige Mngel berprfen zu knnen.

Auf die dagegen erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht die angefochtene Regulierungsverfgung insoweit aufgehoben, als die Klgerinnen in Bezug auf inlndische VoIP-Verbindungen unter Nr.2 zur Entgeltanzeige und unter Nr.4 zur Vorlage von Unterlagen verpflichtet worden waren; im brigen hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Zur Begrndung hat es ausgefhrt, die Abgrenzung der relevanten Mrkte sei im Rahmen des der Bundesnetzagentur zukommenden Beurteilungsspielraums rechtmig. Insbesondere sei nicht zu beanstanden, dass die Behrde sog. sprachorientierte Systemlsungen (mit einem Jahresnettoumsatz bis zu 1 Mio. EUR) in diese Mrkte einbezogen habe. Die Verpflichtung zur Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl sei ebenso rechtmig wie die Verpflichtung, geplante Entgeltmanahmen fr den Festnetzzugang und ffentliche Inlandsgesprche der Bundesnetzagentur vorab zur Kenntnis zu geben. Die Anordnung, die fr eine Offenkundigkeitsberprfung erforderlichen Unterlagen zur Verfgung zu stellen, sei hinreichend bestimmbar und vom Normzweck gedeckt. Lediglich in Bezug auf den Teilbereich der VoIP-Verbindungen sei es der Beklagten nicht gelungen, die Erforderlichkeit einer derart ausgestalteten Entgeltkontrolle plausibel zu machen.

Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Revision machen die Klgerinnen im Wesentlichen geltend, der Bundesnetzagentur sei bei der Einbeziehung der VoIP-Verbindungen in den Inlandsverbindungsmarkt schon ein formaler Fehler unterlaufen. Denn ein davon betroffenes, seinerzeit in ihrem Konzernverbund selbststndig gewesenes Unternehmen habe nicht ausreichend Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten. In der Sache selbst sei die Marktdefinition der Bundesnetzagentur rechtswidrig, soweit sie kundenindividuelle Vertrge ber sprachorientierte Systemlsungen einschliee. Gemeinsames Merkmal der Mrkte 1 bis 6 der Mrkte-Empfehlung sei die ffentlichkeit, von der nach den einschlgigen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts andere Adressatenkreise, nmlich geschlossene Benutzergruppen, abzugrenzen seien. Die Marktdefinition sei auch insofern inhaltlich zu beanstanden, als sie ber VoIP hergestellte Verbindungen einbeziehe und entgegen der Mrkte-Empfehlung nicht zwischen Geschfts- und Privatkundenmrkten unterscheide. Die Verpflichtung zur Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl habe nicht auferlegt werden drfen, weil sie eine betrchtliche Marktmacht des regulierten Unternehmens sowohl bei der Bereitstellung des Festnetzanschlusses als auch bei dessen Nutzung voraussetze. Daran fehle es, weil sie, die Klgerinnen, auf dem Markt fr Auslandsverbindungen ber eine derartige Marktmacht nicht verfgten. Rechtswidrig sei ferner die ihnen auferlegte Kenntnisgabepflicht bei Entgelten fr Anschlsse sowie fr Inlandsgesprche. Insofern habe die Bundesnetzagentur ihr Regulierungsermessen nicht sachgerecht ausgebt, weil ihre Annahme, dass die nachtrgliche Entgeltkontrolle kraft Gesetzes bestehe, nicht mit den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben vereinbar sei. Zudem habe die Behrde ihre diesbezglichen Bewertungen auf keine hinreichend konkreten Tatsachen gesttzt. Falls sie, die Klgerinnen, vor Ablauf von zwei Monaten nach einer Tarifanzeige keine wirksamen Vertrge abschlieen drften, seien sie einem erheblichen Wettbewerbsnachteil ausgesetzt. Auch eine etwaige Pflicht zur Tarifanzeige bei kundenindividuellen Vertrgen bestehe entgegen der Annahme der Beklagten jedenfalls nicht unmittelbar kraft Gesetzes. berdies fehle es auch insoweit an tragfhigen Feststellungen, die fr eine Auferlegung der Anzeigepflicht in diesem Bereich sprchen. Die Anordnung der Bundesnetzagentur, ihr die fr eine Offenkundigkeitsprfung erforderlichen Unterlagen zur Verfgung zu stellen, sei zu unbestimmt und auch ihrem Umfang nach nicht plausibel.

Die Beklagte hat in der mndlichen Verhandlung Nr.4 der angefochtenen Verfgung dahin przisiert, dass die dem vorzulegenden Entgelt zugrunde liegende Leistungsbeschreibung sowie die entsprechenden Preislisten und allgemeinen Geschftsbedingungen vorzulegen sind.

Die Klgerinnen beantragen,

Die Beklagte beantragt,

Sie verteidigt ihre Regulierungsverfgung und das angefochtene Urteil.

Die Revision der Klgerinnen ist zulssig. In der Sache hat sie aber ber die schon vom Verwaltungsgericht ausgesprochene Teilstattgabe hinaus nur in Bezug auf Nr.2 Satz2 der Regulierungsverfgung Erfolg. Im brigen erweist sich das angefochtene Urteil, auch soweit es mit revisiblem Recht nicht in jeder Hinsicht in Einklang steht, jedenfalls im Ergebnis als zutreffend (144 Abs.4VwGO).

Die Klage ist mit den in der Revisionsinstanz gestellten Antrgen im Wesentlichen zulssig. Unstatthaft sind allerdings die Klageantrge zu 1a) bis 1c), mit denen die Klgerinnen Einzelheiten der von der Bundesnetzagentur vorgenommen Marktabgrenzung angreifen. Gem 13 Abs.3TKG ergehen regulatorische Entscheidungen mit den Ergebnissen der Marktdefinition (10TKG) und der Marktanalyse (11TKG) als einheitlicher Verwaltungsakt. Daraus folgt, dass die Ergebnisse des Marktdefinitions- und des Marktanalyseverfahrens, bei denen es sich nach der Terminologie des Gesetzes nicht um "Entscheidungen", sondern um "Festlegungen" handelt (s. 132 Abs.4 Satz2TKG), ein untrennbarer Bestandteil der Regulierungsverfgung sind, der sie zugrunde liegen. Allein diese Verfgung, nicht aber die auf der Vorfragenebene getroffenen Marktfestlegungen, haben im Sinne von 35 Satz1VwVfG Regelungscharakter mit Auenwirkung. Zwar kann die Anfechtungsklage auf Teile der Regulierungsverfgung beschrnkt werden; doch schliet 13 Abs.3TKG es aus, allein die Festlegungen zur Marktdefinition und Marktanalyse oder gar Teile von ihnen im Klageweg anzugreifen (s. auch BTDrucks 15/2316 vom 9.Januar 2004, S.63; ferner: Korehnke, in: BeckTKG, 3. Aufl. 2006, 13 Rn.22; Gurlit, in: BerlKommTKG, 2006, 13 Rn.38, 45; Geers, in: Arndt/Fetzer/Scherer, TKG, 2008, 13 Rn.14 ff., 18).

Unzulssig ist ferner der Hilfsantrag, die Beklagte zu verpflichten, unter Bercksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut ber die Feststellungen nach den 10 und 11TKG und ber die Auferlegung von Regulierungsverpflichtungen zu entscheiden. Die Unzulssigkeit folgt jedenfalls daraus, dass die Verpflichtungsklage, auch und gerade soweit sie sich auf die Auferlegung telekommunikationsrechtlicher Regulierungsverpflichtungen bezieht, einen vorher im Verwaltungsverfahren erfolglos gestellten Antrag auf Vornahme des begehrten Verwaltungsakts voraussetzt (Urteil vom 28.November 2007 - BVerwG 6C 42.06 - BVerwGE 130, 39Rn.23 ff. = Buchholz 442.066 132TKG Nr.1; s. auch BVerfG, Kammerbeschluss vom 27.Mai 2008 - 1BvR 478/08 - MMR 2008, 590). An dieser Voraussetzung fehlt es hier.

Die Klage ist in dem im Tenor bezeichneten Umfang begrndet, im brigen aber unbegrndet.

1.

Die Bundesnetzagentur hat ohne Rechtsfehler festgestellt, dass das Unternehmen der Klgerin zu 1, dem auch die konzernverbundenen Klgerinnen zu 2 und zu 3 zuzurechnen sind (s. 3 Nr.29TKG), auf den regulierungsbedrftigen bundesweiten Mrkten fr den Zugang zum ffentlichen Telefonnetz an festen Standorten sowie fr ffentliche Inlandsgesprche an festen Standorten ber eine die Auferlegung von Regulierungsverpflichtungen rechtfertigende betrchtliche Marktmacht verfgt.

a)

Der Senat hat bereits entschieden (Urteil vom 2.April 2008 - BVerwG 6C 15.07 - [...] Rn.14 ff., zur Verffentlichung in BVerwGE vorgesehen) und hlt daran fest, dass der Bundesnetzagentur ein Beurteilungsspielraum in Bezug auf die von ihr zu verantwortende Marktdefinition und Marktanalyse zusteht. Das Gemeinschaftsrecht gebietet, den nationalen Regulierungsbehrden einen solchen Beurteilungsspielraum einzurumen. Die Ausgestaltung gerichtlicher Verfahren, die den Schutz der den Brgern aus dem Gemeinschaftsrecht erwachsender Rechte gewhrleisten sollen, ist nur insoweit Sache der innerstaatlichen Rechtsordnung der einzelnen Mitgliedstaaten, als eine einschlgige Gemeinschaftsregelung fehlt (EuGH, Urteil vom 24.April 2008 - Rs. C-55/06 - MMR 2008, 523Rn.163 ff., 166m.w.N.). Die Einrumung des hier in Rede stehenden Beurteilungsspielraums ist gemeinschaftsrechtlich durch Art.7, 15, 16 der Richtlinie 2002/21/EG vom 7.Mrz 2002 ber einen gemeinsamen Rechtsrahmen fr elektronische Kommunikationsnetze und -dienste - Rahmenrichtlinie, RRL - geboten, deren Umsetzung die 10 und 11TKG dienen. Soweit Manahmen nach Art.15, 16RRL, die eine nationale Regulierungsbehrde zu ergreifen beabsichtigt, Auswirkungen auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten haben, schreibt Art.7RRL ein besonderes Konsultationsverfahren vor, mit dem sichergestellt werden soll, dass die betreffende Behrde den Stellungnahmen der Kommission und anderer nationaler Regulierungsbehrden weitestgehend Rechnung trgt (Art.7 Abs.5RRL).

Dieses Verfahren dient der wechselseitigen Durchlssigkeit nationaler Entscheidungen fr transnationale Interessen. Mit der von einer strikten rechtlichen Bindung zu unterscheidenden und situationsadquat auszufllenden Pflicht der Behrde, den vorbezeichneten Stellungnahmen weitestgehend Rechnung zu tragen, wird der Bereich einer gerichtlich voll nachprfbaren Subsumtion unter unbestimmte Rechtsbegriffe verlassen. Die gemeinschaftsrechtlich vorgegebene multipolare Koordination, die mittels schrittweiser Ausfllung eines vorgegebenen Rahmens auf die Erreichung einer mglichst optimalen Gesamtwirkung abzielt, schliet ein planerisches Moment ein, welches die Anerkennung des Beurteilungsspielraums geboten erscheinen lsst (s. nher Urteil vom 2.April 2008a.a.O. Rn.18). Diese Folgerung ist im Hinblick auf den Wortlaut und den Normzweck der genannten gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen derart offenkundig, dass der Senat auch nach erneuter berprfung weiterhin davon absieht, die Frage des Beurteilungsspielraums dem Europischen Gerichtshof nach Art.234 Abs.3EG zur Entscheidung vorzulegen (vgl. EuGH, Urteil vom 15.September 2005 - Rs. C-495/03, Intermodal Transports - Slg. 2005, I-8191Rn.33, 37; s. ferner BVerfG, Kammerbeschluss vom 6.Dezember 2006 - 1BvR 2085/03 - NVwZ 2007, 197 <198>, jeweils m.w.N.).

Daraus folgt, dass das Gericht die Marktdefinition und Marktanalyse der Bundesnetzagentur darauf berprft, ob die Behrde die gltigen Verfahrensbestimmungen eingehalten hat, von einem richtigen Verstndnis des anzuwendenden Gesetzesbegriffs ausgegangen ist, den erheblichen Sachverhalt vollstndig und zutreffend ermittelt hat und sich bei der eigentlichen Beurteilung an allgemein gltige Wertungsmastbe gehalten, insbesondere das Willkrverbot nicht verletzt hat (Urteil vom 2.April 2008a.a.O. Rn.21).

b)

Die Bundesnetzagentur hat die fr die Marktdefinition und -analyse geltenden Verfahrensbestimmungen jedenfalls insoweit beachtet, als dies fr die Entscheidung des Rechtsstreits mageblich ist.

aa)

Der Umstand, dass die Behrde ihre diesbezglichen Festlegungen nicht aufgrund einer mndlichen Verhandlung vorgenommen hat, stellt keinen Verfahrensfehler dar. Gem 135 Abs.3 Satz1 Halbs. 1TKG entscheidet die Beschlusskammer aufgrund ffentlicher mndlicher Verhandlung. Wie bereits oben in anderem Zusammenhang hervorgehoben, sind die Marktdefinition und die Marktanalyse als solche aber keine "Entscheidungen", da ihnen der Charakter einer Regelung mit Auenwirkung im Sinne des 35 Satz1VwVfG fehlt. Dementsprechend verwendet das Gesetz den Begriff "Entscheidung" erst im Zusammenhang mit der Auferlegung regulatorischer Verpflichtungen (s. 13 Abs.3, 132 Abs.4 Satz2TKG), aber nicht hinsichtlich der Ergebnisse des Marktdefinitions- und Marktanalyseverfahrens, fr das eine mndliche Verhandlung nicht vorgeschrieben ist.

bb)

Auf sich beruhen kann, ob die Bundesnetzagentur im Zusammenhang mit der Einbeziehung sog. VoIP-Dienste in den Markt fr ffentliche Inlandsgesprche an festen Standorten gegen 12 Abs.1 Satz1TKG verstoen hat. Die Klgerinnen sehen das Konsultationsverfahren insofern verletzt, als die Bundesnetzagentur in ihrem Entwurf einer Marktdefinition und -analyse vom 24.November 2004 (ABl BNetzA S.1609) VoIP-Dienste noch nicht bercksichtigt hatte, dann aber ihren genderten, um VoIP erweiterten Entwurf vom 12.August 2005 nur einzelnen interessierten Parteien wie der Klgerin zu 1, nicht jedoch der in ihrem Konzernverbund mit VoIP geschftlich befassten T-Online International AG zur Stellungnahme bersandt hatte. Ob diese Verfahrensweise gegen 12 Abs.1 Satz1TKG verstie, wie die Klgerinnen meinen, kann dahinstehen, weil sich der etwaige Verfahrensmangel nur auf die nachtrgliche Erweiterung des als regulierungsbedrftig erkannten Marktes um die VoIP-Dienste bezieht, die aber, wie noch im Einzelnen zu zeigen sein wird, insgesamt nicht Gegenstand der den Klgerinnen in rechtmiger Weise auferlegten Regulierungsverpflichtungen sind.

c)

In der Sache hat die Bundesnetzagentur die sachlich und rumlich relevanten Mrkte - unbeschadet der Einwnde der Klgerinnen gegen die Einbeziehung von VoIP, die aus dem vorgenannten Grund nicht entscheidungserheblich sind - gem 10 Abs.1TKG rechtsfehlerfrei abgegrenzt.

aa)

Die Klgerinnen beanstanden, dass die Bundesnetzagentur die von der Kommission jeweils fr Privatkunden bzw. Geschftskunden getrennt empfohlenen Zugangsmrkte (Nr.1, 2 des Anhangs zur Mrkte-Empfehlung vom 11.Februar 2003, ABl EU Nr.1 114 S.45) und Inlandsverbindungsmrkte (a.a.O. Nr.3, 5) - ebenso wie die in der Marktanalyse ausgeschiedenen Auslandsverbindungsmrkte (a.a.O. Nr.4, 6) - zu einem einheitlichen Zugangsmarkt und zu einheitlichen Verbindungsmrkten zusammengefasst hat. Diese Kritik fhrt nicht auf einen Rechtsfehler der Marktdefinition.

Gem 10 Abs.1TKG legt die Bundesnetzagentur "die sachlich und rumlich relevanten Telekommunikationsmrkte fest, die fr eine Regulierung ... in Betracht kommen". Dabei hat sie die Mrkte-Empfehlung der Kommission weitestgehend zu bercksichtigen (Art.15 Abs.1, 3RRL i.V.m. 10 Abs.2TKG). Diese Normen begrnden eine gesetzliche Vermutung dafr, dass die in der Empfehlung aufgefhrten Mrkte auch in Deutschland potentiell (d.h. vorbehaltlich der noch durchzufhrenden Marktanalyse) regulierungsbedrftig sind. Die Aufgabe der Bundesnetzagentur besteht daher in einer nachvollziehenden Bewertung anhand der Marktabgrenzungskriterien des europischen Wettbewerbsrechts, die einerseits die von der Vermutungswirkung ausgehende Vorprgung des Ergebnisses durch die Festlegung der Kommission, andererseits aber auch und insbesondere etwa vom europischen Standard abweichende nationale Besonderheiten angemessen bercksichtigt (Urteil vom 2.April 2008a.a.O. Rn.24 f.).

Nach diesem Mastab erweist sich das Vorgehen der Bundesnetzagentur im Rahmen des ihr zustehenden Beurteilungsspielraums als rechtmig. Die Behrde ist nach Untersuchung der Austauschbarkeit aus Nachfragersicht, der Austauschbarkeit aus Anbietersicht sowie der Wettbewerbsbedingungen zu dem eingehend begrndeten Ergebnis gelangt, dass die tatschlichen Marktgegebenheiten in Deutschland keine klar abgrenzbaren Nutzergruppen erkennen lassen. Sie hat insbesondere im Einzelnen geprft, ob die Anschlussart der ISDN-Primrmultiplex-Anschlsse einen belastbaren Rckschluss auf unterschiedliche Kundengruppen zulsst. Dies hat sie selbst unter der Prmisse abgelehnt, dass solche Anschlsse weit berwiegend von groen Geschftskunden genutzt werden. Da diese Anschlsse ihrerseits nur einen geringen Teil der von Geschftskunden genutzten Anschlsse bilden, wrde eine Markttrennung nach der in sich schlssigen Argumentation der Bundesnetzagentur zur Aufspaltung in einen berwiegend Geschftskundenprodukte umfassenden Markt fr ISDN-Primrmultiplex-Anschlsse sowie einen Restmarkt fhren, der aber kein Privatkundenmarkt wre, sondern der Gesamtmarkt abzglich eines abgetrennten kleinen Geschftskundenanteils. Ferner treffen die von der Kommission in der Begrndung zur Mrkte-Empfehlung (S.16) aufgefhrten Grnde fr eine Trennung der Mrkte - wie unterschiedliche Vertragsbedingungen fr Zugangs- und Dienstangebot und abweichende Systeme der Kundenbetreuung - nach der Untersuchung der Bundesnetzagentur fr Deutschland nicht zu. Vor diesem Hintergrund ist bereits das Verwaltungsgericht zutreffend zu dem Ergebnis gelangt, dass die zwischen den Beteiligten umstrittene Abweichung von der Mrkte-Empfehlung hinreichend begrndet ist, zumal die Kommission diese in ihrer zum Entwurf der Marktdefinition abgegebenen Stellungnahme vom 21.Dezember 2005 ihrerseits unbeanstandet gelassen hat.

bb)

Die Klgerinnen werfen der Bundesnetzagentur vor, sie sei bei der Einbeziehung von sog. sprachorientierten Systemlsungen in den Zugangs- und den Inlandsverbindungsmarkt von einem unrichtigen Rechtsverstndnis ausgegangen, da sie das Merkmal "ffentlich" verkannt habe, das diese Mrkte nach Anhang I Nr.1RRL und Nr.1 - 6 des Anhangs zur Mrkte-Empfehlung der Kommission kennzeichnet. Dem ist nicht zu folgen.

(1)

Nach der Marktdefinition der Bundesnetzagentur (S.80) und den dazu getroffenen, mit Revisionsrgen nicht angegriffenen Feststellungen des Verwaltungsgerichts (UA S.23 f.) sind die Systemlsungen, die die Klgerinnen bestimmten Kundengruppen individuell anbieten, dadurch gekennzeichnet, dass sie die Kommunikation innerhalb des betreffenden Systems, aber auch aus dem System hinaus ermglichen und die Erreichbarkeit der Teilnehmer der Systemlsung fr Anrufe gewhrleisten, die innerhalb wie auerhalb des Systems generiert werden. In allen diesen Fllen einer Binnen- wie Auenkommunikation ist der dem Teilnehmer im Rahmen der Systemlsung zugeordnete Netzabschlusspunkt an das ffentliche Telefonnetz angeschlossen. Die Verbindungsleistungen werden nicht ber physikalisch getrennte Infrastrukturen, sondern im Rahmen von (lediglich) "virtuellen" Privatnetzen erbracht, fr deren Bereitstellung in jedem Fall Teile des ffentlichen Telefonnetzes benutzt werden.

(2)

Davon ausgehend hat die Bundesnetzagentur die im Rahmen der Systemlsungen erbrachten Anschluss- und Verbindungsleistungen ohne Rechtsfehler den in Rede stehenden Mrkten zugeordnet.

Die "Telekommunikationsmrkte", die der Marktdefinition nach 10 Abs.1TKG unterliegen, sind in 3TKG nicht legal definiert. Der Begriff ist daher, weil 10TKG auf Art.15RRL zurckgeht, unter Bercksichtigung des Wortlauts und des Normzwecks der Vorschriften des europischen Rechtsrahmens auszulegen (s. Urteil vom 18.April 2007 - BVerwG 6C 21.06 - BVerwGE 128, 305Rn.28 f. = Buchholz 442.066 42TKG Nr.1). In Bezug auf die gemeinschaftsrechtlich relevanten "Produkt- und Dienstmrkte" ist in Art.15 Abs.1 Satz1, 2RRL bestimmt, dass die Kommission in ihrer dort genannten Empfehlung "gem Anhang I" der Richtlinie diejenigen Mrkte auffhrt, deren Merkmale die Auferlegung von Regulierungsverpflichtungen rechtfertigen knnen. Anhang I RRL enthlt ein "Verzeichnis der Mrkte, die gem Art.15 in die erste Empfehlung der Kommission ber die relevanten Produkt- und Dienstmrkte aufzunehmen sind". In Nr.1 des Anhangs I wird unter der berschrift "Mrkte gem der Richtlinie 2002/22/EG (Universaldienstrichtlinie)" der "Anschluss an das ffentliche Telefonnetz und dessen Nutzung an bestimmten festen Standorten" aufgefhrt. Fr die Zwecke der Universaldienstrichtlinie - URL - versteht der Gemeinschaftsgesetzgeber unter dem Begriff "ffentliches Telefonnetz" ein elektronisches Kommunikationsnetz, das zur Bereitstellung ffentlich zugnglicher Telefondienste - das sind der ffentlichkeit zur Verfgung stehende Dienste fr das Fhren von Inlands- und Auslandsgesprchen - genutzt wird und die Sprachbertragung zwischen Netzabschlusspunkten ermglicht (Art.2 Buchst.b, c URL).

In diesem Sinne stellen sich auch die hier umstrittenen sprachorientierten Systemlsungen eindeutig als ein Zugang zum ffentlichen Telefonnetz und dessen Nutzung durch ffentliche Gesprchsverbindungen dar. Denn es wird, wie schon erwhnt, auch bei diesen Systemen sowohl im Falle der Binnenkommunikation innerhalb des betreffenden Systems als auch im Falle der Auenkommunikation ber das System hinaus der dem anrufenden Teilnehmer zugeordnete Netzabschlusspunkt ber das ffentliche Festnetz mit einem anderen Netzabschlusspunkt verbunden. Es handelt sich somit um eine besondere Art der Nutzung des ffentlichen Telefonnetzes, die - bei technischer Realisierbarkeit - allen (Gro)Kunden mit entsprechendem Bedarf zur Verfgung gestellt wird und deren Teilnehmer sich daher als ein Teil der "ffentlichkeit" darstellen.

Die Klgerinnen berufen sich fr ihr gegenteiliges Verstndnis des Begriffs "ffentlich" darauf, dass der in Anhang I Nr.1RRL in Bezug genommene Art.16URL in Absatz1 Buchst.a zur Konkretisierung des "Zugangs zum ffentlichen Telefonnetz und dessen Nutzung" auf Art.17 der Richtlinie 98/10/EG vom 26.Februar 1998 verweise. Fr den Inhalt der dort genannten Begriffe "Sprachtelefondienst", "festes ffentliches Telefonnetz" und "fester ffentlicher Telefondienst" seien die Begriffsbestimmungen in Art.2 Abs.2 dieser Richtlinie und ber deren Art.2 Abs.1 hilfsweise diejenigen der Richtlinien 90/387/EWG und 90/388/EWG vom 28.Juni 1990mageblich. Fr den damaligen Rechtszustand habe die Kommission in einer amtlichen Mitteilung vom 20.Oktober 1995 (ABl EG Nr. C 275 S.2) klargestellt, dass Dienste, die fr Firmennetze bzw. geschlossene Benutzergruppen bereitgestellt wrden, nicht als Dienste "fr die ffentlichkeit" im Sinne der Definition des Sprachtelefondienstes zu gelten htten. Die Klgerinnen meinen, dass damit das hier magebliche Begriffsverstndnis von "ffentlichkeit" vorgeprgt sei durch den Gegensatz zu geschlossenen Benutzergruppen, die nicht zur ffentlichkeit zhlten. Der Schlussfolgerung der Klgerinnen, dass die hier umstrittenen sprachorientierten Systemlsungen, die Innen- wie Auenkommunikation ber das ffentliche Telefonnetz ermglichen, fr geschlossene Benutzergruppen und damit nicht fr die ffentlichkeit bereitgestellt wrden, kann der Senat nicht folgen.

Vieles spricht dafr, dass das enge Verstndnis von Sprachtelefondienst, welches die Kommission im Anwendungsbereich der frheren Richtlinie 90/388/EWG befrwortet hatte, schon bei Inkrafttreten der in Art.16 Abs.1 Buchst.a URL genannten Richtlinie 98/10/EG keine Gltigkeit mehr beanspruchen konnte. Es war ersichtlich dem Umstand geschuldet, dass die Mitgliedstaaten die Beseitigung der frheren Exklusivrechte bei Telekommunikationsdienstleistungen seinerzeit nur mit Ausnahme des Sprachtelefondienstes zu gewhrleisten hatten (s. Art.2 der Richtlinie 90/388/EWG in seiner ursprnglichen Fassung). Diese Vorschrift war allerdings schon vor Inkrafttreten der Richtlinie 98/10/EG dahin gendert worden, dass die Mitgliedstaaten - unbeschadet hier nicht vorliegender Ausnahmen - Exklusivrechte fr den Sprachtelefondienst nur noch bis lngstens 1.Januar 1998 aufrechterhalten durften (s. Art.1 Nr.2 der Richtlinie 96/19/EG der Kommission vom 13.Mrz 1996); von der damit erreichten umfassenden Liberalisierung der Telekommunikationsdienste geht Erwgungsgrund 1 der Richtlinie 98/10/EG ausdrcklich aus.

Jedenfalls ist den Klgerinnen nicht darin zu folgen, dass Art.15 Abs.1 Satz1 und 2i.V.m. Anhang I Nr.1RRL fr die nach neuem Recht vorzunehmenden Marktdefinitionen ein starres, Dienste fr besondere Benutzergruppen schlechterdings ausschlieendes Verstndnis von "ffentlichkeit" zwingend vorgebe. Insoweit ist entscheidend, dass die genannten Vorschriften des Gemeinschaftsrechts nicht etwa Mrkte normativ festlegen und damit einer nheren Marktabgrenzung durch die Kommission und die nationalen Regulierungsbehrden entziehen, sondern vielmehr nur Vorgaben fr den Inhalt der ersten, von der Kommission aufzustellenden und von den Mitgliedstaaten weitgehend zu bercksichtigenden Mrkte-Empfehlung statuieren. Wie schon oben in anderem Zusammenhang erwhnt, handelt es sich bei der Marktdefinition nach Magabe der Art.7, 15RRL um eine im transnationalen Rahmen schrittweise zu verwirklichende Gestaltungsaufgabe mit planerischem Einschlag, die auch und gerade auf der Ebene der nationalen Regulierungsbehrde einen Beurteilungsspielraum notwendig macht. Mit dieser Konzeption wre es unvereinbar, sowohl die Kommission beim Erlass der Mrkte-Empfehlung als auch die Bundesnetzagentur bei ihrer die Empfehlung bercksichtigenden Marktabgrenzung an ein berholtes Verstndnis des Begriffs der ffentlichkeit zu binden. Wie die Bundesnetzagentur (a.a.O. S.83) zutreffend erkannt hat, wrde nmlich die Fortgeltung der damaligen Beschrnkung deren Zweck innerhalb des neuen europischen Rechtsrahmens in sein Gegenteil verkehren. Denn whrend sie seinerzeit dem Zweck einer mglichst weitgehenden Frderung von Wettbewerb auf dem europischen Binnenmarkt diente, wrde dieselbe Begrenzung heute dem Ziel der Verwirklichung des Binnenmarktes durch Wettbewerb zuwiderlaufen; denn sie wrde dazu fhren, dass die in Rede stehenden Telekommunikationsdienste, die ein marktmchtiges Unternehmen Firmen und Benutzergruppen unter Nutzung von Teilen des ffentlichen Telefonnetzes gewhrt, schon begrifflich nicht der Regulierung unterliegen.

Vor diesem Hintergrund ist es eindeutig und bedarf nicht nach Art.234 Abs.3EG der vorherigen Entscheidung durch den Europischen Gerichtshof, dass die Bundesnetzagentur im Rahmen ihres Beurteilungsspielraums zu einer zweckentsprechenden Abrundung des Zugangs- und des Inlandsverbindungsmarktes auch im Hinblick auf die sprachorientierten Systemlsungen befugt war, ohne dass in der damit verbundenen Anpassung des frher in einem engeren Sinne verwendeten Begriffs "ffentlichkeit" zugleich eine - nach den oben dargelegten Mastben besonders rechtfertigungsbedrftige - Abweichung von der Mrkte-Empfehlung lge.

(3)

Das von der Bundesnetzagentur gefundene Ergebnis, dass die Zugangs- und Verbindungsleistungen im Rahmen kundenindividueller Gesamtvertrge (bis zu einem Jahresnettoumsatz von 1 Mio. EUR) in die Mrkte fr den Zugang zum ffentlichen Telefonnetz an festen Standorten und fr ffentliche Inlandsgesprche an festen Standorten einzubeziehen sind, ist im Rahmen des Beurteilungsspielraums nicht zu beanstanden. Die Behrde hat ihr Vorgehen ausfhrlich damit begrndet, dass die betreffenden Zugangs- und Verbindungsleistungen sowohl aus Nachfrager- als auch aus Anbietersicht mit den anderen auf den Zugangs- und Verbindungsmrkten angebotenen Produkten austauschbar seien. Der Verwendungszweck, die Realisierung von Telefongesprchen, sei aus Nachfragersicht unabhngig davon, ob er im Rahmen eines Standardvertrages, eines Optionsvertrages oder einer sog. sprachorientierten Systemlsung erreicht werde. Die Substituierbarkeit werde - wie bei sonstigen Tarifen - weder von der Bndelung der Einzelprodukte noch von der Vertragsart entscheidend beeinflusst. In Bezug auf die Austauschbarkeit aus Anbietersicht hat die Bundesnetzagentur darauf abgehoben, dass andere Unternehmen den Systemlsungen vergleichbare Zugangs- und Verbindungsleistungen anbieten und zwar sowohl als Einzelleistungen nach Standardtarifen als auch gebndelt in Form von Paket- oder Optionstarifen. Ferner sind aus der Sicht der Bundesnetzagentur die Wettbewerbsbedingungen hinreichend homogen, um Zugangs- und Verbindungsleistungen aus sprachorientierten Systemlsungen mit den sonstigen untersuchten Leistungen in einheitlichen Mrkten zusammenzufassen. Dazu hat die Behrde erwogen, dass weder die fr die Systemlsungen typische Ausschreibung noch die ebenfalls gelufige Rabattierung als marktbezogene Abgrenzungskriterien taugen, da beide Erscheinungsformen auch bei sonstigen modularen Produktkonzepten vorkmen. Lediglich in dem oberen Marktsegment ab einem Jahresnettoumsatz von 1 Mio. EUR unterscheiden sich die Nachfrager- und Anbieterstrukturen sowie die Wettbewerbsbedingungen nach der Untersuchung der Bundesnetzagentur deutlich von denjenigen auf den hier abgegrenzten Zugangs- und Verbindungsmrkten. Wie schon das Verwaltungsgericht im Einzelnen zutreffend dargestellt hat, beruht diese Bewertung der Bundesnetzagentur auf einer erschpfenden Bercksichtigung der entscheidungserheblichen Sachverhaltselemente. Sie entspricht der Methodik der Leitlinien der Kommission zur Marktanalyse und Ermittlung betrchtlicher Marktmacht vom 11.Juli 2002 (ABl EU Nr. C 165 S.6 - Marktanalyse-Leitlinien -, s. insbesondere Nr.38 ff.), die die Bundesnetzagentur gem Art.15 Abs.3 Satz1RRL bei der Marktabgrenzung weitestgehend zu bercksichtigen hatte.

Vor diesem Hintergrund fhrt auch der im Revisionsverfahren aufrechterhaltene Einwand der Klgerinnen, im Rahmen der Prfung der Austauschbarkeit von Produkten drfe nicht auf ein Teilprodukt einer greren Leistungseinheit, hier der sprachorientierten Systemlsung, sondern es msse auf das Gesamtprodukt abgestellt werden, nicht auf eine berschreitung des der Bundesnetzagentur zustehenden Beurteilungsspielraums. Selbst wenn die auf das Gesamtpaket "sprachorientierte Systemlsung" abhebende Betrachtung der Klgerinnen ebenfalls vertretbar sein sollte (in diesem Sinne OVG Mnster, Beschluss vom 15.September 2003 - 13B 806/03 - CR 2004, 274), lsst das nicht den Schluss zu, dass die gegenteilige Bewertung der Bundesnetzagentur sachwidrig wre (s. auch Urteil des Senats vom 2.April 2008a.a.O. Rn.28 f. fr den dort entschiedenen Fall).

d)

Die Bundesnetzagentur hat ferner die in 10 Abs.2TKG vorgesehene berprfung der Regulierungsbedrftigkeit des abgegrenzten Marktes anhand der dort genannten drei Kriterien (betrchtliche und anhaltende Marktzutrittsschranken, fehlende Tendenz zu wirksamem Wettbewerb, Insuffizienz des allgemeinen Wettbewerbsrechts) fehlerfrei durchgefhrt und ist in der nachfolgenden Marktanalyse gem 11TKG in nicht zu beanstandender Weise zu dem Ergebnis gelangt, dass das Unternehmen der Klgerin zu 1 auf dem Zugangsmarkt und auf dem Inlandsverbindungsmarkt ber betrchtliche Marktmacht verfgt. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend dargelegt, dass die Bundesnetzagentur mit den diesbezglichen Feststellungen ihren Beurteilungsspielraum nicht berschritten hat. Dem ist die Revision nicht mehr entgegengetreten.

2.

Auf der Grundlage der nach alledem von den Klgerinnen hinzunehmenden Marktdefinition und Marktanalyse sind auch die ihnen gem 13 Abs.1 Satz1TKG auferlegten Regulierungsverpflichtungen - mit Ausnahme der Verpflichtung zur nachtrglichen Regulierung der Verbindungsentgelte fr VoIP-Dienste - rechtmig.

a)

Die mageblichen Verfahrensbestimmungen wurden auch insoweit im Wesentlichen eingehalten; soweit der Bundesnetzagentur ein Verfahrensfehler unterlaufen ist, hat sich dieser auf das Ergebnis nicht ausgewirkt.

aa)

Allerdings htte die Beschlusskammer nicht ohne Einverstndnis der Beteiligten von der in 135 Abs.3 Satz1TKG vorgeschriebenen mndlichen Verhandlung absehen drfen. Der vom Verwaltungsgericht und Teilen des Schrifttums (Fetzer/Gro, in: Arndt/Fetzer/Scherer a.a.O., 135 Rn.4; Heun, HdbTKR, 2. Aufl. 2007, Rn. G 67) vertretenen Ansicht, wonach das fr die Regulierungsverfgung wie fr die Marktfestlegung vorgeschriebene Konsultationsverfahren (13 Abs.1 Satz1 i.V.m. 12 Abs.1TKG) das Erfordernis der mndlichen Verhandlung verdrnge, vermag sich der Senat nicht anzuschlieen. Die Normzwecke des 12 Abs.1 und des 135 Abs.3TKG sind nicht deckungsgleich, da es bei der Konsultation um die Herstellung umfassender Transparenz gegenber der interessierten Fachffentlichkeit geht, whrend die mndliche Verhandlung der Rechtswahrung konkret betroffener Verfahrensbeteiligter dient (vgl. Urteil vom 2.April 2008a.a.O. Rn.42). Zudem - und dies vor allem - fhrt das oben fr das Verfahren der Marktdefinition und Marktanalyse herangezogene systematische Argument, wonach sich 135 Abs.3TKG nicht auf die dort erzielten "Festlegungen" bzw. "Ergebnisse", sondern nur auf "Entscheidungen" bezieht, fr die hier in Rede stehende Entscheidung der Beschlusskammer ber die Auferlegung von Regulierungsmanahmen zu dem gegenteiligen, das Verhandlungserfordernis besttigenden Ergebnis (so zu Recht VG Kln, Urteil vom 17.November 2005 - 1K 2924/05 - MMR 2006, 422 [VG Köln 17.11.2005 - 1 K 2924/05]). Wollte man mit der Vorinstanz eine mndliche Verhandlung auch insoweit - ohne Einverstndnis der Beteiligten - fr entbehrlich halten, liefe die Regelung des 135 Abs.3 Satz1TKG weitgehend leer. Ein solches Ergebnis wrde die Grenzen zulssiger Gesetzesauslegung berschreiten.

bb)

Der darin liegende Verfahrensfehler ist aber gem 46VwVfG unbeachtlich. Gegen die Anwendung dieser Vorschrift bestehen von Gemeinschaftsrechts wegen keine grundstzlichen Einwnde. Sofern - wie hier - spezielle gemeinschaftsrechtliche Regelungen fehlen, sind die Verfahrensmodalitten, die den Schutz aus dem Gemeinschaftsrecht erwachsender Rechte gewhrleisten sollen, im Rahmen der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten von diesen unter Beachtung des quivalenz- und des Effektivittsprinzips selbst zu regeln (s. auch EuGH, Urteile vom 19.September 2006 - Rs. C-392/04 u.a. - Slg. 2006, I-8559Rn.57 und vom 24.April 2008 - Rs. C-55/06 - MMR 2008, 523Rn.166, jeweils m.w.N.).

In Anlehnung an die Grundstze des Planungsermessens, auf die der Senat hinsichtlich der Ausgestaltung des Regulierungsermessens schon wiederholt zurckgegriffen hat (s. Urteile vom 28.November 2007 - BVerwG 6C 42.06 - a.a.O. Rn.28 ff. und vom 2.April 2008a.a.O. Rn.47), kann die Aufhebung des angefochtenen Verwaltungsakts nach dem Rechtsgedanken des 46VwVfG dann nicht wegen eines Verfahrensfehlers verlangt werden, wenn keine andere Entscheidung in der Sache htte getroffen werden knnen. Der insoweit erforderliche Kausalzusammenhang setzt die konkrete Mglichkeit voraus, dass die angegriffene behrdliche Entscheidung ohne den Verfahrensfehler anders, d.h. fr die Betroffenen gnstiger, ausgefallen wre (s. Beschlsse vom 12.Januar 1994 - BVerwG 4B 163.93 - [...] Rn.10 und vom 6.Mai 2008 - BVerwG 9B 64.07 - [...] Rn.7, jeweils m.w.N.). An der konkreten Mglichkeit einer abweichenden Sachentscheidung fehlt es hier. Sowohl die Klgerin zu 1 als auch das seinerzeit selbststndige, aber mit der Klgerin zu 1 konzernverbundene Unternehmen T-Online International AG haben das nationale Konsultationsverfahren zu ausfhrlichen schriftlichen Stellungnahmen genutzt (wrtlich wiedergegeben auf S.16 ff. der angefochtenen Regulierungsverfgung, ABl BNetzA 2006, 1743). Die Revision gibt nicht konkret zu erkennen, welche entscheidungserheblichen Argumente darber hinaus in einer mndlichen Verhandlung zur Untermauerung des Rechtsstandpunkts der Klgerinnen noch vorgetragen worden wren. Die blo abstrakte Mglichkeit, dass die Entscheidung der Bundesnetzagentur durch eine mndliche Verhandlung zugunsten der Klgerinnen htte beeinflusst werden knnen, reicht im Rahmen des 46VwVfG nicht aus, um ihrer Klage zum Erfolg zu verhelfen.

b)

In materieller Hinsicht erweist sich die den Klgerinnen auferlegte Verpflichtung zur Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl (Nr.1 Buchst.a der Regulierungsverfgung), die sich nach den fr die Auslegung des Tenors mit heranzuziehenden Grnden (s. S.51) ausdrcklich nicht auf VoIP-Dienste bezieht, als rechtmig. Die angefochtene Regelung sttzt sich auf 40 Abs.1 Satz1, 2TKG, wonach die Bundesnetzagentur Unternehmen, die "bei der Bereitstellung des Anschlusses an das ffentliche Telefonnetz und dessen Nutzung an festen Standorten" als marktmchtig eingestuft wurden, dazu verpflichtet, ihren Teilnehmern den Zugang zu den Diensten aller unmittelbar zusammengeschalteter Anbieter durch Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl zu ermglichen.

aa)

Entgegen der Ansicht der Klgerinnen liegt die vorbezeichnete tatbestandliche Voraussetzung fr die Auferlegung der umstrittenen Verpflichtung vor. Zwar beherrscht das Unternehmen der Klgerin zu 1 nach den im Marktanalyseverfahren getroffenen Feststellungen neben dem Markt fr den Zugang zum ffentlichen Telefonnetz an festen Standorten nur den Inlands-, nicht aber den Auslandsverbindungsmarkt. Die Auslegung des 40 Abs.1TKG nach den dafr mageblichen Regeln erweist aber, dass dies eine hinreichende Voraussetzung fr die umstrittene Auferlegung der Pflicht zur Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl ist.

Der Wortlaut des 40 Abs.1 Satz1TKG fhrt zu keinem eindeutigen Ergebnis. Einerseits knnte die darin vorausgesetzte betrchtliche Marktmacht bei der Bereitstellung des Anschlusses und dessen Nutzung auf das Erfordernis einer "doppelten Marktmacht" hindeuten (so Stamm, in: Scheurle/Mayen, TKG, 2. Aufl. 2008, 40 Rn.36). Auf der anderen Seite besteht bei den Mrkten 1 bis 6 der Mrkte-Empfehlung die Besonderheit, dass sie einen "Marktverbund" bilden (s. amtl. Erluterung nach Nr.6 des Anhangs). Als marktmchtig auf den verbundenen Mrkten kann nach dem Wortsinn auch ein Unternehmen angesehen werden, dessen Marktmacht sich auf wesentliche, wenn auch nicht auf smtliche Teile des Verbundes erstreckt.

Aus systematischer Sicht lsst sich fr den auch vom Verwaltungsgericht geteilten Standpunkt der Bundesnetzagentur, wonach im Rahmen des 40 Abs.1 Satz1TKG eine betrchtliche Marktmacht auf dem Festnetz-Anschlussmarkt erforderlich, aber auch ausreichend ist, das Argument anfhren, dass die Verpflichtung zur Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl auf eine Zusammenschaltungsleistung zielt (s. 40 Abs.1 Satz4TKG), die sich gem 16TKG an die Betreiber ffentlicher Telekommunikationsnetze wendet.

Entscheidend fr die Auslegung ist der Normzweck, den 40 Abs.1 Satz1TKG und der ihm zugrunde liegende Art.19 Abs.1URL bereinstimmend verfolgen. Nach ihm spricht alles dafr, die Auferlegung der Pflicht zur Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl jedenfalls dann ausschlielich von einer marktmchtigen Stellung auf dem Anschlussmarkt abhngig zu machen, wenn ein auf einem zugehrigen Verbindungsmarkt etwa vorhandener Wettbewerb mageblich auf der schon bestehenden Verpflichtung zur Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl beruht, wie dies nach den Feststellungen der Bundesnetzagentur auf dem Auslandsverbindungsmarkt der Fall ist (vgl. S.136 der Marktdefinition und Marktanalyse). Mit der Verpflichtung des Netzbetreibers, seinen Teilnehmern Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl zu ermglichen, wird bezweckt, die Wettbewerbsentwicklung auf den Verbindungsmrkten von der Entwicklung auf dem Anschlussmarkt so weit wie mglich zu entkoppeln. Die Auferlegung dieser Verpflichtung ist ein besonders wirksames Instrument, um zu verhindern, dass Marktmacht vom Anschlussbereich auf den Verbindungsbereich bertragen oder dort aufrechterhalten werden kann. Die Einfhrung dieses Regulierungsinstruments hat nach Einschtzung der Bundesnetzagentur bewirkt, dass sich der Wettbewerb auf den Verbindungsmrkten, insbesondere auf dem Auslandsverbindungsmarkt, wesentlich schneller entwickeln konnte als auf dem Anschlussmarkt. Vor diesem Hintergrund wre es evident zweckwidrig, die Auferlegung der Verpflichtung zur Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl gegenber einem im Anschlussbereich marktmchtigen Unternehmen von dessen Marktmacht (auch) auf smtlichen Verbindungsmrkten abhngig zu machen. Denn dies htte zur Folge, dass den alternativen Verbindungsnetzbetreibern die Grundlage ihres Geschftsbetriebes gerade in dem Zeitpunkt entzogen wrde, in dem sich dank ihres Markteintritts in Teilbereichen ein funktionsfhiger Wettbewerb etabliert hat (vgl. auch Ellinghaus, in: Arndt/Fetzer/Scherer, a.a.O. 40 Rn.15).

Dem lsst sich nicht entgegenhalten, die Bundesnetzagentur htte - ausgehend von ihrer Prmisse einer ohne die Pflicht zur Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl nicht nachhaltigen Wettbewerbsorientierung des Auslandsverbindungsmarktes - auch diesen im Rahmen der Marktdefinition und Marktanalyse als weiter regulierungsbedrftig festlegen mssen, um so die Grundlage fr die Auferlegung der Regulierungsverpflichtung nach 40 Abs.1TKG zu schaffen. Auch wenn die Bundesnetzagentur im Rahmen ihres bei der Marktfestlegung bestehenden Beurteilungsspielraums berechtigt gewesen sein sollte, mit dieser Begrndung die Marktmacht des Unternehmens der Klgerinnen auch auf dem Markt fr Auslandsverbindungen festzustellen, war dies keine notwendige Voraussetzung dafr, dieses Unternehmen zur Einrumung der Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl zu verpflichten. Denn eine zum Nachteil der Klgerinnen weitergehende, auch die ffentlichen Auslandsverbindungen einbeziehende Marktdefinition und Marktanalyse htte fr diese das Risiko begrndet, dass auch auf diesem Teilmarkt zustzliche Regulierungsverpflichtungen, etwa zur Entgeltregulierung, auferlegt worden wren. Dass die Bundesnetzagentur bei der Marktfestlegung einen engeren Ansatz gewhlt hat, der diese fr die Klgerinnen nachteilige Konsequenz von vornherein vermeidet, ist unter Bercksichtigung des Verhltnismigkeitsgrundsatzes vom Normzweck gedeckt.

bb)

Die Auferlegung der Pflicht zur Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl ist nicht deshalb rechtswidrig, weil die Bundesnetzagentur sich dabei fr gebunden erachtet und ein Regulierungsermessen ausdrcklich nicht ausgebt hat. Zwar steht der Behrde bei der Frage, welche der in 13 Abs.1, 3TKG vorgesehenen Manahmen sie ergreift, regelmig ein Auswahlermessen zu, bei dessen Ausbung sie sich an den in 2 Abs.2TKG vorgegebenen Regulierungszielen auszurichten hat (s. Urteile vom 28.November 2007a.a.O. Rn.28 und vom 2.April 2008a.a.O. Rn.47). Im Anwendungsbereich des 40 Abs.1TKG stellt sich die Rechtslage aber anders dar.

Schon nach dem Wortlaut der nationalen Norm wie auch der ihr zugrunde liegenden gemeinschaftsrechtlichen Regelung des Art.19 Abs.1URL ist eindeutig, dass die Bundesnetzagentur die Verpflichtung zur Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl aufzuerlegen hat, wenn die tatbestandlichen Voraussetzungen hierfr erfllt sind (so auch Piepenbrock/Attendorn, in: BeckTKG, 3. Aufl. 2006, 40 Rn.14; Brodkorb, in: BerlKommTKG 2006, 40 Rn.64; Ellinghaus, in: Arndt/Fetzer/Scherer, a.a.O. 40 Rn.13; Srup, in: Heun, HdbTKR 2007, Rn. K 204, 232f.; Capito/Elspa, K&R 2003, 110 <112>).

Systematische berlegungen besttigen dieses Ergebnis. So zeigt einerseits der Vergleich zwischen Art.19 Abs.1 und Abs.2URL bzw. 40 Abs.1 und Abs.2TKG, dass (nur) bei einer festgestellten Marktmacht auerhalb der Festnetzanschlsse, also insbesondere im Bereich der Mobilfunknetze, ein - nach nationalem Recht allerdings nur eingeschrnktes - Ermessen der Bundesnetzagentur bestehen soll. Fr die strikte Rechtsbindung im Bereich der Grundnorm des Art.19 Abs.1URL bzw. des 40 Abs.1TKG spricht andererseits der systematische Zusammenhang mit Art.17 Abs.1 Buchst.b URL bzw. 39 Abs.1 Satz1TKG. Aus diesen Vorschriften ergibt sich der Nachrang der Regulierung der Endnutzermrkte. Danach muss die Bundesnetzagentur, bevor sie Manahmen der Endnutzermarktregulierung in Erwgung zieht, vorrangig prfen, ob nicht die Regulierungsziele bereits durch die Auferlegung von Verpflichtungen im Zugangsbereich oder der Verpflichtung zur Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl erreicht werden. Daraus lsst sich folgern, dass der gemeinschaftliche wie der nationale Gesetzgeber die Verpflichtung zur Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl als Regelverpflichtung ausgestaltet hat.

Schlielich verlangt auch der Normzweck des 40 Abs.1TKG und des Art.19 Abs.1URL nicht die Ausbung von Regulierungsermessen. Insbesondere deutet der Umstand, dass die betreffende Verpflichtung von einer gesetzlichen Pflicht, wie sie in 43 Abs.6 des Telekommunikationsgesetzes vom 25.Juli 1996 (BGBl.I S.1120) i.d.F. des Gesetzes vom 21.Oktober 2002 (BGBl.I S.4186) enthalten war, auf eine regulatorisch aufzuerlegende Verpflichtung umgestellt worden ist, nicht zwingend auf die Einrumung von Regulierungsermessen hin. Die im Gemeinschaftsrecht angelegte Umstellung erklrt sich vielmehr daraus, dass der mit dem Konsultationsverfahren gem Art.7RRL verfolgte Harmonisierungsansatz bei der Festlegung regulierungsbedrftiger Endnutzermrkte unterlaufen wrde, wenn die nationalen Gesetzgeber die Entscheidung ber aufzuerlegende Regulierungsmanahmen selbst trfen (vgl. auch Capito/Elspa a.a.O. S.113).

Die Einrumung von Regulierungsermessen bei Entscheidungen der Bundesnetzagentur nach 40 Abs.1 Satz1TKG ist entgegen der Ansicht der Klgerinnen nicht deshalb geboten, weil nach dieser Vorschrift die Verpflichtung des marktmchtigen Unternehmens, seinen Teilnehmern den Zugang zu den Diensten anderer Anbieter von Telekommunikationsdiensten zu ermglichen, "nach Magabe des Satzes4" erfolgt. Nach 40 Abs.1 Satz4TKG ist im Rahmen der Ausgestaltung der Zusammenschaltung, die zur Erfllung der genannten Regulierungsverpflichtung erforderlich ist, bei Entscheidungen nach Teil 2 des Telekommunikationsgesetzes zu gewhrleisten, dass nher bezeichnete Investitionsanreize nicht entfallen und das vorhandene Netz effizient genutzt wird. Die Klgerinnen folgern daraus, dass die Bundesnetzagentur bei Entscheidungen nach 40 Abs.1 Satz1TKG ein umfassendes Abwgungsprogramm im Hinblick auf die Erreichung der Regulierungsziele des 2 Abs.2TKG zu bewltigen habe. Diesen Erwgungen liegt aber ein unzutreffendes Normverstndnis zugrunde, denn mit dem "Magabevorbehalt" des 40 Abs.1 Satz1TKG ist nicht gemeint, dass schon auf dieser Stufe die Voraussetzungen des 40 Abs.1 Satz4TKG zu prfen wren. Gemeint ist vielmehr, dass die nach 40 Abs.1 Satz1TKG einem marktmchtigen Netzbetreiber zugunsten seiner Teilnehmer auferlegte Verpflichtung nur so weit reicht, wie im Rahmen der Zusammenschaltung nach 40 Abs.1 Satz4TKG die Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl technisch ermglicht wird; umgekehrt soll das Prfungsprogramm nach 40 Abs.1 Satz4TKG nicht dadurch prjudiziert werden, dass sich die Verbindungsnetzbetreiber auf die Schrankenlosigkeit der Verpflichtung aus 40 Abs.1 Satz1TKG berufen. Mittelbar wird dies durch die Parallelitt des 40 Abs.1 Satz1, 4TKG n.F. zur Vorgngerbestimmung des 46 Abs.6 Satz1, 3a.F. besttigt, die nach der Entstehungsgeschichte beabsichtigt war (BTDrucks 15/2316 S.70). Denn im Rahmen des frheren 43 Abs.6 Satz1TKG konnte das "Programm" des damaligen 43 Abs.6 Satz3 nicht vorweg bercksichtigt werden, da die Grundverpflichtung seinerzeit schon von Gesetzes wegen bestand.

Aus dem Charakter der Betreiberauswahl- und Betreibervorauswahlverpflichtung als gebundenem Verwaltungsakt folgt zugleich, dass die Klgerinnen nicht verlangen knnen, dass bestimmte auf dem regulierten Markt abgewickelte Leistungen - insbesondere aus kundenindividuellen Vertrgen ber sprachorientierte Systemlsungen - von ihr ausgeklammert werden. Darin liegt kein Versto gegen den im Gemeinschaftsrecht wie im nationalen Verfassungsrecht verankerten Verhltnismigkeitsgrundsatz. Die Klgerinnen knnen sich nicht mit Erfolg darauf berufen, dass es sich bei den sprachorientierten Systemlsungen um untrennbare, auf die individuellen Bedrfnisse des Kunden zugeschnittene Leistungsbndel handele, die dieser exklusiv aus einer Hand beziehe. Dem ist entgegenzuhalten, dass die Bundesnetzagentur die Sprachtelefondienstanteile der Systemlsungen im Rahmen ihres Beurteilungsspielraums in vertretbarer Weise dem Markt fr Festnetzanschlsse und dem Markt fr ffentliche Inlandsverbindungen zugeordnet hat (s.o.). Die Verpflichtung zur Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl kann im Bereich der Systemlsungen auch nicht deshalb als unverhltnismig angesehen werden, weil dem Kunden im Rahmen dieser Vertrge typischerweise Preisstaffelungen in Abhngigkeit des Gesprchsvolumens gewhrt werden; denn derartige Preismodelle werden nach den Feststellungen der Bundesnetzagentur auch auerhalb kundenindividueller Vertrge angeboten. Fr die Auferlegung der Pflicht zur Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl kommt es nach dem Normzweck nicht auf die Einzelheiten der jeweiligen Vertragsgestaltung, sondern allein darauf an, dass das regulierte Unternehmen auf dem betreffenden Markt ber eine betrchtliche Marktmacht verfgt. Jegliche Ausnahme, die das Bestehen dieser Verpflichtung zum potentiellen Verhandlungsgegenstand zwischen dem marktmchtigen Unternehmen und einzelnen Kunden machen wrde, wrde die Wirksamkeit des vom nationalen wie vom Gemeinschaftsgesetzgeber als besonders effizient eingeschtzten Regulierungsinstruments schwchen und damit dem Normzweck zuwiderlaufen.

c)

Erfolglos bleibt die Revision auch insoweit, als die Klgerinnen sich gegen die nachtrgliche Regulierung der Entgelte fr Endnutzerleistungen auf dem Markt fr den Zugang zum ffentlichen Telefon-Festnetz wenden (Nr.1 Buchst.b der Regulierungsverfgung). Die angegriffenen Regelungen der Bundesnetzagentur sind zwar rechtswidrig. Ihrer Aufhebung steht aber der Umstand entgegen, dass sie einer Umdeutung (47VwVfG) in rechtmige Regelungen zugnglich sind.

aa)

Entgelte fr Endnutzerleistungen marktmchtiger Anbieter unterliegen, sofern sie keiner Entgeltgenehmigung nach 39 Abs.1 Satz1TKG unterworfen worden sind, gem 39 Abs.3 Satz1TKG der nachtrglichen Regulierung. Darber hinaus kann die Bundesnetzagentur nach 39 Abs.3 Satz2TKG unter Beachtung der in 39 Abs.1 Satz1 genannten Voraussetzung, dass die Verpflichtungen im Zugangsbereich oder zur Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl nicht zur Erreichung der Regulierungsziele fhren wrden, ein marktmchtiges Unternehmen verpflichten, ihr Entgeltmanahmen zwei Monate vor dem geplanten Inkrafttreten zur Kenntnis zu geben. Die diesbezgliche, von der Bundesnetzagentur gegenber dem Unternehmen der Klgerinnen unter Nr.1 Buchst.b Satz2 des Tenors verfgte Anzeigeverpflichtung findet keine hinreichende Grundlage in 39 Abs.3 Satz2TKG. Die Behrde hat zwar zutreffend erkannt, dass die Auferlegung der Anzeigepflicht ihrem Regulierungsermessen unterliegt. Sie hat aber verkannt, dass schon die nachtrgliche Entgeltregulierung als solche (39 Abs.3 Satz1TKG), auf der die Auferlegung der Anzeigepflicht des 39 Abs.3 Satz2TKG nach bereinstimmender und zutreffender Ansicht der Beteiligten aufbaut, einer regulatorischen Auferlegung bedurft htte.

Die Bundesnetzagentur ist ersichtlich davon ausgegangen, dass die Pflicht zur Entgeltregulierung schon kraft Gesetzes besteht. Die Auslegung des Verwaltungsakts anhand der zu 133, 157BGB entwickelten Regeln fhrt unter Bercksichtigung des Verfgungstenors zu Nr.1 Buchst.b Satz1 ("... unterliegen die Entgelte ... der nachtrglichen Regulierung") und der Grnde ("Geltung einer nachtrglichen Entgeltregulierung ... bereits aus 39 Abs.3 Satz1TKG", s. S.41; ferner S.53) zu einem insoweit eindeutigen Ergebnis. Obwohl sich der Ausspruch im Verfgungstenor aus objektiver Empfngersicht nicht als bloer Hinweis auf die vermeintlich bestehende Gesetzeslage, sondern als Regelung im Sinne des 35 Satz1VwVfG darstellt (zur Befugnis der Bundesnetzagentur, gesetzliche Rechtsfolgen regulatorischer Art zum Zweck grtmglicher Transparenz regelnd festzustellen, s. auch Urteil vom 14.Februar 2007 - BVerwG 6C 28.05 - Buchholz 442.066 150 Rn.27 ff.), hat die Behrde eine gestaltende Regelung, wie sie in der Auferlegung einer Regulierungsverpflichtung liegt, erkennbar nicht treffen wollen.

Das dem Wortlaut des 39 Abs.3 Satz1TKG folgende Normverstndnis, welches die Bundesnetzagentur der angefochtenen Verfgung zugrunde gelegt hat, ist bei gemeinschaftsrechtskonformer Gesetzesauslegung nicht haltbar. Mit Gemeinschaftsrecht ist nur eine Auslegung zu vereinbaren, nach der schon die (einfache) nachtrgliche Entgeltregulierung und nicht erst die darauf aufbauende Anzeigepflicht im Rahmen des Regulierungsermessens der Auferlegung durch die Bundesnetzagentur bedarf. Zu der vergleichbaren Problematik im Bereich der Zugangsentgelte nach 30 Abs.1 Satz1TKG hat der Senat bereits entschieden, dass diese Norm, soweit die dort geregelten Entgelte einer Genehmigung "unterliegen", keine gesetzesunmittelbare Verpflichtung begrndet, sondern die Rechtsgrundlage fr eine entsprechende Regulierungsentscheidung bildet. Allein diese Auslegung wird den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben gerecht, die von der Auferlegung nher bezeichneter Verpflichtungen durch die nationale Regulierungsbehrde handeln und diese dabei zur Beachtung des Verhltnismigkeitsgrundsatzes anhalten (so fr die Zugangsentgelte: Art.8 Abs.1, 2 und 4i.V.m. Art.9 bis 13 der Richtlinie 2002/19/EG vom 7.Mrz 2002 ber den Zugang zu elektronischen Kommunikationsnetzen und zugehrigen Einrichtungen sowie deren Zusammenschaltung - Zugangsrichtlinie, ZRL -; s. dazu Urteil vom 2.April 2008a.a.O. Rn.63 unter Hinweis auf die gem Art.226EG abgegebene Stellungnahme der Kommission vom 12.April 2005 - C <2005> 1196 -).

Nichts anderes gilt im Ergebnis fr das gemeinschaftsrechtskonforme Verstndnis des 39 Abs.3 Satz1TKG. In dem ihm zugrunde liegenden Art.17 Abs.1URL ist vorgesehen, dass "die nationale Regulierungsbehrde" unter den dort genannten Voraussetzungen den als marktmchtig auf dem Endnutzermarkt eingestuften Unternehmen "geeignete regulatorische Verpflichtungen" auferlegt, die im Hinblick auf die Regulierungsziele des Art.8RRL dem Verhltnismigkeitsgrundsatz gengen (s. Art.17 Abs.2 Satz1URL). Die Europische Kommission hat daraus gefolgert, dass die Befugnis zur Auferlegung der einzelnen Regulierungsverpflichtungen auch nach Art.17 Abs.1, 2URL - nicht anders als im Bereich der Zugangsregulierung nach Art.8 ff. ZRL - der nationalen Regulierungsbehrde zusteht (Stellungnahme gem Art.226EG vom 13.Dezember 2005 - K <2005> 5378 -). Auch nach der berzeugung des Senats ist eindeutig, dass nur eine Auslegung, wonach die Bundesnetzagentur (auch) die Verpflichtung des 39 Abs.3 Satz1TKG aufzuerlegen hat, den Mastben des europischen Rechtsrahmens gengt. Einer Entscheidung des Europischen Gerichtshofs nach Art.234 Abs.3EG bedarf es deshalb nicht. Eine gesetzesunmittelbare Verpflichtung zur nachtrglichen Entgeltregulierung widersprche nicht nur dem in Art.7RRL vorgesehenen Konsolidierungsverfahren mit der Pflicht zur weitestgehenden Bercksichtigung von Stellungnahmen der Kommission und anderer Regulierungsbehrden, dem nach Art.16 Abs.2, 4 und 6RRL auch die auf der Grundlage des Art.17URL auferlegten Regulierungsverpflichtungen unterliegen. Vielmehr wrde auch die Vorgabe des Art.17 Abs.1URL verletzt, wonach jegliche Manahme der Endnutzermarktregulierung, also schon die nachtrgliche Entgeltregulierung (39 Abs.3 Satz1TKG) als solche und nicht erst die Anzeigepflicht des 39 Abs.3 Satz2TKG bzw. die Genehmigungspflicht nach 39 Abs.1 Satz1TKG, davon abhngt, dass die Verpflichtungen im Zugangsbereich sowie zur Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl nach der Einschtzung der nationalen Regulierungsbehrde zur Erreichung der Regulierungsziele nicht ausreichen (zum Umsetzungsdefizit bei wortlautgetreuer Auslegung des 39TKG s.a.: Schuster/ Ruhle, in: BeckTKG, 39 Rn.4 ff.; Heinickel/Scherer, in: Arndt/Fetzer/Scherer, a.a.O. 39 Rn.3; Stamm, in: Scheurle/Mayen, a.a.O. 39 Rn.11; a.A. Khling/Neumann, in: BerlKommTKG, 39 Rn.23).

bb) Dem Anfechtungsantrag der Klgerinnen ist gleichwohl nicht stattzugeben, denn die von der Bundesnetzagentur getroffene Feststellung der nachtrglichen Entgeltregulierung, verbunden mit der Auferlegung der Anzeigepflicht, ist umzudeuten in die Auferlegung der nachtrglichen Entgeltregulierung, verbunden mit der Auferlegung der Anzeigepflicht im Sinne von 39 Abs.3 Satz1 und 2TKG.

Nach stndiger Rechtsprechung sind auch die Verwaltungsgerichte nach Magabe des 47VwVfG befugt, fehlerhafte Verwaltungsakte umzudeuten. Dies gilt auch im Revisionsverfahren unter den hier smtlich gegebenen Voraussetzungen, dass die das Revisionsgericht bindenden tatrichterlichen Feststellungen ausreichen, den Beteiligten rechtliches Gehr gewhrt worden ist und sie in ihrer Rechtsverteidigung nicht beeintrchtigt sind (s. Urteil vom 14.Februar 2007a.a.O. Rn.27 m.w.N.). Die Umdeutung ist nach 47 Abs.1VwVfG nur zulssig, wenn der "andere" Verwaltungsakt, dessen formelle und materielle Voraussetzungen vorliegen mssen, auf das gleiche Ziel gerichtet ist wie der fehlerhafte Verwaltungsakt. Der angestrebte Erfolg und die Wirkungen mssen im Wesentlichen gleichartig, wenn auch nicht identisch sein, d.h. die Ziele und Wirkungen des umgedeuteten Verwaltungsakts drfen nicht weiter reichen als diejenigen des ursprnglichen Verwaltungsakts. Der umgedeutete Verwaltungsakt darf gem 47 Abs.2 Satz1VwGO der erkennbaren Absicht der Behrde nicht widersprechen und in seinen Rechtsfolgen fr den Betroffenen nicht ungnstiger sein als der fehlerhafte Verwaltungsakt. Schlielich verlangt der Rechtsgedanke des 47 Abs.3VwGO, der die Umdeutung einer gesetzlich gebundenen Entscheidung in eine Ermessensentscheidung ausschliet, dass die Behrde schon bei der ursprnglichen Entscheidung alle auch fr den neuen Verwaltungsakt etwa mageblichen Ermessensgesichtspunkte umfassend bercksichtigt hat (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Aufl. 2008, 47 Rn.30).

Diese Bedingungen sind hier smtlich erfllt. Da nach der Systematik des 39TKG die zweite Stufe der Entgeltregulierung, die Anzeigepflicht, auf der ersten Stufe, der "einfachen" Entgeltregulierung des 39 Abs.3 Satz1TKG, aufbaut, ist die von der Bundesnetzagentur verfgte Auferlegung der Anzeigepflicht auf das gleiche Ziel gerichtet wie eine regulatorische Entscheidung, die richtigerweise Festlegungen auf beiden Stufen trifft; die Umdeutung verflscht nicht die Absicht der Behrde und belastet das betroffene Unternehmen nicht strker als der fehlerhafte Verwaltungsakt. Zudem liegen die Voraussetzungen fr die Rechtmigkeit des umgedeuteten Verwaltungsakts vollstndig vor, insbesondere lsst der ursprngliche Verwaltungsakt keine Ermessenserwgung unbercksichtigt, die von der Bundesnetzagentur im Rahmen der Auferlegung der Entgeltregulierung und der Anzeigepflicht anzustellen war. Die Erwgungen, die die Bundesnetzagentur zur Geeignetheit, Erforderlichkeit und Angemessenheit der hier in Rede stehenden Abhilfemanahmen angestellt hat, zhlen nach der Rechtsprechung des Senats (s. Urteile vom 28.November 2007a.a.O. Rn.28 ff. und vom 2.April 2008a.a.O. Rn.47, 66) zur Ausbung des Regulierungsermessens. Die insoweit erschpfenden Erwgungen der Bundesnetzagentur sind sowohl der nachtrglichen Entgeltregulierung als solcher als auch der ergnzend auferlegten Anzeigepflicht zuzuordnen.

(1)

Im Hinblick auf die Geeignetheit der Abhilfemanahmen hat die Bundesnetzagentur erwogen, dass ihr die Anzeigepflicht die Mglichkeit verschafft, Tarifmanahmen, insbesondere soweit sie offensichtlich nicht mit den Mastben des 28TKG zu vereinbaren sind, bereits im Vorfeld der Markteinfhrung zu untersagen und damit wettbewerbsschdigende Auswirkungen von vornherein zu unterbinden (S.55 der Regulierungsverfgung). Diese Erwgungen weisen ersichtlich einen engen Zusammenhang mit der der Anzeigepflicht zugrunde liegenden Entgeltregulierung auf und sind als solche unbedenklich.

Zustzlich hat die Bundesnetzagentur unter dem Gesichtspunkt der Geeignetheit berlegungen zu den Auswirkungen der Karenzzeit von zwei Monaten angestellt, die das regulierte Unternehmen gem 39 Abs.3 Satz2TKG zwischen der Anzeige und dem geplanten Inkrafttreten der Entgeltmanahme einzuhalten hat. Sie sieht in dem Zweimonatszeitraum eine Mindestfrist, die auch dann nicht abgekrzt werden kann, wenn die innerhalb von zwei Wochen durchzufhrende Offenkundigkeitsprfung (39 Abs.3 Satz3TKG) zu keinen Beanstandungen gefhrt hat. Der Zweck dieser Frist soll einerseits in der Mglichkeit einer vertieften Rechtmigkeitskontrolle der angezeigten Entgeltmanahme bestehen, andererseits in einem gnstigen Effekt fr Wettbewerbsunternehmen, die sich gegebenenfalls noch innerhalb der Frist mit eigenen Produkten auf die Tarifmanahme des regulierten Unternehmens einstellen knnten (a.a.O. S.56).

Diese Erwgungen, deren Folgerichtigkeit entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts bei der gerichtlichen Kontrolle des Regulierungsermessens nicht ungeprft bleiben kann, sind jedenfalls im Ergebnis nicht zu beanstanden. Die dem Unternehmen zusammen mit der nachtrglichen Entgeltregulierung auferlegte Anzeigepflicht bewirkt in der Tat, dass die Entgeltmanahme regelmig nicht vor Ablauf von zwei Monaten in Kraft gesetzt werden darf. Wenn die Klgerinnen diese Rechtsfolge nur fr den Fall gelten lassen wollen, dass die Beklagte innerhalb der Zweiwochenfrist des 39 Abs.3 Satz3TKG die offenkundige Unvereinbarkeit der Entgeltmanahme mit 28TKG feststellt, bersehen sie, dass das Gesetz innerhalb dieser kurzen Frist nur eine Evidenzkontrolle vorsieht, deren Ergebnis die abschlieende berprfung nicht prjudiziert. Da das Ergebnis der "regulren" Entgeltkontrolle, fr die der Bundesnetzagentur zwei Monate ab der Anzeige zur Verfgung stehen, nicht davon abhngig ist, ob die Behrde die Entgeltmanahme zuvor vorlufig untersagt hatte, ist es nach dem Normzweck unumgnglich, dass das regulierte Unternehmen seine geplanten Entgelte frhestens zwei Monate nach Anzeige in Kraft setzen darf (vgl. auch Heinickel/Scherer, in: Arndt/Fetzer/Scherer, a.a.O. 39 Rn.46 f.). Ob sich die Zweimonatsfrist darber hinaus auch mit einem von der Entgeltkontrolle unabhngigen "gnstigen Effekt" fr die Wettbewerbsmglichkeiten konkurrierender Unternehmen rechtfertigen lsst, ist zwar in der Tat zweifelhaft, kann aber fr die Frage, ob die Behrde die Geeignetheit der auferlegten Regulierungsverpflichtung zutreffend eingeschtzt hat, auf sich beruhen.

(2)

Was die Erforderlichkeit der Entgeltregulierung anlangt, hngt bei gemeinschaftsrechtskonformer Anwendung des 39 Abs.1, 3TKG im Hinblick auf Art.17 Abs.1 Buchst.b URL nicht erst die Auferlegung der Anzeigepflicht, sondern schon die Auferlegung der "einfachen" nachtrglichen Entgeltregulierung davon ab, dass Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass Verpflichtungen im Zugangsbereich oder zur Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl fr sich genommen nicht zur Erreichung der Regulierungsziele fhren. Die betreffende "Schlussfolgerung" (s. Art.17 Abs.1 Buchst.b URL) ist Bestandteil des Regulierungsermessens.

Im Ergebnis hat die Bundesnetzagentur diese Prfung - wenn auch erst im Zusammenhang mit ihrer Entscheidung nach 39 Abs.3 Satz2TKG - vollstndig und ohne Rechtsfehler durchgefhrt. Sie hat ihr die Tatsache zugrunde gelegt, dass sich der Wettbewerb auf dem Endkundenmarkt fr Anschlsse trotz der den alternativen Teilnehmernetzbetreibern erffneten Mglichkeit zum entbndelten Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung, trotz der Regulierung der betreffenden Entgelte und trotz der schon bestehenden Verpflichtung zur Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl deutlich weniger stark entwickelt hat als der Wettbewerb im Verbindungsbereich. Auf diese Tatsache gesttzt ist sie zu der Einschtzung gelangt, dass es fr das marktbeherrschende Unternehmen der Klgerinnen Anreize gibt, auf zunehmenden Wettbewerb mit gezielten Strategien wie Dumping, Preis-Kosten-Scheren oder Bndelungen (s. 28 Abs.2 Nr.1 bis 3TKG) zu reagieren. Diese Gefahr hat die Behrde anhand eines konkreten Tarifbeispiels aus dem Jahr 2005 exemplarisch verdeutlicht (a.a.O. S.54). Der Einwand der Klgerinnen, das genannte Tarifbeispiel gebe kein besonderes Missbrauchspotential zu erkennen, zumal die Beklagte in dem konkreten Fall kein missbrauchsaufsichtliches Verfahren eingeleitet habe, lsst die auf Tatsachen gesttzte Gefahrenprognose als solche nicht fehlerhaft erscheinen.

Nach der rechtlich nicht zu beanstandenden Einschtzung der Bundesnetzagentur ist die Auferlegung der auf der nachtrglichen Entgeltregulierung aufbauenden Anzeigepflicht zum Zwecke der Erreichung der Regulierungsziele, insbesondere zur Sicherstellung eines chancengleichen Wettbewerbs und zur Frderung eines nachhaltig wettbewerbsorientierten Anschlussmarktes gem 2 Abs.2 Nr.2TKG, erforderlich (a.a.O. S.55). Die Behrde hat in diesem Zusammenhang erwogen, dass schon die einfache Ex-post-Regulierung grundstzlich die Mglichkeit erffnet, Tarifmanahmen einer nachtrglichen berprfung nach den Mastben des 28TKG zuzufhren. Die zustzliche Anzeigepflicht hlt sie deshalb fr geboten, weil sie der Gefahr vorbeugt, dass die Wettbewerbsmglichkeiten der betroffenen Netzbetreiber bis zu einer wirksamen Entscheidung der Bundesnetzagentur bereits nachhaltig und gegebenenfalls irreversibel geschdigt werden knnten. Einen weiteren Vorteil erblickt sie darin, dass potentielle Kunden im Falle offenkundig missbruchlicher Tarifmanahmen vor den nachteiligen Folgen einer Rckabwicklung geschlossener Vertragsverhltnisse geschtzt werden. Zur Erreichung dieser Zwecke steht nach Ansicht der Behrde ein milderes Mittel als die Anzeigepflicht nicht zur Verfgung (a.a.O. S.54 f.), whrend die Anzeigepflicht im Vergleich zur Genehmigungspflicht als der eingriffsintensivsten Stufe der Entgeltregulierung das mildere Mittel darstelle (a.a.O. S.57). Diese Argumente geben zu rechtlichen Bedenken keinen Anlass.

Die Erwgungen der Bundesnetzagentur zur Erforderlichkeit sind schlielich auch nicht deshalb defizitr, weil sie andere Regulierungsoptionen als solche der Entgeltregulierung nicht in Betracht gezogen hat. Dabei kann auf sich beruhen, ob der deutsche Gesetzgeber die Regulierungsbehrde fr den Fall der Insuffizienz der Verpflichtungen im Zugangsbereich sowie zur Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl (Art.17 Abs.1 Buchst.b URL) auf den in 39TKG bezeichneten Manahmenkatalog der Entgeltregulierung festlegen durfte (so Khling/Neumann, in: BerlKommTKG Rn.23) oder aber zur vollstndigen Umsetzung des Art.17URL eine offene, generalklauselartige Befugnisnorm htte schaffen mssen (so Schuster/Ruhle, in: BeckTKG 39 Rn.6; Heinickel/ Scherer, in: Arndt/Fetzer/Scherer, a.a.O. 39 Rn.3). Diese Frage stellt sich hier deshalb nicht, weil unter den gegebenen Umstnden auszuschlieen ist, dass die Bundesnetzagentur von dem Mittel der nachtrglichen Entgeltregulierung samt der Anzeigepflicht abgesehen htte, wenn sie die etwaige Mglichkeit anderer, nicht entgeltbezogener Abhilfemanahmen in Erwgung gezogen htte. Dazu ist zu bercksichtigen, dass die Kommission in dem der angefochtenen Regulierungsverfgung vorangegangenen Konsolidierungsverfahren die Eignung (sogar) der nachtrglichen Entgeltkontrolle mit dem (unzutreffenden) Argument in Zweifel gezogen hatte, diese ermgliche nur das Verbot offenkundig missbruchlicher Entgelte (Stellungnahme vom 14.Juni 2006, S.3). Dem ist die Bundesnetzagentur mit dem Hinweis entgegengetreten, dass die nachtrgliche Entgeltregulierung die Grundlage fr eine vollumfngliche berprfung der Entgelte schaffe und die zustzlich verhngte Anzeigepflicht ein effektives Mittel zur prventiven Verhinderung von Dumpingpreisen, Preis-Kosten-Scheren und unzulssigen Bndelprodukten sei (s. S.53 der Regulierungsverfgung). Daraus wird deutlich, dass die Behrde die Entgeltregulierung in dieser Form - unter weitestgehender Bercksichtigung der Stellungnahme der Kommission - fr ausreichend, aber eben auch fr unerlsslich erachtete, um die Regulierungsziele zu erreichen.

(3)

Was schlielich die Angemessenheit der um die Anzeigepflicht erweiterten Entgeltregulierung anlangt, halten sich die Erwgungen der Bundesnetzagentur ebenfalls in den Grenzen des Regulierungsermessens. Sie hat - entgegen der Kritik der Klgerinnen - nicht zum Ausdruck gebracht, die Klgerinnen wrden durch die ihnen auferlegte Anzeigepflicht nicht oder nur geringfgig belastet. Vielmehr hat sie die damit verbundenen Einschrnkungen der unternehmerischen Bettigungsfreiheit ausdrcklich in ihre Erwgungen einbezogen, allerdings die etwaige Festlegung einer Entgeltgenehmigungspflicht als belastender eingeordnet (s. S.58 der Regulierungsverfgung). Diese Bewertung trifft offenkundig zu, da eine anzeigepflichtige und nicht innerhalb von zwei Monaten beanstandete Tarifmanahme ohne Genehmigung umgesetzt werden darf, wobei zustzlich der Regulierungsmastab im Falle der nachtrglichen Kontrolle weniger streng ist als bei Verhngung der Genehmigungspflicht (s. 39 Abs.3 Satz1 Halbs. 2i.V.m. 28, 38 Abs.4 Satz1TKG einerseits und 39 Abs.1 Satz3 i.V.m. 31 Abs.1 Satz1, 32 Nr.1, 35 Abs.2 Satz1TKG andererseits; zu den unterschiedlichen Mastben s. auch Urteil vom 2.April 2008a.a.O. Rn.68). Es ist nicht zu beanstanden, dass die Bundesnetzagentur im Rahmen ihrer Abwgungsentscheidung die von ihr ausdrcklich bercksichtigten Interessen des betroffenen Unternehmens fr weniger gewichtig gehalten hat als das ffentliche Interesse an der Sicherstellung und der Frderung des Wettbewerbs auf dem betroffenen Anschlussmarkt.

cc)

Zu Recht hat die Bundesnetzagentur unter Nr.1 Buchst.b Satz3 der Regulierungsverfgung ausgesprochen, dass ihr Entgeltmanahmen bezglich individuell vereinbarter Leistungen unmittelbar nach Vertragsabschluss zur Kenntnis zu geben sind, sofern sie nicht ausnahmsweise im Rahmen von Gesamtvertrgen mit einem einzelnen Kunden bei einem Jahresnettoumsatz von mehr als 1 Mio. EUR erbracht werden. Nach der Begrndung der Regulierungsverfgung (S.61, 67) ist die Behrde davon ausgegangen, dass sich die betreffende Ausgestaltung der Vorlagepflicht fr kundenindividuelle Vertrge unmittelbar aus 39 Abs.3 Satz4TKG ergibt. Vor diesem Hintergrund stellt sich der Ausspruch im Verfgungstenor aus objektiver Empfngersicht nicht lediglich als ein unverbindlicher Hinweis auf die Rechtslage dar, sondern als eine regelnde Feststellung, zu der die Bundesnetzagentur auch ohne ausdrckliche Ermchtigungsgrundlage im Interesse der Rechtssicherheit unter Rckgriff auf den Normzweck befugt ist (s. Urteil vom 14.Februar 2007a.a.O. Rn.29 m.w.N.).

Die angegriffene Feststellung, gegen deren Bestimmtheit entgegen der Ansicht der Klgerinnen keine durchgreifenden Bedenken bestehen, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Die in 39 Abs.3 Satz4TKG getroffene Regelung ist so zu verstehen, dass sie die Auferlegung der nachtrglichen Entgeltregulierung (39 Abs.3 Satz1TKG) und der auf sie bezogenen Pflicht zur Entgeltanzeige (39 Abs.3 Satz2TKG) voraussetzt und die letztere Pflicht im Hinblick auf die Besonderheiten der Entgelte fr individuell vereinbarte Leistungen zweckentsprechend modifiziert. Dieses Normverstndnis erschliet sich aus dem systematischen Zusammenhang des 39 Abs.3 Satz4TKG mit dem ihm wrtlich entsprechenden 38 Abs.1 Satz3TKG. In 38TKG werden keine selbststndig aufzuerlegenden Regulierungsverpflichtungen beschrieben. Das zeigt sich daran, dass diese Vorschrift in dem Katalog regulatorischer Beschlusskammerentscheidungen (s. 13 Abs.1 Satz1 und 3, Abs.3, 132 Abs.4 Satz2TKG) nicht erscheint. In 38TKG werden vielmehr Mastbe und Verfahren der nachtrglichen Entgeltregulierung, soweit diese dem Betroffenen auferlegt worden ist, in nheren Einzelheiten geregelt. Auch 39 Abs.3 Satz1 Halbs. 2TKG verweist fr die Endnutzerentgeltregulierung auf 38TKG, allerdings beschrnkt auf dessen Abstze2 bis 4. Die fehlende Verweisung auf 38 Abs.1TKG bewirkt, dass die mit einer zweimonatigen Karenzfrist verbundene Entgeltanzeigepflicht - anders als nach 38 Abs.1 Satz1TKG - nicht in allen Fllen obligatorisch ist, in denen die nachtrgliche Entgeltregulierung auferlegt worden ist. Wie schon oben dargelegt, bedarf vielmehr im Unterschied zu 38 Abs.1 Satz1TKG die Anzeigepflicht des 39 Abs.3 Satz2TKG einer besonderen regulatorischen Entscheidung der Bundesnetzagentur. Die gesetzliche Regulierungsvorgabe ist insofern auf der Endnutzerebene weniger eingriffsintensiv als auf der Vorleistungsebene, auf der nach der Grundkonzeption des Gesetzes Regulierungsmanahmen vorrangig zu ergreifen sind. Davon wiederum abweichend bewirkt der mit 38 Abs.1 Satz3TKG wortgleiche 39 Abs.3 Satz4TKG, dass die dort genannten Besonderheiten bei der Anzeige kundenindividueller Entgeltmanahmen kraft Gesetzes gelten, falls die Bundesnetzagentur die nachtrgliche Entgeltregulierung und die Anzeigepflicht als solche auf dem Gesamtmarkt fr erforderlich hlt. Mit der gemeinschaftsrechtlichen Vorgabe in Art.17 Abs.1URL ist dieses Normverstndnis vereinbar, da sichergestellt ist, dass sowohl die Auferlegung der nachtrglichen Entgeltregulierung als auch die Auferlegung der Entgeltanzeigepflicht als solcher einer regulatorischen Entscheidung der Bundesnetzagentur bedarf.

Die Voraussetzungen des 39 Abs.3 Satz4TKG sind im vorliegenden Fall erfllt. So hat sich die Bundesnetzagentur in Bezug auf die Entgeltanzeige ausdrcklich gegen die Annahme verwahrt, dass Einzelvertrge eine erheblich geringere Bedeutung fr den Wettbewerb htten als die im Massengeschft angebotenen Standardvertrge. Die Erfahrungen zeigten vielmehr, dass sich der Wettbewerb nach Beginn der Marktffnung gerade in diesem besonders lukrativen Segment besonders intensiv entwickelt habe. Vor diesem Hintergrund hlt die Behrde die Entgeltanzeige auf der Grundlage der nachtrglichen Regulierung der Anschlussentgelte auch im Bereich der individuell vereinbarten Leistungen fr geboten, weil diese Pflicht sonst dadurch unterlaufen werden knnte, dass bestimmte Dienstleistungen nicht mehr auf der Grundlage allgemeiner Geschftsbedingungen, sondern nur noch im Rahmen individuell ausgehandelter Vertrge vertrieben werden (s. S.61, 67f. der Regulierungsverfgung).

Demgegenber knnen sich die Klgerinnen nicht mit Erfolg darauf berufen, dass die Auferlegung der Kenntnisgabepflicht bei kundenindividuellen Vertrgen gegenber den Standardvertrgen fr sie mit einer hheren Belastung verbunden sei, die von der Bundesnetzagentur eigens htte abgewogen werden mssen. Fr derartige Erwgungen bestand kein Anlass, weil die fr Einzelvertrge modifizierte Vorlagepflicht, wie schon erwhnt, unmittelbar auf dem Gesetz beruht. Dieses trgt den Interessen des marktmchtigen Unternehmens bereits dadurch Rechnung, dass die mit der regulren Anzeigepflicht nach 39 Abs.3 Satz2TKG verbundene zweimonatige Karenzfrist entfllt.

d)

berwiegend ohne Erfolg bleibt die Klage auch insoweit, als sie sich gegen die in Nr.2 der Regulierungsverfgung festgelegten Manahmen der Entgeltregulierung fr ffentliche Inlandsgesprche an festen Standorten richtet. Aufzuheben ist allerdings die in diesem Zusammenhang in Nr.2 Satz2 enthaltene Feststellung, wonach auch die ber VoIP-Dienste hergestellten Verbindungen der Entgeltregulierung unterliegen.

Den von der Bundesnetzagentur zu Nr.2 getroffenen Regelungen haftet derselbe Rechtsfehler wie den Regelungen zu Nr.1 Buchst.b an, da die Behrde auch insofern zu Unrecht vom Bestehen der "einfachen" nachtrglichen Entgeltregulierung (39 Abs.3 Satz1TKG) unmittelbar kraft Gesetzes ausgegangen ist. Aus den bereits oben im Einzelnen dargestellten Grnden ist aber auch die unter Nr.2 Satz1 des Verfgungstenors getroffene Feststellung der nachtrglichen Entgeltregulierung - mit Ausnahme des VoIP-Bereichs -, verbunden mit der Auferlegung der Anzeigepflicht (Nr.2 Satz3 des Verfgungstenors), umzudeuten in die Auferlegung der nachtrglichen Entgeltregulierung samt der Anzeigepflicht. Auch insoweit hat die Bundesnetzagentur alle fr den umgedeuteten Verwaltungsakt zu bercksichtigenden Ermessensgesichtspunkte abgewogen. Insbesondere hat sie hinreichend begrndet, dass nach ihrer fachlichen Einschtzung die Verpflichtungen im Zugangsbereich sowie zur Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl auch im Bereich der Verbindungsentgelte nicht ausreichen, um die Regulierungsziele der Sicherstellung eines chancengleichen Wettbewerbs und der Frderung eines nachhaltig wettbewerbsorientierten Marktes (2 Abs.2 Nr.2TKG) zu erreichen. Diese Einschtzung beruht ersichtlich auf der bereits im Marktdefinitions- und Marktanalyseverfahren ermittelten Tatsachengrundlage. Nach den dort getroffenen Feststellungen hat zwar die seit der Marktffnung bei den Inlandsverbindungen eingetretene dynamische Preisentwicklung fr eine gewisse Wettbewerbsintensitt gesorgt; doch verfgt das Unternehmen der Klgerinnen in diesem Marktsegment unverndert ber betrchtliche Preissetzungsspielrume bei sehr geringen Marktanteilsverlusten, whrend die Nachfragemacht der Endkunden trotz der schon bislang eingerumten Mglichkeit zur Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl nur gering ausgeprgt ist (vgl. S.132 der Marktdefinition und -analyse). Vor diesem tatschlichen Hintergrund ist die Bundesnetzagentur zu der Einschtzung gelangt, dass die bestehenden Verpflichtungen allein nicht geeignet sind, der Gefahr entgegenzuwirken, dass die immer noch berragende Marktstellung durch gezielte Strategien wie Dumping, Preis-Kosten-Scheren oder missbruchliche Bndelung verteidigt werden knnte. Diese Gefahr hat die Behrde anhand des Beispiels eines kostenunterdeckenden Tarifs verdeutlicht, mit dem die Klgerin zu 1 versucht habe, die Preisfhrerschaft in einem bestimmten Marktsegment zu bernehmen. Zwar halten die Klgerinnen die Kritik der Beklagten in diesem Beispielsfall fr berzogen. Das ndert aber nichts daran, dass die Bundesnetzagentur auf der festgestellten Tatsachengrundlage mit insgesamt vertretbaren Argumenten zu dem Ergebnis gelangt ist, dass die genannten Regulierungsziele eine um die Anzeigepflicht erweiterte Entgeltregulierung geboten erscheinen lassen.

Stattzugeben ist der Klage allerdings - ber die schon vom Verwaltungsgericht ausgesprochene Teilstattgabe hinaus - hinsichtlich der in Nr.2 Satz2 des Verfgungstenors getroffenen Feststellung der Regulierungspflicht fr ber VoIP-Dienste hergestellte Festnetzverbindungen. Schon das Verwaltungsgericht hat die in dem anschlieenden Satz3 verfgte Auferlegung der Anzeigepflicht rechtskrftig aufgehoben, soweit diese sich auf Entgeltmanahmen fr VoIP-Verbindungen bezog. In diesem Umfang kann daher die auf 39 Abs.3 Satz2TKG gesttzte Auferlegung der Anzeigepflicht nicht als Grundlage fr eine Umdeutung gem 47VwVfG dienen, die insoweit scheitern muss. Daraus folgt zugleich, dass die fr sich genommen fehlerhafte Feststellung ber das Bestehen einer Entgeltregulierungspflicht kraft Gesetzes in Bezug auf die VoIP-Dienste keinen Bestand haben kann, sondern aufzuheben ist.

Hinsichtlich der Anzeigepflicht fr Entgeltmanahmen bei individuell vereinbarten Verbindungsleistungen kann die Klage dagegen keinen Erfolg haben. Die Regulierungsverfgung der Bundesnetzagentur ist insoweit gem 39 Abs.3 Satz4TKG rechtmig, wie sich aus den obigen Ausfhrungen zu den Anschlussentgelten ergibt.

e)

Schlielich ist die in der angefochtenen Verfgung unter Nr.4 getroffene Anordnung der Bundesnetzagentur, ihr zeitgleich mit der Vorlage der Tarifanzeige die fr eine fundierte Offenkundigkeitsprfung der beabsichtigten Entgeltmanahme erforderlichen Unterlagen zur Verfgung zu stellen, im Ergebnis nicht zu beanstanden. Dabei ist fr die rechtliche berprfung von der Fassung der Anordnung auszugehen, die sie durch die in der mndlichen Verhandlung vom 29.Oktober 2008 zu Protokoll gegebene Erklrung der Beklagten erhalten hat. Darin wurde klargestellt, dass sich die Anordnung auf die dem vorzulegenden Entgelt zugrunde liegende Leistungsbeschreibung sowie die entsprechenden Preislisten und Allgemeinen Geschftsbedingungen bezieht. Die Behrde ist befugt, einen unklaren Verwaltungsakt zu przisieren und seine hinreichende Bestimmtheit, auch durch Erklrung gegenber dem Gericht, nachtrglich herbeizufhren. Soweit dies erst im Revisionsverfahren geschieht, kann das Revisionsgericht die neue, unstreitige Tatsache bercksichtigen, wenn es - wie hier - insoweit zu keiner Vernderung des Prozessstoffs kommt (vgl. Urteil vom 2.Juli 2008 - BVerwG 7C 38.07 - DVBl 2008, 1188 Rn.18).

Die von der Bundesnetzagentur nachtrglich przisierte Anordnung findet ihre Rechtsgrundlage in 29 Abs.1 Nr.1TKG. Danach kann die Behrde im Rahmen oder zur Vorbereitung von Verfahren der Entgeltregulierung anordnen, dass ihr ein marktmchtiges Unternehmen nher bezeichnete Angaben zur Verfgung stellt, die sie zur sachgerechten Ausbung ihres Entgeltregulierungsrechts fr erforderlich hlt. Dies ist fr die dem fraglichen Entgelt zugrunde liegende Leistungsbeschreibung, die entsprechenden Preislisten und Allgemeinen Geschftsbedingungen ersichtlich der Fall. Schon nach 39 Abs.3 Satz2TKG, der die dort geregelte Anzeigepflicht auf "Entgeltmanahmen" bezieht, sind die betreffenden Entgelte nach dem Zweck der Vorlagepflicht so zu beschreiben, dass die Behrde erkennen kann, welches Entgelt fr welche Leistung verlangt wird. Bei den nunmehr nher bestimmten Unterlagen handelt es sich um den Mindestbestand an Informationen, ber die die Bundesnetzagentur auf jeden Fall verfgen muss, um ihrer Kontrollaufgabe im Rahmen des 39 Abs.2TKG sachgerecht nachkommen zu knnen (s. auch Khling/Neumann, in: BerlKommTKG, 39 Rn.89).

Die Kostenentscheidung beruht auf 155 Abs.1 Satz1VwGO.

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