Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 23.07.1965, Az.: BVerwG VII C 170.64

I.

Die eine Ölmühle betreibende Klägerin beantragte im Rahmen des Ölmühlenpreisausgleichs die Vergütung höherer Schlaglöhne für zugeteilte Ölsaaten oder die Belassung der an die Einfuhr- und Vorratsstelle für Fette abgeführten Ölmehrausbeuten unter Anerkennung als Mittelmühle. Mit der Wahrnehmung ihrer Interessen beauftragte sie den Zeugen Wirtschaftsberater G.. Durch Bescheid vom 26. November 1957, der der Klägerin mittels eingeschriebenen Briefes am 27. November 1957 zuging, lehnte die Beklagte die Anträge ab. Der Bescheid enthielt folgende Rechtsmittelbelehrung:

"Gegen diesen Bescheid kann innerhalb von zwei Wochen Einspruch eingelegt werden. Der Einspruch ist bei der Einfuhr- und Vorratsstelle für Fette, Frankfurt/Main, Adickesallee 40, einzulegen. Der Einspruch muß einen bestimmten Antrag enthalten; die Beschwerdepunkte und die zur Begründung dienenden Tatsachen sollen angegeben werden."

Ihr Bevollmächtigter, der Zeuge G., verhandelte mit den Abteilungsleitern der Beklagten, den Zeugen M. und B. am 5. Dezember 1957 und erhob nach Behauptung der Klägerin in dieser Besprechung mündlich Einspruch. Der schriftliche Einspruch der Klägerin von 10. Dezember 1957 ging bei der Beklagten an 12. Dezember 1957 ein und wurde durch Bescheid der Beklagten vom gleichen Tage verworfen, weil er verspätet eingelegt worden sei.

Die Klägerin hat Klage auf Aufhebung der Bescheide und Zahlung eines Betrages von 169.271 DM nebst 4 % Zinsen seit Klageerhebung erhoben und zur Begründung vorgetragen, daß die Rechtsmittelbelehrung unvollständig und unrichtig gewesen sei und daher die Einspruchsfrist nicht vom Zugang des Bescheides an gelaufen sei sowie daß die Frist im übrigen infolge des von ihrem Bevollmächtigten mündlich eingelegten Einspruchs gewahrt sei.

Die Beklagte hat bestritten, daß der Zeuge G. mündlich Einspruch eingelegt habe, und ist den Ausführungen der Klägerin entgegengetreten. Das Verwaltungsgericht hat über den Inhalt der Besprechung am 5. Dezember 1957 Beweis erhoben und sodann die Klage als unzulässig abgewiesen. Die Berufung der Klägerin hatte keinen Erfolg.

In den Gründen des Urteils ist folgendes ausgeführt: Die Klägerin habe eine Anfechtungsklage, verbunden mit einer Leistungsklage, erhoben. Diese sei zulässig gewesen. Die Anfechtungsklage sei jedoch unzulässig, weil der Einspruch nicht fristgemäß eingelegt worden sei. Die Einspruchsschrift sei erst am 12. Dezember 1957 bei der Beklagten eingegangen. Wiedereinsetzung in den vorigen Stand habe die Klägerin nicht beantragt. Es liege auch nichts dafür vor, daß die Fristversäumnis nicht verschuldet gewesen sei. Der Bescheid der Beklagten vom 26. November 1957 sei durch eingeschriebenen Brief zugestellt worden. Dies sei nach der eigenen Darstellung der Klägerin an 27. November 1957 geschehen. Da der Tag der Zustellung feststehe, könne § 4 Abs. 1 VwZG, wonach die Zustellung mit den dritten Tag nach Aufgabe zur Post als bewirkt gelte, nicht angewandt werden. § 4 Abs. 1 erster Halbsatz VwZG enthalte eine widerlegliche Vermutung, die der Behörde den Nachweis der Zustellung erleichtern solle. Der dritte Halbsatz des § 4 Abs. 1 VwZG sei nur sinnvoll, wenn davon auszugehen sei, daß er sich auch auf den ersten Halbsatz beziehe. Würde die Vorschrift als eine unwiderlegliche Vermutung anzusehen sein, so würde dies dazu führen, daß je nachdem, welche Zustellungsart die Behörde wähle, für einen Teil der mit Rechtsmittelbelehrung versehenen Bescheide die Einspruchsfrist über den in § 39 VGG vorgeschriebenen Zeitraum hinaus verländert werde, ohne daß dafür ein verständiger Grund ersichtlich sei.

Die Einspruchsfrist habe am 27. November 1957 zu laufen begonnen, weil die Rechtsmittelbelehrung nicht zu beanstanden sei. Diese entspreche den Mindesterfordernissen und sei weder ungenau noch unverständlich. Die Beklagte habe sich in ihrem Einspruchsbescheid auch nicht auf die Sache eingelassen, sondern die Begründung auf die Unzulässigkeit des Einspruchs wegen Fristversäumnis abgestellt. Soweit sie sich später rein vorsorglich auch zur Sache geäußert habe, sei dies gerechtfertigt gewesen. Auf Grund der Beweisaufnahme sei als erwiesen anzusehen, daß der Zeuge G. in der Besprechung an 5. Dezember 1957 nicht mündlich Einspruch eingelegt habe. Die Klägerin habe erst mit dem nach einem Entwurf des Zeugen G. abgefaßten Schreiben vom 10. Dezember 1957 Einspruch erhoben. Pur eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand seien die Voraussetzungen nicht gegeben, zumal die Klägerin auch einen dahin gehenden Antrag nicht gestellt habe. Die Leistungsklage sei unbegründet, weil der Bescheid vom 26. November 1957 unanfechtbar geworden sei. Die Aufhebung unanfechtbar gewordener Bescheide könne nicht im Wege einer Vornahmeklage erreicht werden.

Das Berufungsgericht hat die Revision zugelassen. Die Klägerin hat Revision eingelegt und Verletzung des § 4 Abs. 1 VwZG in Verbindung mit § 39 Abs. 2 VGG gerügt. Sie meint, daß § 4 Abs. 1 VwZG nicht die Regelung enthalte, daß in allen unstreitigen Fällen der Tag des tatsächlichen Zugangs des Bescheids als Zustellungstag gelten solle.

Die Beklagte tritt der Auffassung der Klägerin über die Auslegung des § 4 Abs. 1 VwZG entgegen.

Der Oberbundesanwalt hat bei der Auslegung des § 4 Abs. 1 VwZG dieselbe Ansicht wie die Klägerin vertreten.

II.

Die Revision ist begründet. Sie muß zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht führen.

Nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts ist der eingeschriebene Brief, der die Ablehnung der Anträge der Klägerin enthielt, an 26. November 1957 bei der Post aufgegeben worden und an 27. November der Klägerin zugegangen. Die Rechtsmittelbelehrung war nicht fehlerhaft, 30 daß die Einspruchsfrist von den maßgeblichen Zeitpunkt an zu laufen begann (§§ 32, 39 VGG). Die Rechtsmittelbelehrung hatte folgenden Wortlaut:

"Gegen diesen Bescheid kann innerhalb von zwei Wochen Einspruch eingelegt werden. Der Einspruch ist bei der ... - Anschrift der Beklagten - einzulegen. Der Einspruch muß einen bestimmten Antrag enthalten; die Beschwerdepunkte und die zur Begründung dienenden Tatsachen sollen angegeben werden."

Nach § 32 VGG beginnt die Frist zu laufen, wenn der Beteiligte über den Rechtsbehelf, die zuständige Behörde mit Angabe ihres Sitzes und die einzuhaltende Frist belehrt worden ist. Wie der Senat bereits in seinem Urteil vom 8. Dezember 1961 - BVerwG VII C 20.61 - (NJW 1962, 1218) ausgeführt hat, ist es nicht erforderlich, daß das die Frist in Lauf setzende Ereignis bezeichnet wird. Ebenso steht es in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts fest, daß Rechtsbehelfsbelehrungen, die über das gesetzliche Mindestmaß hinausgehen, deshalb allein noch nicht wirkungslos sind. Vielmehr ist dies nur der Fall, wenn die Belehrung unzutreffend ist, insbesondere nebensächliche Förmlichkeiten als zwingend darstellt und dadurch die Rechtsverfolgung erschwert (vgl. BVerwGE 6, 66, Urteil vom 2. Mai 1958 - BVerwG I C 115.56 - [NJW 1958, 1554]). Ein derartiger Fall liegt hier nicht vor.

Die Entscheidung darüber, ob eine Fristversäumnis gegeben ist, hängt somit allein davon ab, ob die Einspruchsfrist bereits vom Tage des Zugangs des Briefes, also vom 27. November 1957 an, lief oder ob § 4 Abs. 1 erster Halbsatz Verwaltungszustellungsgesetz - VwZG - anzuwenden ist, wonach ein eingeschriebener Brief mit dem dritten Tag nach der Aufgabe zur Post als "zugestellt" gilt.

§ 4 Abs. 1 VwZG bestimmt folgendes:

"Bei der Zustellung durch die Post mittels eingeschriebenen Briefes gilt dieser mit dem dritten Tag nach der Aufgabe zur Post als zugestellt, es sei denn, daß das zuzustellende Schriftstück nicht oder zu einem späteren Zeitpunkt zugegangen ist; im Zweifel hat die Behörde den Zugang des Schriftstücks und den Zeitpunkt des Zugangs nachzuweisen."

Aus dem Wortlaut der Vorschrift geht hervor, daß der Gesetzgeber vier Sachprobleme geregelt hat:

1. 1.

   den Normalfall einer Zustellung durch die Post mittels eingeschriebenen Briefes,

2. 2.

   den Fall, daß der zur Post gegebene Brief dem Empfänger nicht zugeht und

3. 3.

   den Fall, daß der Brief erst in einem späteren Zeitpunkt dem Empfänger zugeht.

Schließlich wird 4. im letzten Halbsatz des Absatzes 1 die Frage der Beweislast hinsichtlich des Zugangs des Schriftstückes und hinsichtlich des Zeitpunkts des Zugangs zu Lasten der Behörde geregelt. Das Wort "gilt" wird gesetzestechnisch für gesetzliche Fiktionen verwandt, also für die "gewollte Gleichsetzung des als ungleich Gewußten" (Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 1960 S. 166). Die gesetzliche Fiktion kennzeichnet eine von dem allgemeinen Sprachgebrauch abweichende Begriffsbildung des Gesetzes (vgl. Esser, Wert und Bedeutung der Rechtsfiktionen, 1940, § 11 S. 98). Bei einer natürlichen Betrachtungsweise wäre davon auszugehen, daß ein eingeschriebener Brief in dem Zeitpunkt dem Empfänger zugestellt ist, in dem er diesem zugeht. Eine derartige Regelung würde aber zur Folge haben, daß je nach den besonderen Umständen, wie sie sich bei der Beförderung durch die Post oder bei der Situation des Empfängers ergeben können, der Zustellungstag und damit der Fristbeginn weithin ungeklärt bleiben würden und dadurch für das weitere Verhalten der Behörde eine erhebliche Rechtsunsicherheit in Kauf genommen werden müßte. Daher hat der Gesetzgeber in § 4 Abs, 1 VwZG eine recht erheblich bemessene Frist von drei Tagen festgesetzt. Nach der allgemeinen Lebenserfahrung kann davon ausgegangen werden, daß innerhalb einer Frist von drei Tagen nach Aufgabe zur Post ein eingeschriebener Brief dem Empfänger regelmäßig zugegangen sein wird. Die Regelung in ersten Halbsatz dient somit der Rechtsklarheit. Andererseits wollte der Gesetzgeber vermeiden, daß eine Abweichung von der Regel sich zu Lasten des Empfängers auswirken kann. Daher ist eine Ausnahme im zweiten Halbsatz für den Fall bestimmt, daß des Schriftstück nicht oder zu einem späteren Zeitpunkt zugegangen ist. Diese Ausnahmevorschrift wird schließlich im letzten Halbsatz durch eine Beweislastregelung zuungunsten der Behörde, also gleichfalls aus dem Gesichtspunkt heraus, daß der Empfänger geschützt werden soll, ergänzt. Anhaltspunkte dafür, daß der Gesetzgeber zu Lasten des Empfängers von dem Regelfall wieder abgehen wollte, wenn der Zugang innerhalb der drei Tage nach Aufgabe zur Post feststeht, ergeben sich weder aus dem Wortlaut noch aus der Entstehungsgeschichte des Gesetzes. Eine derartige Auslegung wäre mit dem Wesen der gesetzlichen Fiktion in § 4 Abs. 1 VwZG nicht vereinbar, die lediglich in den beiden bestimmten Fällen im zweiten Halbsatz des Absatzes 1 durchbrochen ist. Sie wäre auch nicht sinnvoll, weil sie die Behörde mit der Prüfung belasten würde, unter welchen Voraussetzungen davon ausgegangen werden kann, daß ein Zugang vor dem dritten Tag als feststehend anzusehen wäre. Dies würde die Prüfung weiterer Umstände erfordern, die der Gesetzgeber gerade mit seiner Regelung vermeiden wollte. Weiterhin würde sich eine derartige Auslegung aber auch zum Nachteil des Staatsbürgers auswirken, dem ein Schriftstück innerhalb der drei Tage zugeht. Er müßte dann - was er aus dem Wortlaut nicht ohne weiteres entnehmen kann - wissen, daß dem ersten Halbsatz die Einschränkung beizufügen ist: "Soweit jedoch feststeht, daß der Brief vor dem dritten Tage dem Empfänger zugegangen ist, gilt dieser Tag als Tag der Zustellung." Zu Unrecht wird der Auffassung, daß § 4 Abs. 1 erster Halbsatz eine gesetzliche Fiktion enthält, entgegengehalten, daß eine derartige Auslegung mit § 9 VwZG nicht vereinbar wäre (Schuer, Die Sozialgerichtsbarkeit, 1956 S. 149). Diese Vorschrift enthält eine den § 187 ZPO entsprechende Regelung der Heilung von Zustellungsmängeln und behält ihre Bedeutung insbesondere auch für den im zweiten Halbsatz des § 4 Abs. 1 VwZG geregelten Ausnahmefall, daß das Schriftstück zu einen späteren Zeitpunkt zugegangen ist. In Übereinstimmung mit der weitaus vorherrschenden Meinung (Deutsches Patentamt, NJW 1955, 1007; BSGE 5, 53; Peters-Sautters-Wolff, BSG 3. Auflage § 63, Anhang § 4 VwZG; v. Brauchitsch, Bd. I, 1. Halbband 1962, § 4 VwZG Anm. B III 2), die auch der Auslegung des § 17 Abs. 2 VwZG entspricht (vgl. Becker-Riewald, Koch, RAO 9. Auflage, 1963, § 91 Ann, 4 S. 217 unter Hinweis auf die zum früheren Recht ergangene Rechtsprechung des Reichsfinanzhofs), ist daher bei der Beurteilung der Rechtslage davon auszugehen, daß als Zeitpunkt der Zustellung erst der dritte Tag nach der Aufgabe zur Post am 26. November 1957, also der 29. November, anzunehmen ist. Die Ansicht des Berufungsgerichts, daß der Einspruch verspätet eingelegt war, kann daher nicht gebilligt werden. Die Sache mußte somit zur weiteren Verhandlung und Entscheidung an das Berufungsgericht zurückverwiesen werden.