Zunächst die Klägerin zu l) und dann der Kläger zu 2) eröffneten und betrieben im Herbst 1951 in Frankfurt am Main eine "Mitfahrerzentrale". Sie vermittelten Reiselustigen ohne Kraftfahrzeug Mitfahrgelegenheiten bei Kraftfahrzeugbesitzern, wobei sie von dem Mitfahrer und dem Kraftfahrzeugbesitzer je eine geringe Vermittlungsgebühr forderten. Die Reiselustigen sollten den Kraftfahrzeugbesitzern nur einen Benzinkostenanteil bezahlen, der für die Mitfahrt im Personenkraftwagen 3,5 DPfg. je km betragen sollte. Außerdem vermittelten sie den Reiselustigen eine Unfallversicherung. In ihren Formblättern hoben die Kläger hervor, daß ihre Verpflichtungen im Augenblick der Abfahrt erfüllt seien.

Die Beklagte untersagte den Klägern den Betrieb einer Mitfahrerzentrale durch Verfügungen vom 9. November 1951 und 4. Januar 1952 mit der Begründung, daß die Kläger durch ihre Tätigkeit Beihilfe zu strafbaren Vergehen der Kraftfahrzeugbesitzer leisteten, da diese durch die Mitnahme zahlender Gäste ohne behördliche Genehmigung einen unerlaubten Gelegenheitsverkehr ausführten, sich also nach dem Personenbeförderungsgesetz strafbar machten. Mit einem Einspruchsbescheid vom 12. Februar 1952 hielt die Beklagte mit ausführlicher Begründung an ihren Verfügungen fest.

Hiergegen haben die Kläger den Verwaltungsrechtsweg beschritten mit dem Antrage, die genannten Verfügungen aufzuheben und sie für unzulässig zu erklären, soweit sie sich gegenüber der Klägerin zu 1), die diesen Betrieb als Inhaberin abgemeldet hatte, erledigt hatten. Zur Begründung tragen sie im wesentlichen vor: Das Personenbeförderungsgesetz regele nur den gewerbsmäßigenöffentlichen Verkehr. Die Kraftfahrzeugbesitzer handelten nicht gewerbsmäßig, wenn sie gelegentlich von der Mitfahrerzentrale vermittelte Fahrgäste mitnähmen und dafür nur einen kleinen Beitrag erhöben, der ihre Selbstkosten nicht decke, sondern nur vermindere. Es handele sich dabei um einen Gefälligkeitsverkehr, der imPersonenbeförderungsgesetz nicht geregelt sei. Auch abgesehen von der Frage der Gewerbsmäßigkeit erfülle dieser Verkehr nicht die im Personenbeförderungsrecht geltenden Begriffe des öffentlichen Verkehrs und des Gelegenheitsverkehrs. Die Kraftfahrzeugbesitzer machten sich also nicht strafbar. Diese würden im Gegenteil durch die Maßnahmen der Beklagten in ihrem Recht auf freie Benutzung ihres Kraftwagens unter Verstoß gegen Art. 14 des Grundgesetzes - GG - beschränkt. Ihnen selbst, den Klägern, könne bei dieser Sach- und Rechtslage der Betrieb der Mitfahrerzentrale daher nicht verboten werden. Sie würden durch diese Maßnahmen auch in rechtswidriger Weise in ihren Grundrechten der freien Entfaltung der Persönlichkeit und der freien Berufswahl beschränkt.

Die Beklagte ist der Klage entgegengetreten. Sie hat im wesentlichen ausgeführt: Der Begriff der Gewerbsmäßigkeit habe im Personenbeförderungsrecht eine eingeschränkte Bedeutung. Er sei erfüllt, wenn die Mitnahme von Gästen mit der Absicht der Wiederholung und zum Zwecke der Erlangung wirtschaftlicher Vorteile erfolge; die Absicht der Erzielung von Gewinnen sei nicht erforderlich. Aus dem Fahrtenbuch der Kläger ergebe sich, daß ein Teil der Kraftfahrzeugbesitzer die Dienste der Mitfahrerzentrale mehrfach in Anspruch genommen habe. Daraus folge die Wiederholungsabsicht. Mindestens diese Kraftfahrzeugbesitzer hätten sich daher eines Vergehens nach dem Personenbeförderungsgesetz schuldig gemacht. Dieser Verkehr sei ein Gelegenheitsverkehr im Sinne des Personenbeförderungsrechts, und zwar ein öffentlicher Verkehr jedenfalls dann, wenn die Mitfahrerzentrale in Anspruch genommen werde, da er dann jedermann zugängig sei.

Die Klage wurde in zwei Rechtszügen abgewiesen. Der Verwaltungsgerichtshof hat sich mit seinem Urteil vom 22. Oktober 1954 im wesentlichen den Darlegungen der Beklagten angeschlossen.

Gegen dieses Urteil haben beide Kläger die vom Verwaltungsgerichtshof zugelassene Revision eingelegt. Zur Begründung wiederholen sie im wesentlichen ihren bisherigen Vortrag.

Die Beklagte ist der Revision entgegengetreten.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht hat sich am Verfahren beteiligt und tritt ebenfalls im wesentlichen den Darlegungen der Beklagten bei.

Die Revision ist zulässig und auch begründet.

Das Gesetz über die Beförderung von Personen zu Lande vom 4. Dezember 1934 (RGBl. I S. 1217)/6. Dezember 1937 (RGBl. I S. 1319)/ 16. Januar 1952 (BGBl. I S. 21) -Personenbeförderungsgesetz, PBefG - gilt nach seinem § 1 "für die gewerbsmäßige Beförderung von Personen mit .... Landfahrzeugen ....". Nach § 2 bedarf einer Genehmigung, wer "gewerbsmäßig Personen .... mit Landfahrzeugen .... befördern will". Hiernach regelt das Personenbeförderungsgesetz nur die gewerbsmäßige Beförderung von Personen mit Kraftfahrzeugen. Wer Personen nicht gewerbsmäßig befördert, bedarf also keiner Genehmigung nach diesem Gesetz. Der Begriff der Gewerbsmäßigkeit ist im allgemeinen Gewerberecht entwickelt worden. Der erkennende Senat hat zu diesem Begriff in seiner Rechtsprechung zu dem Grundrecht der freien Berufswahl (Art. 12 GG) Stellung genommen. Danach ist unter einem Beruf und unter einem Gewerbe jede auf die Dauer berechnete und nicht nur vorübergehende, der Schaffung und Erhaltung einer Lebensgrundlage, jedenfalls aber Erwerbszwecken dienende Betätigung zu verstehen (vgl. Entscheidungen des Senats vom 17. Dezember 1953 - BVerwGE 1, 54 -, vom 10. März 1954 - BVerwG 1, 92 [93] -, vom 14. Dezember 1954 - BVerwGE 1, 269 [271] - und vom 3. November 1955 - BVerwG I C 15.53 - [DVBl. 1956 S. 97 = NJW 1956 S. 196]). In der älteren Rechtsprechung und im Schrifttum wird unter einem Gewerbe stets eine selbständige nachhaltige Betätigung verstanden, die mit Gewinnabsicht unternommen wird und sich als Beteiligung am allgemeinen wirtschaftlichen Verkehr darstellt. Eine Tätigkeit, die lediglich Kostenminderung bezweckt, ist danach nicht als gewerbsmäßig beurteilt worden (vgl. Pr. OVG. vom 9. Dezember 1887, OVG Bd. 16 S. 85 [87], und vom 13. Dezember 1932, OVG Bd. 90 S. 71 [72 bis 73]; Landmann-Rohmer, Kommentar zur Gewerbeordnung, 10. Aufl. 1952 von Eyermann-Fröhler, Einleitung S. 43 bis 48; Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 5. Aufl. 1955, § 24 S. 390; Jellinek, Verwaltungsrecht, 3. Aufl. 1948, S. 492; Peters, Lehrbuch der Verwaltung, 1949, S. 517; von Turegg, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 2. Aufl. 1954, S. 296, 297; derselbe, Gewerberecht, 1953, S. 46, 52). Kraftfahrzeugbesitzer, die gelegentlich, wenn auch wiederholt, bei Privatreisen Fremde mitnehmen, die ihnen dafür nur einen bescheidenen Kostenbeitrag zahlen, handeln hiernach nicht gewerbsmäßig, nämlich nicht im Rahmen einer auf die Dauer berechneten, Erwerbszwecken dienenden Betätigung. Private Kraftfahrzeugbesitzer bedürfen daher, wenn sie jemanden gegen Beteiligung an den Kraftstoffkosten in ihrem Wagen mitnehmen, keiner Genehmigung nach demPersonenbeförderungsgesetz. Sie machen sich nicht nach § 40 PBefG strafbar, wenn sie dies tun. Allerdings würde ein Kraftfahrzeugbesitzer, der mit seinem Wagen ständig beispielsweise zwischen Hamburg und München oder zwischen Düsseldorf und Berlin hin- und herfährt, dabei die Plätze in seinem Wagen vermietet und diese Fahrten wegen der Mitreisenden unternimmt mit dem Zwecke, dadurch zu verdienen, gegen das Personenbeförderungsgesetz verstoßen. Derartige Feststellungen hat das Berufungsgericht jedoch nicht getroffen. Es hat nur festgestellt, daß in dem Fahrtenbuch der Kläger insgesamt vier Personen wiederholt eingetragen seien. Daraus folgt aber nicht, daß diese Personen Reisende gewerbsmäßig befördert haben. Diese Fahrten waren nicht genehmigungspflichtig.

Nun meint das Berufungsgericht, daß der Begriff der Gewerbsmäßigkeit im Personenbeförderungsrecht ein anderer sei. Hier genüge zur Erfüllung dieses Begriffs die mit Wiederholungsabsicht zur Erreichung wirtschaftlicher Vorteile durchgeführte Personenbeförderung. DieÜberlegungen, mit denen diese Ansicht begründet wird, sind jedoch nicht überzeugend. Grundsätzlich ist nicht anzunehmen, daß der Gesetzgeber im Jahre 1934 mit der Verwendung des Wortes "gewerbsmäßig" einen anderen Sinn hat verbinden wollen als im Schrifttum und in der Rechtsprechung auf dem Gebiete des Gewerberechts bereits entwickelt war. Oppelt (Das Personenbeförderungsrecht, 4. Aufl. 1954, S. 32 Anm. 1 zu § 1, S. 43 Anm. 1 Buchst. 1 zu § 2 PBefG) beruft sich ohne eigene Begründung auf von ihm auszugsweise abgedruckte Erlasse des Reichsverkehrsministers vom 7. November 1936, 19. November 1936 und 15. Februar 1939 sowie des Reichsministers der Finanzen vom 10. November 1941 und des Bundesverkehrsministers vom 21. Dezember 1951. Diese Erlasse enthalten jedoch keine rechtliche Begründung der darin vertretenen Auffassung. Sie enthalten keine Rechtsnormen und sind für das Gericht daher nicht verbindlich. Mit Recht weist der Bundesfinanzhof in seinem Urteil vom 3. Juni 1953 (BStBl. 1953 III S. 208) darauf hin, daß die Ausdehnung des Begriffs der Gewerbsmäßigkeit und demgemäß der Steuerpflicht und der Genehmigungspflicht einer gesetzlichen Grundlage bedürfe und nicht durch Ministerialerlasse herbeigeführt werden könne (vgl. ferner Müller, Straßenverkehrsrecht, 18. Aufl. 1954,Personenbeförderungsgesetz Vorbem. IV S. 939 - 941). Ebensowenig ist der Hinweis des Berufungsgerichts auf die III. Notverordnung vom 6. Oktober 1931, V. Teil Kap. V, I § 1 (RGBl. I S. 537, 558) - Überlandverkehrsordnung -überzeugend. Nach dieser Überlandverkehrsordnung bedurfte der Genehmigung, wer "gegen Entgelt" Personen mit Kraftfahrzeugen über die Grenzen eines Gemeindebezirks hinaus zwischen bestimmten Punkten regelmäßig befördern wollte. Das Berufungsgericht meint, daß dasPersonenbeförderungsgesetz gegenüber seinem Vorläufer, nämlich der Überlandverkehrsordnung, die Genehmigungspflicht nicht habe einschränken wollen. Dem ist entgegenzuhalten, daß die Überlandverkehrsordnung die Genehmigungspflicht nur für den Linienverkehr einführte. Ein Unternehmer, der Linienverkehr betreibt, tut dies in der Regel sowohl gegen Entgelt als auch gewerbsmäßig, so daß insofern im allgemeinen beide Begriffe erfüllt sind. Demgegenüber erstreckte das Personenbeförderungsgesetz die Genehmigungspflicht auf den Gelegenheitsverkehr. Hier war es sinnvoll, den Begriff "gewerbsmäßig" zu verwenden, um den gewerbsmäßigen, der Genehmigungspflicht unterworfenen Gelegenheitsverkehr von dem privaten, nicht gewerbsmäßig betriebenen Gelegenheitsverkehr zu unterscheiden, der der Genehmigungspflicht nicht unterworfen werden sollte.

In seiner Entscheidung vom 16. September 1954 - BVerwG I C 181.53 - (NJW 1955 S. 844 [BVerwG 16.09.1954 - I C 181/53]), die die Beklagte erwähnt, hat der Senat zu dem Begriff der Gewerbsmäßigkeit im Personenbeförderungsrecht nicht Stellung genommen. In diesem Fall hatte ein Unternehmer regelmäßig Waldarbeiter für ein Forstamt zu ihrer Arbeitsstelle und zurück befördert. Das geschah unzweifelhaft gewerbsmäßig. Der Senat hat in dieser Entscheidung zum Begriff des genehmigungspflichtigen Mietwagenverkehrs Stellung genommen.

Im Gegensatz zu der Auffassung des Berufungsgerichts entnimmt der Senat dem Zusammenhang der Vorschriften desPersonenbeförderungsgesetzes, daß dieses die gelegentliche, wenn auch wiederholte Mitnahme von Reisenden gegen Bezahlung eines Anteiles an den Kraftstoffkosten durch private Kraftfahrzeugbesitzer nicht hat verbieten wollen. Das Personenbeförderungsgesetz will den Gelegenheitsverkehr nicht schlechthin verhindern oder verbieten, sondern es macht ihn von einer Genehmigung abhängig. Wenn die Auffassung der Beklagten richtig wäre, daß private Kraftfahrzeugbesitzer, die andere Privatleute auf eine Reise gegen Beteiligung an den Kraftstoffkosten mitnehmen, genehmigungspflichtigen Gelegenheitsverkehr betreiben, müßten die dafür geltenden Vorschriften so gestaltet sein, daß die Genehmigung erteilt werden könnte. Es würden dann auch für diesen Verkehr die Vorschriften der Durchführungsverordnung vom 26. März 1935 (RGBl. I S. 473) - DVO - und der Verordnung über den Betrieb von Kraftfahrunternehmen im Personenverkehr vom 13. Februar 1939 (RGBl. I S. 231) - BOKraft - gelten. Der Zusammenhang dieser Vorschriften läßt aber deutlich erkennen, daß sie nur für gewerbliche Verkehrsunternehmer gedacht sind, nicht für private Kraftfahrzeugbesitzer, die gelegentlich Fahrgäste gegen Beteiligung an den Kraftstoffkosten mitnehmen (vgl. z.B. PBefG §§ 9, 10, 25, 31; DVO §§ 3, 7, 44, 45; BOKraft §§ 3, 8, 31 ff.). Die Auffassung der Beklagten, daß ein solcher Gelegenheitsverkehr, weil dabei in Gestalt des Kostenanteiles wirtschaftliche Vorteile erstrebt würden, gewerbsmäßig und deshalb ohne Genehmigung verboten und strafbar sei, würde darauf hinauslaufen, daß private Kraftfahrzeugbesitzer bei privaten Fahrten, z.B. Wochenendausflügen und Ferienreisen, keine anderen Personen mitnehmen dürften, wenn sie sich dafür einen Teil der Kraftstoffkosten erstatten lassen. Mit Recht führen die Kläger aus, daß das Personenbeförderungsgesetz diesen Inhalt nicht habe. Zu einer solchen Ausdehnung der Genehmigungspflicht bedürfte es einer Änderung des Gesetzes, sie kann nicht durch die Praxis der Behörden ohne gesetzliche Grundlage geschaffen werden. Nur die gesetzgebenden Körperschaften können die Verantwortung für eine solche Einschränkung des privaten Verkehrs der privaten Kraftfahrzeugbesitzer übernehmen.

Der Oberbundesanwalt hat noch bemerkt, daß die Mitnahme von Reisenden durch private Kraftfahrzeugbesitzer gegen Beteiligung an den Kraftstoffkosten dann genehmigungspflichtig sei, wenn die Mitreisenden durch eine Mitfahrerzentrale vermittelt würden; denn dann läge einöffentlicher, vom Personenbeförderungsgesetz erfaßter Verkehr vor. Demgegenüber hat der Senat jedoch bereits in seinem Urteil vom 10. März 1954 (BVerwGE 1, 97[BVerwG 10.03.1954 - BVerwG I C 25.53] [98]) dargelegt, daß das Personenbeförderungsgesetz, seine Durchführungsverordnung und die BOKraft den Begriff "öffentlicher Verkehr" mit verschiedenartiger Bedeutung verwenden. So fehlt insbesondere dem Mietwagen das Merkmal der öffentlichen Verkehrsbedienung, welches darin besteht, daß ein Unternehmen nach seiner Zweckbestimmung von jedermann benutzt werden kann (§ 3 Abs. 1 DVO). Hiernach trifft es nicht zu, daß das Personenbeförderungsgesetz nur den Verkehr regele, der jedermann zugängig sei. Die vom Berufungsgericht für das Personenbeförderungsrecht befürwortete Erweiterung des Begriffs der Gewerbsmäßigkeit kann daher auch nicht unter dem Gesichtspunkt hingenommen werden, daß sie nur für den öffentlichen Verkehr im Sinne eines jedermann zugängigen Verkehrs Anwendung finden würde. Sie würde vielmehr unter allen Umständen zu dem gesetzesfremden Ergebnis führen, daß private Kraftfahrzeugbesitzer bei ihren eigenen Reisen auch Bekannte gegen Beteiligung an den Fahrtkosten nicht mitnehmen dürften, weil diese Mitnahme genehmigungspflichtig wäre.

In diesem Zusammenhang darf auf eine neue gesetzliche Regelung auf dem verwandten Gebiete des Beförderungssteuerrechts verwiesen werden. Nach § 1 des Beförderungssteuergesetzes in der Fassung des Verkehrsfinanzgesetzes vom 6. April 1955 (BGBl. I S. 166, 169) unterliegt die Beförderung von Personen im Kraftfahrzeugverkehr zwar grundsätzlich der Beförderungssteuer. Voraussetzung ist dabei aber, "daß die Beförderung von einem Unternehmer im Rahmen seines Unternehmens für Dritte oder für Zwecke des eigenen Unternehmens durchgeführt wird". Hiernach hat der Gesetzgeber in dieser neueren Äußerung den Gelegenheitsverkehr jedenfalls nicht in dem unbeschränkten Umfange der Beförderungssteuer unterworfen, in welchem er nach der Auffassung der Beklagten "gewerbsmäßig" und genehmigungspflichtig sein soll; sondern nur Unternehmer unterliegen der Steuerpflicht, nicht private Kraftfahrzeugbesitzer.

Hiernach handeln Kraftfahrzeugbesitzer, die bei ihren eigenen Reisen gelegentlich, wenn auch wiederholt, Fremde gegen Erstattung eines Teiles der Kraftstoffkosten mitnehmen, nicht gewerbsmäßig im Sinne des Personenbeförderungsrechts; sie betreiben aus diesem Grunde keinen genehmigungspflichtigen Gelegenheitsverkehr und machen sich nicht nach § 40 PBefG strafbar. Da die angefochtenen Verfügungen ausschließlich mit der Überlegung begründet sind, daß die Kläger Beihilfe zu einem solchen Vergehen leisteten, die Strafbarkeit der Beihilfe aber mangels Strafbarkeit der Haupttat entfällt, können sie mit dieser Begründung nicht aufrechterhalten werden. Unter Aufhebung der angefochtenen Urteile waren diese Verfügungen aufzuheben, soweit sie gegenüber dem Kläger zu 2) ergangen sind, und für unzulässig zu erklären, soweit sie gegenüber der Klägerin zu 1) ergangen waren, und zwar ohne daß es eines Eingehens auf die übrigen Darlegungen des Berufungsgerichts und der Parteien bedurfte.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 65 Abs. 1 des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 (BGBl. I S. 625) - BVerwGG -, die Festsetzung des Wertes des Streitgegenstandes auf § 74 BVerwGG.