I.

Der Kläger unterhält seit 1951 im Stadtgebiet der Beklagten einen Imbißstand, der seinen Standplatz zunächst vor den Grundstücken G. H.straße 194/196 und sodann an der Ecke R. Straße/B. O. hatte. Da der Kläger das zuletzt genannte Grundstück räumen mußte, verlegte er den Stand im Juni 1960 auf die vor dem Grundstück G. H.straße 166 zwischen der Bebauung und dem unmittelbaren Straßengelände belegene Fläche. Das mit einem Wohn- und Geschäftshaus bebaute Grundstück G. H.straße 166 steht bis hin zur Häuserlinie im Eigentum der Beigeladenen; Eigentümerin der Fläche vor dem Haus ist die beklagte Stadt. Der Verlegung des Standes waren Besprechungen zwischen dem Kläger und der durch die Liegenschaftsbehörde vertretenen Beklagten vorausgegangen, deren Ergebnis zwischen den Beteiligten streitig und im Berufungsverfahren nicht im einzelnen aufgeklärt worden ist. Jedenfalls stellte die Liegenschaftsbehörde dem Kläger auf Grund dieser Besprechungen eine Bescheinigung aus, in der sie die vorläufige Verlegung des Standes gestattete und die endgültige Regelung für später vorsah. Während der Anhängigkeit des Rechtsstreites suchte der Kläger ferner auf Anregung des Berufungsgerichts beim Stadt- und Polizeiamt der Beklagten um eine wegerechtliche Gebrauchserlaubnis nach. Diese wurde ihm durch Bescheid vom 13. Februar 1963 unter Widerrufsvorbehalt erteilt. Die von ihm im Juni 1960 für die Aufstellung des Standes beantragte Bauerlaubnis wurde dagegen mit Bescheid des Bauordnungsamtes der Beklagten vom 3. März 1961 versagt. Hiergegen richtet sich die Klage.

Der Imbißstand des Klägers besitzt eine Grundfläche von rd. 10,5 qm. Das Gelände, auf dem er sich gegenwärtig befindet, jedoch noch nicht in Betrieb genommen worden ist, liegt zwischen der am 15. April/27. April 1910 festgesetzten Häuserlinie und der am 8. März/9. April 1920 festgesetzten Straßenlinie. Sie ist nach diesen Festsetzungen "Vorhof" im Sinne des § 21 der Bauordnung für die Stadt B. und das Landgebiet vom 21. Oktober 1906 (BauO). Die beklagte Stadt plant jedoch seit langer Zeit, die G. H.straße zu verbreitern und im Zusammenhange mit dieser Verbreiterung auch die hier interessierende Fläche in die Straße einzubeziehen. Zu diesem Zweck ließ sie sich etwa 1953 auf Grund einer Auflage von der Beigeladenen das Eigentum an der Fläche "abtreten". Auch tatsächlich dient die Fläche bereits seit Jahren dem öffentlichen Verkehr. Sie ist ebenso wie das übrige Straßengelände gepflastert und von diesem faktisch nicht getrennt.

Die Erlaubnisversagung des Bauordnungsamtes sowie der Bescheid, durch den der Widerspruch des Klägers zurückgewiesen wurde, stützen sich auf § 21 BauO, der eine Bebauung der Vorhöfe grundsätzlich verbietet. Dazu heißt es in den Gründen weiter: Der Eigentumswechsel habe die Anwendbarkeit des § 21 BauO nicht berührt. Eine Fläche bleibe auch dann Vorhof, wenn sie nicht mehr im Eigentum des Straßenanliegers stehe. Der Imbißstand könne auch deshalb nicht zugelassen werden, weil seine Unterhaltung mit Belästigungen für die Bewohner des Hauses G. H.straße 166 verbunden sei. Tatsächlich lägen bereits mehrere Beschwerden vor. Daß die Liegenschaftsbehörde gegen die Bebauung keine Bedenken habe, sei für das Bauerlaubnisverfahren bedeutungslos. Zugleich mit dem Widerspruchsbescheid wurde dem Kläger unter Hinweis auf die Belästigung der Anlieger eine Befreiung versagt.

Das Verwaltungsgericht hat die daraufhin erhobene Klage mit im wesentlichen folgender Begründung abgewiesen: Das vormalige Vorhofgelände gehöre inzwischen zum öffentlichen Straßengrund. Maßgebend seien nicht mehr die ursprünglichen Festsetzungen, sondern die tatsächlich bestehenden Verhältnisse, öffentliche Wege dürften jedoch nur im Rahmen ihrer Zweckbestimmung und der Gemeinverträglichkeit benutzt werden. Die Aufstellung von Verkaufsständen sei nach § 1 der Bremischen Straßenordnung (StrO) grundsätzlich unstatthaft. Allerdings könne die Behörde von diesem Verbot Ausnahmebewilligungen erteilen. Davon habe sie jedoch wegen der befürchteten Beeinträchtigung sowohl der Anlieger als auch des öffentlichen Verkehrs ermessensfehlerfrei abgesehen. Aus den privatrechtlichen Abreden mit der Liegenschaftsbehörde könne der Kläger einen Anspruch auf die Erteilung der Bauerlaubnis nicht herleiten.

Das Oberverwaltungsgericht hat auf die Berufung des Klägers unter Zulassung der Revision das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und die ergangenen Bescheide insoweit aufgehoben, als dem Kläger auch eine widerrufliche Bauerlaubnis versagt worden ist. Insoweit hat es die Beklagte verpflichtet, den Antrag des Klägers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden.

Das Berufungsgericht hat seine Entscheidung wie folgt begründet: Auszugehen sei von § 30 des inzwischen in Kraft getretenen Bundesbaugesetzes (BBauG). Bei den nach § 173 Abs. 3 BBauGübergeleiteten Plänen von 1910 und 1920 handele es sich um Bebauungspläne im Sinne des § 30 BBauG. Die Ausweisung als Vorhoffläche könne jedoch gleichwohl nicht mehr als verbindlich angesehen werden. Die Beklagte plane seit langem, die Straßenlinie auf die Häuserlinie zurückzuverlegen. Sie habe das Ergebnis dieser Verlegung tatsächlich bereits vorweggenommen. Weder wolle sie den erreichten Zustand rückgängig machen, noch habe sie hierzu überhaupt die Möglichkeit. Sowohl die Benutzung für den öffentlichen Verkehr als auch das Bestehen der zunächst in der Person der Beigeladenen begründeten öffentlichen Last, die Fläche für Verkehrszwecke zur Verfügung zu stellen, lasse sich mit den alten Festsetzungen nicht vereinbaren. Festsetzungen jedoch, die die Beklagte weder einhalten wolle noch einhalten könne, müßten damit als aufgehoben bzw. abgeändert gelten. Der vormalige Vorhof sei sowohl nach den Gegebenheiten als auch nach dem Stande der Planung Teil der öffentlichen Verkehrsfläche. Sei aber hierauf abzustellen, könne die Zulässigkeit des Vorhabens nicht grundsätzlich verneint werden. Weder das Bundesbaugesetz noch das Bremische Baurecht verbiete die Bebauung von Verkehrsflächen. Allerdings rechne das Bundesbaugesetz die Verkehrsflächen nicht zum Bauland. Darin komme jedoch kein Bauverbot, sondern nur eine Rücksichtnahme auf die Grundsätze des Wegerechts zum Ausdruck. Nach diesen Grundsätzen dienten Verkehrsflächen grundsätzlich dem Verkehr. Das schließe jedoch eine Bebauung ausnahmsweise dann nicht aus, wenn diese Bebauung den Verkehr nicht behindere oder gar von ihm erfordert werde. Das gelte auch für Verkaufsstände. Unter diesen Umständen komme der Gebrauchserlaubnis, die der Kläger vom zuständigen Stadt- und Polizeiamt erhalten habe, entscheidende Bedeutung zu. Solange diese Erlaubnis bestehe, könne das Bauaufsichtsamt eine widerrufliche Bauerlaubnis nicht mit der Begründung versagen, daß die vorgesehene Benutzung der Verkehrsfläche unzulässig sei. Das Bauaufsichtsamt werde nunmehr zu prüfen haben, ob der Erteilung einer widerruflichen Bauerlaubnis ein anderer Grund als das durch die Gebrauchserlaubnis aufgehobene wegerechtliche Bauverbot entgegenstehe.

Gegen dieses Urteil wendet sich die Revision der Beklagten, die zur Begründung ihres Rechtsmittels folgendes vorträgt: Das Berufungsgericht sei mit Recht von § 30 BBauG ausgegangen, habe jedoch zu Unrecht die übergeleiteten Festsetzungen für unverbindlich erklärt. Da diesen Festsetzungen der Rang von Ortsgesetzen zukomme, hänge ihre Verbindlichkeit von der tatsächlichen Entwicklung nicht ab. Selbst wenn man aber die Fläche als Verkehrsgelände behandeln wolle, erweise sich das angefochtene Urteil als unzutreffend. Die Regelung des Bundesbaugesetzes gehe, wie bereits in § 29 zum Ausdruck komme, keineswegs dahin, für die Zulässigkeit einer Bebauung von Verkehrsflächen auf das Wegerecht zu verweisen. Eine solche Zurückhaltung gegenüber dem Wegerecht, das zudem seinerseits nur den eigentlichen Verkehrsbelangen Rechnung trage, widerspreche der umfassenden Konzeption des Bundesbaugesetzes. Daraus folge, daß unmittelbar das Baurecht bei Verkehrsflächen jede nicht dem Verkehrszweck dienende Bebauung ausschließe.

Die Beklagte bittet um Aufhebung des angefochtenen Urteils und Zurückweisung der Berufung des Klägers, hilfsweise um Zurückverweisung des Rechtsstreites an das Berufungsgericht.

Der Kläger beantragt Zurückweisung der Revision. Er macht sich die Begründung des angefochtenen Urteils zu eigen und verweist insbesondere darauf, daß das Berufungsgericht die Verbindlichkeit der ursprünglichen Festsetzungen keineswegs allein wegen der tatsächlich abweichenden Entwicklung verneint habe. Entscheidend und in Verbindung mit der tatsächlichen Entwicklung auch voll überzeugend sei vielmehr, daß den Festsetzungen aus Rechtsgründen gar nicht mehr genügt werden könne.

Die Beigeladene hat sich im Revisionsverfahren nicht geäußert.

Der Oberbundesanwalt hat sich am Verfahren beteiligt. Er hält das angefochtene Urteil deshalb für unzutreffend, weil nach seiner Meinung die jedenfalls fehlende förmliche Abänderung der Pläne von 1910 und 1920 dazu führen muß, diese Pläne für unverändert verbindlich zu halten. Er vertieft diese Ansicht durch Rechtsausführungen und äußert sich ergänzend auch zu der Frage, in welchem Verhältnis das Bau- und das Wegerecht dann zueinander stehen, wenn über die Zulässigkeit baulicher Anlagen auf Verkehrsflächen zu entscheiden ist.

II.

Die Revision muß Erfolg haben und zur Wiederherstellung der Entscheidung des Verwaltungsgerichts führen. Die Klage ist unbegründet.

Die Pläne von 1910 und 1920 sind auf Grund des Bremischen Landesrechts erlassen worden. Ihre Geltung und Maßgeblichkeit beruhte bis zum Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes auf den Vorschriften des Landesrechts. Das Berufungsgericht ist, wie seine Ausführungen zu § 173 Abs. 3 BBauG ergeben, davon ausgegangen, daß die Pläne bis zum Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes in Geltung geblieben sind. Diese Annahme beruht auf der Auslegung von Landesrecht. Von ihr ist dementsprechend auch im Revisionsverfahren auszugehen (§ 137 Abs. 1 VwGO).

Das Berufungsgericht hat auf dieser Grundlage weiter angenommen, daß die Pläne von 1910 und 1920 mit dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes als Bebauungspläne übergeleitet worden sind (§ 173 Abs. 3 BBauG) und sich die Zulässigkeit einer Bebauung fortan - grundsätzlich - nach § 30 BBauG bestimmte. Gegen diese Auffassung sind keine Bedenken zu erheben. Allerdings läßt sich den Ausführungen des Berufungsgerichts nicht ohne weiteres entnehmen, daß und weshalb es sich bei den Plänen von 1910 und 1920 um sogenannte qualifizierte Bebauungspläne handeln soll, auf deren Vorliegen § 30 BBauG abstellt. Darauf kommt es indessen für die Entscheidung nicht an. Sollte den in § 30 BBauG bezeichneten Anforderungen nicht genügt sein, würde sich die Beurteilung zwar nicht nach § 30, sondern nach § 34 BBauG zu bestimmen haben. Das wäre jedoch auf das Ergebnis ohne Einfluß, weil in diesem Falle die Pläne von 1910 und 1920 als sogenannte einfache Bebauungspläne im Rahmen des § 34 BBauG Berücksichtigung zu finden hätten (vgl.Urteil vom 18. August 1964 - BVerwG I C 63.62 - BVerwGE 19, 164 [167 ff.]).

Die weiteren Ausführungen des Berufungsgerichts beruhen maßgebend auf der Annahme, daß die Pläne von 1910 und 1920, obwohl "an sich" durch § 173 Abs. 3 BBauGübergeleitet, dennoch unbeachtlich sind. Dieser Meinung vermag der erkennende Senat in Übereinstimmung mit der Stellungnahme des Oberbundesanwalts nicht zu folgen. Sie widerspricht dem Bundesrecht.

Bebauungspläne sind, mögen sie qualifizierte oder einfache Bebauungspläne sein, Rechtssätze (§§ 10, 188 BBauG). Ihre Abänderung oder Aufhebung unterliegt dementsprechend den Anforderungen, die an eine Abänderung bzw. Aufhebung von Rechtssätzen zu stellen sind. Das gilt unabhängig davon, ob es sich um übergeleitete Pläne oder um Pläne handelt, die auf Grund des Bundesbaugesetzes erlassen worden sind. Dieser Tatsache werden die Folgerungen des Berufungsgerichts nicht gerecht.

Die Entwicklung, die die Verhältnisse in jedenfalls diesem Teil der Gröpelinger Heerstraße tatsächlich genommen haben, stimmt mit den Festsetzungen der Pläne von 1910 und 1920 nicht überein. Insbesondere die fragliche Fläche dient seit Jahren nicht mehr als Vorgarten, sondern ist tatsächlich ein Teil des von der Allgemeinheit benutzten Straßengeländes. Darüber hinaus besteht auch, wie das Berufungsgericht festgestellt hat, praktisch weder die Möglichkeit noch auch ein Wille der Beklagten, die tatsächlichen Verhältnisse den Plänen von 1910 und 1920 wieder anzupassen. Das alles mag für die Beklagte ein dringlicher Anlaß sein, eine entsprechende Abänderung dieser Pläne einzuleiten. Dagegen läßt sich nicht, wie das Berufungsgericht meint, annehmen, daß allein die tatsächliche Entwicklung schon eine entsprechende Änderung der Pläne bewirkt haben könnte. Diese Annahme widerspricht dem Wesen des Rechtssatzes und den Formalien des Rechtsetzungsverfahrens. Sie widerspricht unter den hier gegebenen Umständen ferner Art. 20 Abs. 3 GG. Angesichts der strikten Bindung der Verwaltung an Gesetz und Recht kann ihr nicht die Möglichkeit eröffnet sein, einen sie bindenden Rechtssatz dadurch außer Kraft zu setzen, daß sie sich nicht an diesen Rechtssatz hält und dadurch einen mit ihm nicht übereinstimmenden tatsächlichen Zustand schafft.

Daraus folgt allerdings nicht, daß der tatsächlichen Entwicklung für die Fortgeltung der Pläne von 1910 und 1920 schlechthin keine Bedeutung zukommen könnte. Diese Möglichkeit läßt sich bereits nach allgemeinen Grundsätzen nicht ausschließen. Sie ließe sich jedoch nach eben diesen allgemeinen Grundsätzen nur dann in Erwägung ziehen, wenn in der den Plänen tatsächlich nicht entsprechenden Entwicklung eine Entstehung von Gewohnheitsrecht zu sehen wäre. Pur diese Annahme ist jedoch hier kein Raum. Diese Feststellung macht es nicht erforderlich, die Voraussetzungen, unter denen eine Abänderung von Bebauungsplänen durch Gewohnheitsrecht in Betracht kommen könnte, im einzelnen zu bestimmen. Daß diese Fragestellung nicht mit einem schlichten Hinweis auf die insoweit allgemein geltenden Grundsätze auszuschöpfen ist, scheint dem erkennenden Senat allerdings sicher zu sein.

Die Bebauungspläne schematisch auf ihre formale Qualität als Rechtssatz festzulegen und auf dieser Grundlage die gewohnheitsrechtliche Derogation als eine ganz entfernte und kaum praktisch werdende Möglichkeit anzusetzen, könnte schwerlich befriedigen. Die Bebauungspläne sind in einem ungleich stärkeren Maße wirklichkeitsbezogen, als dies für den abstrakt-allgemeinen Rechtssatz im herkömmlichen Sinne zutrifft. Daraus ergeben sich, wie der Senat meint, gute Gründe, die Geltung von Bebauungsplänen für anfälliger gegenüber einer tatsächlich abweichenden Entwicklung zu halten, als es bei Rechtssätzen anderer Qualität gerechtfertigt ist. Das alles könnte jedoch nur Anlaß sein, insoweit an die Entstehung von derogierendem Gewohnheitsrecht geringere Anforderungen zu stellen. Daß in jedem Falle die Entstehung von Gewohnheitsrecht verlangt und dabei auch dem Grundsatz nach an die Voraussetzungen angeknüpft werden muß, von deren Erfüllung die Entstehung von Gewohnheitsrecht allgemein abhängt, kann keinen begründeten Zweifeln unterliegen. Das braucht hier in seinen Einzelheiten nicht vertieft zu werden. Denn eine gewohnheitsrechtliche Abänderung der Pläne von 1910 und 1920 scheidet, wie immer die Voraussetzungen im einzelnen zu bestimmen sein mögen, bei der hier gegebenen Sachlage ohne weiteres aus. Ob sich dies nicht schon daraus ergibt, daß die dem Plan widersprechende tatsächliche Entwicklung frühestens 1953 begonnen haben kann, mag dahinstehen. Entscheidend ist jedenfalls, daß sich diese Entwicklung nur partiell vollzogen hat und sich daher auch gar nicht gegen die Pläne von 1910 und 1920 insgesamt richtet. Die Beklagte hat augenscheinlich nur die sich ihr bietenden Gelegenheiten genutzt, das Eigentum an einzelnen Vorgärten zu erwerben und sie insoweit vorzeitig dem Straßengelände zugeschlagen. Das reicht keinesfalls aus, eine Abänderung der Pläne von 1910 und 1920 durch von ihnen abweichendes Gewohnheitsrecht anzunehmen.

Eine Abänderung bzw. Aufhebung der Pläne von 1910 und 1920 würde über das Gesagte hinaus dann in Betracht zu ziehen sein, wenn diesen Plänen nicht nur eine tatsächlich abweichende Entwicklung, sondern zudem Rechtsakte gegenüberstünden, denen ihrerseits sowohl der Wille als auch die Kraft zu einer solchen Abänderung bzw. Aufhebung zukommt. Das trifft jedoch ebenfalls nicht zu. Was mit der tatsächlichen Entwicklung insoweit als Rechtsakt einzig in Verbindung steht, ist die seinerzeit der Mutter der Beigeladenen erteilte Genehmigungsauflage. Diese Genehmigungsauflage hat eine öffentliche Last mit u.a. dem Inhalt begründet, den fraglichen Vorhof "für den öffentlichen Verkehr freizugeben". Daraus ist für die Annahme einer wirksamen Änderung bzw. Aufhebung der Pläne von 1910 und 1920 nichts zu gewinnen. Das ergibt sich schon aus dem Inhalt dieser Last, die lediglich eine zusätzliche Eigentumsbeschränkung begründet, nicht aber die bodenrechtliche Qualität der Fläche gewandelt hat. Es ergibt sich ferner aber auch aus der Rechtsqualität der Genehmigungsauflage. Die Tatsache, daß die Entstehung einer öffentlichen Last als Folgewirkung gesetzlich angeordnet ist, ändert an der Rechtsqualität der Genehmigungsauflage als Verwaltungsakt nichts. Als Verwaltungsakt konnte die Auflage jedoch nicht die Wirkung haben, die Pläne von 1910 und 1920 außer Kraft zu setzen.

Aus alledem folgt mit dem Oberbundesanwalt, daß die Festsetzungen von 1910 und 1920 unverändert maßgebend sind und der mit ihnen zusammen übergeleitete § 21 BauO in Verbindung mit den §§ 29 ff. BBauG der vorgesehenen Bebauung entgegensteht. Ob dem Kläger von diesen Festsetzungen eine Befreiung hätte erteilt werden können, bedarf keiner Entscheidung. Für die Zulässigkeit einer Befreiung mag sprechen, daß bei fehlender Übereinstimmung zwischen Plan und tatsächlicher Entwicklung relevante öffentliche Belange einer Befreiung häufig nicht entgegenstehen werden. Auf die Unzulässigkeit einer Befreiung könnte demgegenüber hindeuten, daß eine sachgerechte "Würdigung nachbarlicher Interessen" eine Voraussetzung bereits unmittelbar des Befreiungstatbestandes ist (§ 31 Abs. 2 Satz 1 BBauG). Dem braucht jedoch nicht weiter nachgegangen zu werden. Selbst wenn anzunehmen sein sollte, daß die Beklagte eine Befreiung hätte erteilen können, hat sie hiervon doch jedenfalls ermessensfehlerfrei abgesehen. Die Aufstellung des Imbißstandes unmittelbar vor dem Hause G. Straße 166 legt in der Tat die Erwartung nahe, daß schon seine Aufstellung, vor allem aber seine Benutzung die Bewohner des Hauses in unzumutbarer Weise belästigen könnte. Darauf hat die Beklagte bei der Ausübung des ihr bei der Erteilung von Befreiungen zustehenden Ermessens abgestellt. Das ist nicht zu beanstanden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 in Verbindung mit § 162 Abs. 3 VwGO, [...].