I.

Der Kläger begehrt von der Beklagten die Erstattung der Kosten, die ihm in Höhe von 87.313,78 DM für die Wiederherstellung einer kriegszerstörten Brücke entstanden sind, die im Zuge der Landstraße I. Ordnung Nr. 2010 bei Bahnkilometer 12,776 über die Bundesbahnlinie S./P. führt. Die Brücke war ehemals in den Jahren 1912 bis 1916 von der Königlich Bayerischen Staatseisenbahnverwaltung anläßlich der Einrichtung dieser Bahnlinie errichtet worden. Anläßlich der Aufstellung eines Wegeüberweisungsverzeichnisses war im September 1921 von der Betriebs- und Bauinspektion B. der Deutschen Reichsbahn und dem Straßen- und Flußbauamt W. vereinbart worden, daß der Kunstbau von der Reichseisenbahnverwaltung, Fahrbahn und Fußwege einschließlich der Geländer jedoch von der Staatsbauverwaltung zu unterhalten seien. Anläßlich der Wiederherstellung der Brücke im Jahre 1954 hatten sich die Parteien über die technische Durchführung des Vorhabens geeinigt. Die Brücke erhielt danach eine breitere Fahrbahn, breitere Gehsteige, eine höhere Tragkraft wie auch ein anderes Gefälle; auch der Kreuzungswinkel wurde geringfügig geändert. Der Vorschlag des Klägers, die Parteien sollten die entstehenden Kosten je zur Hälfte übernehmen, wurde von der Beklagten jedenfalls ausdrücklich nicht bestätigt. Das Verwaltungsgericht Augsburg wies die Klage durch Urteil vom 19. Dezember 1959 ab, weil sich der Kläger weder auf eine vertragliche Vereinbarung noch auf eine gesetzliche Vorschrift stützen könne, die ihn insoweit von seiner Straßenbaulast befreie. Im Kreuzungsgesetz sei ein solcher Fall nicht geregelt worden. Wolle man es dennoch anwenden, so sei die Wiederherstellung der Brücke aus der Unterhaltungspflicht abzuleiten, was auch nach dem Kreuzungsgesetz zur Kostenpflicht des Klägers als des Trägers der Straßenbaulast führe.

Auf die Berufung des Klägers hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof mit Urteil vom 25. Oktober 1963 das erstinstanzliche Urteil teilweise aufgehoben und die Beklagte verurteilt, von den Gesamtkosten der Wiederherstellung denjenigen Anteil, der für eine Errichtung der Brücke in ihrer früheren Art und Bauweise entstanden wäre, voll und von dem Restbetrag die Hälfte zu erstatten. Auch der Verwaltungsgerichtshof geht davon aus, daß weder mit der Vereinbarung aus dem Jahre 1921 eine Regelung darüber habe getroffen werden sollen, wer die Kosten für die Wiederherstellung der Brücke bei einer kriegsbedingten Zerstörung habe tragen sollen, noch in den Verhandlungen der Parteien anläßlich der Wiederherstellung der Brücke ein Vertrag über die Kostenregelung zustande gekommen sei. Als Rechtsquelle für die Kostenpflicht komme somit das Kreuzungsgesetz in Frage. Danach sei die Wiederherstellung der Brücke nicht etwa eine Erneuerung der Brücke im Rahmen der dem Kläger obliegenden Unterhaltungspflicht, vielmehr sei sie der Herstellung der Brücke bei erstmaliger Einrichtung der Kreuzung gleichzuachten. Die erstmalige Herstellungspflicht stelle nämlich eine Dauerverpflichtung dar, nach der die für die Kreuzung notwendige Bauanlage dauernd vorzuhalten und deshalb bei zufälligem Untergang wiederherzustellen sei. Danach habe derjenige die Kosten für eine durch Kriegseinwirkung zerstörte Brücke zu tragen, der auch bei erstmaliger Einrichtung der Kreuzung kostenpflichtig sei. Zum gleichen Ergebnis komme man auch dann, wenn man mit der im Schrifttum vertretenen Meinung davon ausgehe, das Kreuzungsgesetz sei nur auf Kreuzungen anwendbar, die unter seiner Geltung erstmalig eingerichtet worden seien, oder seine Anwendung sei jedenfalls bei kriegsbedingter Zerstörung nicht möglich. Dann müsse die Kostenpflicht zwar nach Landesrecht beurteilt werden. In diesem Falle wäre ebenfalls das Veranlassungsprinzip vor der allgemeinen Unterhaltungspflicht zu berücksichtigen, woraus sich die Kostenpflicht der Beklagten ergäbe. Soweit die Brücke freilich nicht in ihrer alten Form wieder aufgebaut worden sei, habe die Kreuzung Änderungen oder Ergänzungen erfahren, deren Kosten nach dem Kreuzungsgesetz vom Eisenbahnunternehmer und vom Träger der Straßenbaulast je zur Hälfte zu tragen seien, soweit die Maßnahmen durch die Überschneidung des Verkehrs bedingt seien.

Mit der zugelassenen Revision begehrt die Beklagte Rückweisung der Berufung, weil das Kreuzungsgesetz im Sinne der Ausführungen des erstinstanzlichen Urteils hier nicht angewendet werden könne. Es regele nicht die Herstellungspflicht oder Unterhaltungspflicht als solche, sondern lediglich eine Kostenpflicht. Aber auch eine Kostenpflicht sei hinsichtlich der Wiederherstellung kriegszerstörter Anlagen im Kreuzungsgesetz nicht geregelt, so daß entsprechendes Landesrecht insoweit durch das Kreuzungsgesetz nicht verdrängt worden sei. Nach Landesrecht gelte der dem allgemeinen Wegerecht angehörende Grundsatz, daß der Wegeunterhaltungspflichtige auch für die Errichtung einer im Zuge des Weges notwendigen Brücke kostenpflichtig sei. Dieser Rechtssatz sei bürgerlich-rechtlicher Natur, so daß der Verwaltungsrechtsweg nicht gegeben sei. Bürgerlich-rechtlicher Natur sei auch das vom Berufungsgericht erwähnte Veranlassungsprinzip, aus dem sich im übrigen eine Wiederherstellungspflicht nicht ableiten lasse. Auch bei Anwendung des Kreuzungsgesetzes könne das Ergebnis jedoch nicht anders sein. Wenn man die dort für Inbetriebhaltung und Erneuerung geregelte Kostenpflicht nicht auf die Wiederherstellung eines Bauwerkes beziehen könne, lasse sich daraus doch der Grundsatz herleiten, daß nach Errichtung der Verkehrsanlage jeder Verkehrsträger nunmehr die Kosten seines Verkehrsweges selbst zu tragen habe.

Der Kläger hat Anschlußrevision eingelegt und begehrt die Erstattung der gesamten ihm entstandenen Kosten. Die Kostenpflicht der Beklagten ergebe sich schon aus der Vereinbarung des Jahres 1921. Die Wiederherstellung der Brücke sei im Rahmen der seinerzeit vereinbarten Unterhaltungslast geregelt worden. Aber auch bei Anwendung des Kreuzungsgesetzes müsse man im Sinne der Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofes zum gleichen Ergebnis gelangen, da dieses Gesetz abweichend vom allgemeinen Wegerecht das Veranlassungsprinzip zu seiner Grundlage gemacht habe. Indes habe das Berufungsgericht zu Unrecht nur die für Wiederherstellung der Brücke in ihren alten Zustand erforderlichen Kosten für erstattungsfähig angesehen. Bei Beurteilung der Kostenpflicht für eine Wiederherstellung der Brücke im Sinne der Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofes müsse die Beklagte die gesamten Kosten erstatten, weil der Umfang der Wiederherstellungspflicht ebenso wie der Umfang der erstmaligen Herstellungspflicht nach den Verkehrsbedürfnissen und dem Stand der Technik im Zeitpunkt der Herstellung zu beurteilen sei.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht geht davon aus, daß die vorliegende Rechtsfrage nach dem Kreuzungsgesetz zu beurteilen sei. Im vorliegenden Fall sei eine noch bestehende Kreuzung dadurch dem Verkehrsbedürfnis angepaßt worden, daß man eine breitere Fahrbahn und breitere Gehsteige angelegt und der Brücke eine höhere Tragkraft und ein anderes Gefälle gegeben habe. Dabei handele es sich um Änderungen, die nach dem Kreuzungsgesetz auf Kosten des Eisenbahnunternehmers und des Trägers der Straßenbaulast je zur Hälfte zu tragen seien, weil die Überschneidung des Verkehrs diese Änderungen erforderten. Die Kosten seien auch nicht nur hinsichtlich der Änderungen des ursprünglichen Bauwerkes zu halbieren, vielmehr seien die gesamten Kosten zu teilen, weil das gesamte neue Bauwerk das Änderungsvorhaben darstelle.

II.

Die Revision muß zum Teil Erfolg haben, da die Erstattung der begehrten Kosten nur zur Hälfte gerechtfertigt ist.

Entgegen der von der Beklagten vorgetragenen Rechtsansicht liegt eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art im Sinne von § 40 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - vor, wie die Vorinstanzen richtig erkannt haben. Das gilt auch insoweit, als der Anspruch nicht auf öffentlich-rechtlichen Normen, sondern auf Vertrag gestützt wird. Ein Vertrag zwischen Anstalten oder Körperschaften des öffentlichen Rechtes, der die Baulast einer öffentlichen Straße zum Inhalt hat, wäre seiner Natur nach heute auch dann dem öffentlichen Recht zuzuordnen, wenn er seinerzeit als privatrechtlicher Vertrag abgeschlossen worden wäre. Gegen die Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte bestehen daher keine Bedenken.

Die Frage der Kostenerstattung ist zunächst nach dem Gesetz über Kreuzungen von Eisenbahnen und Straßen (Kreuzungsgesetz) vom 4. Juli 1939 (RGBl. I S. 1211) zu beurteilen. Dieses Gesetz hat zunächst als Bundesrecht weitergegolten (Urteil vom 21. Mai 1965 - BVerwG IV C 16.65 - [VkBl. 1965, 517]). Durch § 20 des Gesetzes über Kreuzungen von Eisenbahn und Straßen (Eisenbahnkreuzungsgesetz) vom 14. August 1963 (BGBl. I S. 681) ist es mit Wirkung vom 1. Januar 1964 außer Kraft gesetzt worden. Eine rückwirkende Kraft hat sich dieses Gesetz nicht beigelegt. Im Gegenteil ergibt sich aus § 19 Abs. 3 des Eisenbahnkreuzungsgesetzes, der die bisherige Kostenregelung für Änderungen von Kreuzungen aufrechterhält, die beim Inkrafttreten des neuen Gesetzes in der Ausführung begriffen waren, daß es sich eine rückwirkende Kraft nicht beilegen wollte. Dem Kreuzungsgesetz unterliegen alle während seiner Geltung durchgeführten baulichen Maßnahmen an den von ihm erfaßten Kreuzungen, auch wenn letztere bereits vor seinem Inkrafttreten eingerichtet worden waren.

Das Gesetz regelt die Kostenpflicht für bauliche Maßnahmen bei der Herstellung neuer Kreuzungen (§ 5 Abs. 1) und bei Änderungen oder Ergänzungen an bestehenden Kreuzungen (§ 5 Abs. 2) sowie für die Unterhaltung von Kreuzungsanlagen (§ 8). Da die Unterhaltungslast danach sowohl die Inbetriebhaltung wie auch die Erneuerung der Anlage zum Inhalt hat, ist zunächst zu prüfen, ob die Wiederherstellung der Brücke im vorliegenden Falle als eine Unterhaltung der Kreuzungsanlage anzusehen ist. In der Rechtsprechung ist das vom Hessischen Verwaltungsgerichtshof entgegen dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof bejaht worden (Hess.VGH in DÖV 1950, 654). Der erkennende Senat vermag dem nicht zu folgen. Seiner Ansicht nach sollte mit dem Begriff der Erneuerung im Sinne von § 8 des Kreuzungsgesetzes lediglich die Auswechslung von Teilen der Anlage erfaßt werden, die durch normalen Verschleiß geboten ist. Das mag im Ausnahmefalle auch zum Neubau der gesamten Anlage führen, in aller Regel wird jedoch der altersbedingte Verschleiß durch Auswechslung einzelner Teile zu beheben sein (so auch Forsthoff in DÖV 1955, 97).

Wenn der erkennende Senat somit auch der Ansicht des Berufungsgerichts folgt, wonach die Wiederherstellung einer kriegszerstörten Brücke nicht im Rahmen der Unterhaltungspflicht auf Kosten des Trägers der Baulast zu erfolgen hat, so vermag er doch dem Berufungsgericht insoweit nicht zu folgen, als die Kostenpflicht für die Herstellung der Kreuzungsanlage bei Einrichtung der Kreuzung im Sinne von § 5 Abs. 1 des Kreuzungsgesetzes sich deswegen auf die Wiederherstellung einer kriegszerstörten Brücke erstrecke, weil damit eine Dauerverpflichtung gesetzt werde, die für die Kreuzung notwendige Bauanlage dauernd vorzuhalten und daher auch bei zufälligem Untergang wiederherzustellen. § 5 Abs. 1 des Kreuzungsgesetzes macht den Unternehmer des neu hinzukommenden Verkehrsweges für die Herstellung der neuen Kreuzung kostenpflichtig. Aus dem Wortlaut ergibt sich jedenfalls nicht, daß sich die Kostenpflicht auch auf eine Wiederherstellung der Kreuzungsanlage nach kriegsbedingter Zerstörung erstrecken soll. Dem erkennenden Senat erscheint es auch nicht ersichtlich, daß die gesetzliche Vorschrift sinngemäß dahin auszulegen sei. Daß der Gesetzgeber davon ausgegangen sei, der Unternehmer des neuen Verkehrsweges habe bei Untergang der Kreuzungsanlage nach dem Veranlassungsprinzip erneut die gesamten Kosten für die Wiederherstellung der Anlage zu tragen, erscheint dem erkennenden Senat schon deswegen zweifelhaft, weil nach § 5 Abs. 2 sogar die Kosten für eine Änderung der Kreuzungsanlage, die allein durch den Verkehr des neuen Verkehrsweges bedingt ist, zwischen Eisenbahnunternehmer und Träger der Straßenbaulast geteilt werden. Daraus ist zu entnehmen, daß der Gesetzgeber es bei der einmaligen Auferlegung der gesamten Kosten auf den neu hinzukommenden Verkehrsträger bewenden lassen wollte, daß alle später entstehenden größeren Kosten aber geteilt werden sollen. Der erkennende Senat vermag somit weder dem Wortlaut des § 5 Abs. 1 noch dem Sinne dieser gesetzlichen Vorschrift zu entnehmen, daß für den Unternehmer des neu hinzukommenden Verkehrsweges eine Dauerverpflichtung bestehe, die Kosten für jeden zufälligen Untergang der Kreuzungsanlage zu tragen.

Danach ergibt sich die Frage, ob ein solcher Untergang der Anlage kostenmäßig etwa im Kreuzungsgesetz überhaupt nicht geregelt worden ist. Sicher greift das bundesrechtliche Kreuzungsrecht in landesrechtlich oder bundesrechtlich geregelte Baulastpflichten nur insoweit ein, als es die Kosten baulicher Anlagen an Kreuzungen regelt. Insoweit hat das Kreuzungsgesetz aber eine so umfassende und ins einzelne gehende Regelung getroffen, daß davon ausgegangen werden muß, der Gesetzgeber habe alle Möglichkeiten der Entstehung von Kosten für Anlagen der dem Gesetz unterliegenden Kreuzungen regeln wollen. Danach muß es möglich sein, aus dem Kreuzungsgesetz den Träger aller Kosten, die aus der Errichtung oder Vollendung einer Kreuzungsanlage entstehen können, zu ermitteln. Sicher enthält das Kreuzungsgesetz kein Vollständigkeitsdogma, wonach aus ihm alle sich auf Kreuzungsbauwerke beziehenden Rechtsfragen entschieden werden müßten (Forsthoff in DÖV 1955, 97). Die Frage der Kostenpflicht ist dort jedoch nach Überzeugung des erkennenden Senates ausschließlich und abschließend geregelt.

Verwirft man mithin die Kostenpflicht für eine wiederhergestellte Brücke sowohl nach § 8 Abs. 1, wie auch nach § 5 Abs. 1 des Gesetzes, so daß weder der Träger der Unterhaltungspflicht noch der Unternehmer des neuen Verkehrsweges als kostenpflichtig für die gesamte Neuanlage angesehen werden kann, so bietet sich die vom Oberbundesanwalt vorgetragene Rechtsansicht an, wonach die Kosten unter beiden Verkehrsträgern je zur Hälfte zu teilen sind. Diese Regelung enthält das Gesetz in § 5 Abs. 2 für Änderungen oder Ergänzungen einer Kreuzung, soweit sie durch die Überschneidung des Verkehrs erforderlich werden. Geht man von der abschließenden Regelung der Kostenpflicht im Kreuzungsgesetz aus, so müßten alle Maßnahmen, die weder der erstmaligen Einrichtung der Kreuzung noch der Unterhaltung der Kreuzungsanlage dienen, als Änderungen oder Ergänzungen der Kreuzung angesehen werden. Nach der vom Oberbundesanwalt vorgetragenen Rechtsansicht hat im vorliegenden Falle die Kreuzung sowohl rechtlich wie tatsächlich auch nach Zerstörung der Brücke fortbestanden, da die Straße weiterhin dem öffentlichen Verkehr gewidmet blieb und der Verkehr auch durch eine Notbrücke weitergeführt worden ist. Dem Oberbundesanwalt ist danach einzuräumen, daß eine neue Kreuzung nicht geschaffen worden ist. Ihm kann jedoch darin nicht gefolgt werden, daß die Wiederherstellung der Brücke im früheren Maße und Umfang zwar der Unterhaltung zuzuordnen wäre, ihre im vorliegenden Falle erfolgte Veränderung aber dazu geführt habe, das gesamte neue Bauvorhaben als Änderungsvorhaben im Sinne des Gesetzes anzusehen. Das würde bedeuten, daß auch geringfügige Änderungen der früheren Anlage nunmehr den Träger der Baulast von der Hälfte der Kosten befreien würden, die ihn bei einer Neuerrichtung nach altem Maß und Umfang in voller Höhe treffen würden. Ein solches Ergebnis kann nicht Rechtens sein. Man kann auch nicht sagen, daß die Änderung der Kreuzungsanlage gegenüber dem bis dahin bestehenden Behelfszustand bereits als eine Änderung im Sinne von § 5 Abs. 2 des Kreuzungsgesetzes angesehen werden kann, da hierbei mit dem früheren endgültigen Zustand verglichen werden muß.

Hingegen hat der erkennende Senat keine Bedenken, jede Wiederherstellung einer kriegszerstörten Brücke sinngemäß nach § 5 Abs. 2 als eine Änderung der Kreuzungsanlage anzusehen. Wie bereits ausgeführt worden ist, geht das Gesetz davon aus, alle größeren Kosten, die durch bauliche Maßnahmen an der Kreuzungsanlage entstehen können, auf die Beteiligten zu verteilen, soweit es nicht um die erstmalige Errichtung der Kreuzungsanlage geht. Es mag sein, daß solche erhöhten Kosten auch im Ausnahmefalle für die Unterhaltung entstehen können. Für gewöhnlich werden sich jedoch die Unterhaltungskosten zeitlich verteilen, so daß auch die Erneuerung von Teilen kostenmäßig nicht so stark ins Gewicht fällt wie eine neue Baumaßnahme. Geht man aber von dem Willen des Gesetzgebers aus, daß größere Kosten zwischen dem Eisenbahnunternehmer und dem Träger der Straßenbaulast je zur Hälfte zu tragen sind, wie dies in § 5 Abs. 2 des Kreuzungsgesetzes für Änderungen oder Ergänzungen vorgesehen ist, so erscheint es nicht nur unbedenklich, sondern auch sachgerecht, die Wiederherstellung einer durch Krieg oder Katastrophe zerstörten Brücke wie eine Änderung der Kreuzung zu behandeln und die dafür aufgewendeten Kosten je zur Hälfte auf die Beteiligten umzulegen. Nur ein solches Ergebnis erscheint dem erkennenden Senat gerechtfertigt, wie auch die Auseinandersetzung im Schrifttum ergibt.

Allerdings würden Vereinbarungen, die nach dem Inkrafttreten des Kreuzungsgesetzes über die Kostenverteilung getroffen worden sind, der gesetzlichen Regelung vorgehen (§ 9 Abs. 1 des Kreuzungsgesetzes). Indessen hat der Verwaltungsgerichtshof ohne Denkfehler festgestellt, daß es auf Grund der schriftlichen Verhandlungen über die Neuerrichtung der Brücke zu einer solchen Vereinbarung zwischen den Parteien nicht gekommen ist. Die Vereinbarung aus dem Jahre 1921 ist ohne rechtliche Bedeutung, weil sie nur die Unterhaltung des Bauwerkes betrifft, zu der die Wiederherstellung nicht gerechnet werden kann. Selbst wenn die Beteiligten seinerzeit davon ausgegangen wären, daß zur Unterhaltung auch die Wiederherstellung der Anlage nach ihrer Zerstörung durch eine Katastrophe gehören sollte, könnte sich der Kläger hierauf heute nicht mehr berufen, weil dann nach der vom erkennenden Senat vertretenen Ansicht insoweit ein Vertrag über die Kosten der Herstellung von Änderungen vorgelegen hätte. Solche Vereinbarungen sind aber nach § 9 Abs. 2 mit dem Inkrafttreten des Kreuzungsgesetzes rechtsunwirksam geworden.

Nach alledem war das angefochtene Urteil dahin zu ändern, daß die Beklagte lediglich zur Erstattung der Hälfte des entstandenen Kostenaufwandes verpflichtet wurde, was auch eine Halbierung der Kosten des Rechtsstreites zur Folge hatte.