Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 22.06.1995, Az.: BVerwG 7 C 17.94

I.

Die Klägerinnen wenden sich gegen einen auf § 3 a des Vermögensgesetzes (VermG) a.F. gestützten Bescheid der Beklagten über den Vorrang von Investitionen, der die Veräußerung eines Grundstücks an die Beigeladenen betrifft.

Das mit einem Wohnhaus bebaute Grundstück gehörte früher den Klägerinnen und wurde im Jahre 1977 in Volkseigentum überführt. Mit Schreiben vom 9. September 1990 beantragte die Klägerin zu 1 die Rückübertragung des Grundstücks nach den Vorschriften des Vermögensgesetzes.

Mit Bescheid vom 9. Dezember 1991 stellte die Beklagte fest, daß die Veräußerung des Grundstücks an die Beigeladenen einem besonderen Investitionszweck im Sinne des § 3 a des Vermögensgesetzes diene. Geplant seien die Schaffung einer neuen Wohnung sowie der Ausbau, die Rekonstruktion und der Erhalt der alten Bausubstanz. Dieses Vorhaben sei zur Deckung eines erheblichen Wohnbedarfs der Bevölkerung erforderlich.

Der von der Klägerin zu 1 gegen diesen Bescheid erhobene Widerspruch wurde vom Landratsamt G. mit Bescheid vom 24. März 1992 zurückgewiesen.

Mit notariellem Kaufvertrag vom 14. Mai 1992 veräußerte die Beklagte, die im Dezember 1990 als Eigentümerin im Grundbuch eingetragen worden war, das Grundstück an die Beigeladenen. Der Eigentumswechsel wurde am 26. November 1992 im Grundbuch eingetragen.

Am 23. September 1992 beantragten die Klägerinnen beim Verwaltungsgericht gegen den Bescheid vom 9. Dezember 1991 die Gewährung von vorläufigem Rechtsschutz. Dieser Antrag wurde durch Beschluß des Verwaltungsgerichts vom 29. Juli 1992 abgelehnt.

Ebenfalls am 23. September 1992 haben die Klägerinnen gegen den Bescheid vom 9. Dezember 1991 Anfechtungsklage erhoben. Zur Begründung haben sie vorgetragen, der angefochtene Bescheid sei weder in formeller noch in materieller Hinsicht mit den Anforderungen des § 3 a des Vermögensgesetzes vereinbar.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 21. Oktober 1993 als unzulässig abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Den Klägerinnen fehle die Klagebefugnis, weil sie durch den angefochtenen Bescheid unter keinem denkbaren rechtlichen Gesichtspunkt in ihren Rechten verletzt seien. Ihr Rückübertragungsanspruch werde durch § 12 Abs. 3 Satz 4 des am 22. Juli 1992 in Kraft getretenen Investitionsvorranggesetzes (InVorG) ausgeschlossen, der gemäß Art. 14 Abs. 5 Satz 2 des Zweiten Vermögensrechtsänderungsgesetzes vom 14. Juli 1992 auf den angefochtenen Bescheid anzuwenden sei. Der Antrag der Klägerinnnen auf Gewährung von vorläufigem Rechtsschutz sei erfolglos geblieben. Darüber hinaus hätten die Beigeladenen, wie in § 12 Abs. 3 Satz 4 inVorG weiter vorausgesetzt, mit der Durchführung der zugesagten Investitionen nachhaltig begonnen. Denn sie hätten im Dachgeschoß des Hauses zwei neue Wohnungen geschaffen und die Renovierung der übrigen vier Wohnungen in Angriff genommen. Auf die Frage, ob die Investitionen den Anforderungen genügten, die an einen besonderen Investitionszweck zu stellen seien, komme es nach dem Sinn und Zweck des § 12 Abs. 3 Satz 4 InVorG nicht an.

Gegen dieses Urteil haben die Klägerinnen die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Sache zugelassene Revision eingelegt, mit der sie ihren Klageantrag weiterverfolgen. Sie tragen vor: Der im Vermögensgesetz gewährte Restitutionsanspruch werde durch die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG geschützt. Der Eigentumsschutz trete nur dann zugunsten von Investitionen zurück, wenn die vom Gesetz dafür aufgestellten Voraussetzungen tatsächlich erfüllt seien. Dies sei bei dem Investitionsvorhaben der Beigeladenen aus mehreren Gründen nicht der Fall.

Die Beklagte beantragt,

Sie teilt die Auffassung des Verwaltungsgerichts, daß die Klage unzulässig sei. Jedenfalls sei die Klage deshalb abzuweisen, weil der angefochtene Bescheid in Übereinstimmung mit § 3 a VermG erteilt worden sei.

Die Beigeladenen schließen sich dem Antrag und dem Vorbringen der Beklagten an.

Der Oberbundesanwalt hält das Urteil des Verwaltungsgerichts im Ergebnis für unzutreffend. Auch wenn die Rückübertragung des veräußerten Vermögenswerts an den Verfügungsberechtigten gemäß § 12 Abs. 3 Satz 4 InVorG ausgeschlossen sei und damit der Eigentumsübergang wirksam bleibe, könne der Anmelder des Restitutionsanspruchs geltend machen, durch einen rechtswidrigen Investitionsvorrangbescheid in seinen Rechten verletzt zu sein. Es sei denkbar, daß sich aus der Erteilung eines solchen Bescheids Schadensersatzansprüche des berechtigten Anmelders gegen die Behörde, den Verfügungsberechtigten oder gegen den Investor ergäben. Dagegen sei dem Verwaltungsgericht insoweit zuzustimmen, als es angenommen habe, daß der Ausschluß der Rückübertragung nach § 12 Abs. 3 Satz 4 InVorG nicht davon abhänge, ob die zugesagte und den Gegenstand des Investitionsvorrangbescheids bildende Investition tatsächlich einem besonderen Investitionszweck im Sinne des Gesetzes diene. Die von der Revision geäußerten verfassungsrechtlichen Einwände seien nicht begründet.

II.

Die Revision, über die der erkennende Senat im Einverständnis mit den Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§ 141 Satz 1, § 125 Abs. 1 Satz 1, § 101 Abs. 2 VwGO), ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht als unzulässig abgewiesen. Die Klägerinnen besitzen für ihre Anfechtungsklage gegen den Bescheid vom 9. Dezember 1991 nicht das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Das folgt aus der Vorschrift des § 12 Abs. 3 Satz 4 InVorG, die aus Gründen der Investitionssicherheit der Veräußerung des von den Klägerinnen zurückverlangten Grundstücks unabhängig von dem Erfolg ihrer Klage Bestand verleiht.

Das Investitionsvorranggesetz ist hier gemäß Art. 14 Abs. 5 Satz 2 des Zweiten Vermögensrechtsänderungsgesetzes - 2. VermRÄndG - vom 14. Juli 1992 (BGBl. I S. 1257) anwendbar. Nach dieser Überleitungsvorschrift stehen Entscheidungen nach § 3 a VermG a.F. Investitionsvorrangbescheiden nach dem Investitionsvorranggesetz gleich. Der Gesetzgeber hat damit aus Gründen der Vereinfachung und Beschleunigung den nach altem Recht erteilten Bescheiden über den Vorrang von Investitionen dieselben Rechtswirkungen zuerkannt, die ein Investitionsvorrangbescheid nach dem Investitionsvorranggesetz hat. Das neue Recht gilt auch für die Rechtsfolgen einer nach dem Inkrafttreten des Zweiten Vermögensrechtsänderungsgesetzes vorgenommenen Aufhebung von Altbescheiden (vgl. Urteil vom 18. Dezember 1992 - BVerwG 7 C 16.92 - BVerwGE 91, 334 <338>[BVerwG 18.12.1992 - 7 C 16/92]).

Nach § 12 Abs. 3 Satz 1 InVorG ist bei Aufhebung eines Investitionsvorrangbescheids ein bereits an den Investor veräußerter Vermögenswert an den Verfügungsberechtigten zurückzuübertragen. Diese Pflicht besteht gemäß § 12 Abs. 3 Satz 4 InVorG dann nicht, wenn - erstens - der Anmelder des Restitutionsanspruchs nicht fristgerecht oder erfolglos beim Verwaltungsgericht um vorläufigen Rechtsschutz gegen den Investitionsvorrangbescheid nachgesucht hat und wenn - zweitens - mit der Durchführung der zugesagten Investitionen nachhaltig begonnen worden ist. Sind diese Voraussetzungen erfüllt, so hat der Anmelder kein anerkennenswertes Interesse mehr daran, daß der Investitionsvorrangbescheid vom Gericht im Klageverfahren aufgehoben wird. Dieser Grundsatz, von dem der erkennende Senat bereits in seinem zitierten Urteil vom 18. Dezember 1992 - BVerwG 7 C 16.92 - (a.a.O. S. 338 f.) ausgegangen ist, ergibt sich aus den folgenden Erwägungen:

Mit dem Investitionsvorrangbescheid - dasselbe gilt für den ihm gleichstehenden Bescheid nach § 3 a VermG a.F. - wird festgestellt, daß der anmeldebelastete Vermögenswert abweichend von dem zum Schutz des Anmelders erlassenen gesetzlichen Verfügungsverbot in § 3 Abs. 3 VermG zur Verwendung für einen bestimmten investiven Zweck zur Verfügung steht (vgl. Urteil vom 18. Mai 1995 - BVerwG 7 C 3.94 -). Infolgedessen muß der Anmelder nach dem Erlaß eines Investitionsvorrangbescheids befürchten, daß er seinen Restitutionsanspruch infolge der Veräußerung des Vermögenswerts an den Investor verliert. Dementsprechend ist in § 11 Abs. 2 Satz 1 InVorG ausdrücklich bestimmt, daß der Restitutionsanspruch im Umfang der Veräußerung des Vermögenswerts aufgrund des Investitionsvorrangbescheids entfällt. Allerdings braucht der Anmelder seinen Restitutionsanspruch mit dem Eintritt dieser Rechtsfolge nicht endgültig verloren zu geben. Vielmehr ist, wie bereits erwähnt, gemäß § 12 Abs. 3 Satz 1 InVorG im Falle der Aufhebung des Investitionsvorrangbescheids der veräußerte Vermögenswert vom Investor an den Verfügungsberechtigten zurückzuübertragen; ist dies geschehen, lebt nach § 11 Abs. 2 Satz 2 InVorG der Restitutionsanspruch des Anmelders wieder auf. Aus diesem Grunde besteht das Rechtsschutzbedürfnis des Anmelders für seine Klage gegen den Investitionsvorrangbescheid trotz der Veräußerung des Vermögenswerts regelmäßig fort (Urteil vom 18. Dezember 1992 - BVerwG 7 C 16.92 - a.a.O. S. 337 f.). Eine andere prozessuale Rechtslage ergibt sich, sobald die Voraussetzungen des § 12 Abs. 3 Satz 4 InVorG erfüllt sind; denn nach dieser Vorschrift hat die Veräußerung unabhängig von der mit der Klage beantragten Aufhebung des Investitionsvorrangbescheids auf Dauer Bestand. Infolgedessen verbleibt es im Anwendungsbereich des § 12 Abs. 3 Satz 4 InVorG zugleich auch bei dem in § 11 Abs. 2 Satz 1 InVorG angeordneten Wegfall des Restitutionsanspruchs, wobei dieser Anspruch durch den Anspruch des Berechtigten auf den Gegenwert des veräußerten Gegenstands nach § 16 Abs. 1 InVorG ersetzt wird. Die Rückabwicklung des Veräußerungsgeschäfts und damit das Wiederaufleben des Restitutionsanspruchs ist für den Anmelder in diesen Fällen nur noch - sofern ein Grundstück oder Gebäude veräußert worden ist - mittels eines Antrags bei der Behörde auf Widerruf des Investitionsvorrangbescheids nach § 15 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Abs. 3 InVorG unter der Voraussetzung erreichbar, daß der Investor sein Vorhaben nicht plangemäß durchführt. Dagegen vermag der Anmelder mit der Anfechtung des Investitionsvorrangbescheids seinen Restitutionsanspruch selbst dann nicht zu wahren, wenn seine Einwände gegen diesen Bescheid begründet sind und das Gericht daher der Anfechtungsklage stattgeben müßte. Der dem Restitutionsberechtigten in § 16 Abs. 1 InVorG anstelle des entfallenen Restitutionsanspruchs gewährte finanzielle Ausgleichsanspruch setzt nicht die erfolgreiche Anfechtung des Investitionsvorrangbescheids voraus. Da dem Anmelder seine Klage nichts mehr nützen kann, ist sie mangels Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig.

Entgegen der Annahme der Revision bestehen gegen die Vorschrift des § 12 Abs. 3 Satz 4 InVorG und ihre Folgen für den Rechtsschutz des Anmelders keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Anders als der Erwerber eines Restitutionsanspruchs, dem in § 4 Abs. 5 InVorG jeder Einwand gegen den Investitionsvorrangbescheid abgeschnitten ist (vgl. Urteil vom 6. April 1995 - BVerwG 7 C 10.94 -), muß der Anmelder diesen Bescheid nicht ohne die Möglichkeit gerichtlichen Rechtsschutzes hinnehmen. Er ist freilich durch § 12 Abs. 3 Satz 4 InVorG auf die rechtzeitige Inanspruchnahme von vorläufigem Rechtsschutz verwiesen, weil er ohne ein solches Rechtsschutzbegehren damit rechnen muß, daß die im Investitionsvorrangbescheid für zulässig erklärte Veräußerung des Vermögenswerts dauerhaften Bestand erlangt und er deshalb - wie soeben dargelegt - das Rechtsschutzbedürfnis für die Anfechtung des Investitionsvorrangbescheids im Klageverfahren einbüßt. Diese Einschränkung des gerichtlichen Rechtsschutzes, dem eine entsprechende Gestaltung der materiellen Rechte des Anmelders zugrunde liegt, wird indes - ebenso wie der Vorrang von Investitionen selbst, dessen Verfassungsmäßigkeit auch die Revision nicht bezweifelt - durch das Ziel des Gesetzgebers gerechtfertigt, den raschen wirtschaftlichen Aufschwung in den neuen Bundesländern zu fördern. Hierzu ist es insbesondere erforderlich, daß der Investor für seine Investitionen nicht erst mit dem Eintritt der Bestandskraft des Investitionsvorrangbescheids nach einem möglicherweise mehrere Jahre dauernden Klageverfahren, sondern in absehbarer Zeit eine sichere rechtliche Grundlage gewinnt. Aus diesem Grunde ermöglicht § 12 Abs. 3 Satz 4 InVorG eine solche Investitionssicherheit schon dann, wenn der Anmelder den Investitionsvorrangbescheid nicht innerhalb von zwei Wochen nach dessen Bekanntgabe beim Verwaltungsgericht mit einem Antrag auf Gewährung von vorläufigem Rechtsschutz angreift oder wenn ein solcher Antrag erfolglos bleibt. Dem - vom Gesetzgeber beim Erlaß des Investitionsvorranggesetzes gesehenen und um der nötigen Investitionssicherheit willen gebilligten (vgl. BTDrucks 12/2480, S. 72) - Umstand, daß sich hierdurch der Rechtsschutz gegen den Investitionsvorrangbescheid praktisch weitgehend vom Verfahren zur Hauptsache in das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes verlagert, hat das Verwaltungsgericht in der Weise zu begegnen, daß es sich im Gegensatz zu der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes sonst üblichen Prüfungsintensität in dem Verfahren nach § 12 Abs. 3 Satz 4 InVorG nicht auf eine summarische Prüfung der Einwände des Antragstellers beschränkt, sondern die Rechtmäßigkeit des Investitionsvorrangbescheids umfassend klärt (vgl. BVerfGE 67, 43 [BVerfG 02.05.1984 - 2 BvR 1413/83] <61 f.>[BVerfG 02.05.1984 - 2 BvR 1413/83];  88, 76 <81>[BVerfG 12.01.1993 - 1 BvR 1474/92]). Das verfassungsrechtliche Gebot einer tatsächlich wirksamen gerichtlichen Kontrolle (Art. 19 Abs. 4 GG) wird daher durch die getroffene Regelung nicht verletzt.

Die Voraussetzungen des § 12 Abs. 3 Satz 4 InVorG sind im vorliegenden Fall erfüllt. Der Antrag der Klägerinnen auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gegen den Bescheid vom 9. Dezember 1991 ist, wie in § 12 Abs. 3 Satz 4 Nr. 1 Buchst. b InVorG vorausgesetzt, durch Beschluß des Verwaltungsgerichts Leipzig vom 29. Juli 1993 abgelehnt worden. Auf die Frage, ob die Klägerinnen ihren Antrag rechtzeitig nach dem Inkrafttreten des Zweiten Vermögensrechtsänderungsgesetzes gestellt haben (vgl. dazu § 12 Abs. 3 Satz 4 Nr. 1 Buchst. a InVorG i.V.m. Art. 14 Abs. 5 Satz 3 des 2. VermRÄndG), kommt es nicht an, weil dies zu ihren Gunsten unterstellt werden kann. Ferner ergibt sich aus den im Urteil des Verwaltungsgerichts getroffenen tatsächlichen Feststellungen, daß die Beigeladenen nach dem Erwerb des von den Klägerinnen beanspruchten Grundstücks, der mit der Eintragung des Eigentumswechsels im Grundbuch am 26. November 1992 abgeschlossen war, nachhaltig mit der Durchführung der zugesagten Investitionen begonnen haben. Unter den "zugesagten Investitionen" im Sinne des § 12 Abs. 3 Satz 4 Nr. 2 InVorG sind diejenigen Investitionen zu verstehen, die Gegenstand des Investitionsvorrangbescheids sind (Urteil vom 18. Dezember 1992 - BVerwG 7 C 16.92 - a.a.O. S. 339). Dagegen bedarf es nicht, wie die Revision meint, der weitergehenden Prüfung, ob die Investitionen rechtmäßig zum Gegenstand des Bescheids gemacht worden sind, weil dies dem Zweck der Vorschrift zuwiderlaufen würde. Denn dieser Zweck besteht nach dem Gesagten gerade darin, daß der Investor sich schon dann auf die Dauerhaftigkeit seines Vermögenserwerbs soll verlassen können, wenn das Verwaltungsgericht nach Überprüfung des Investitionsvorrangbescheids im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes keinen Grund gesehen hat, die Vollziehung des Bescheids auszusetzen, und wenn er im Hinblick hierauf die in dem Bescheid vorgesehenen und dem investiven Vertrag zugrunde gelegten Investitionsmaßnahmen ernsthaft in Angriff genommen hat.

Da der mit dem Bescheid vom 9. Dezember 1991 ermöglichte Vermögenserwerb der Beigeladenen gemäß § 12 Abs. 3 Satz 4 InVorG auf Dauer Bestand hat, scheidet eine Aufhebung dieses Bescheids als für die Klägerinnnen nutzlos aus. Die Zulässigkeit der erhobenen Anfechtungsklage läßt sich auch entgegen den Ausführungen des Oberbundesanwalts nicht mit der Möglichkeit begründen, daß den Klägerinnen wegen der veräußerungsbedingten Vernichtung ihres Restitutionsanspruchs Schadensersatz zusteht. Denn diese Möglichkeit rechtfertigt nicht, den für das Vorhaben der Beigeladenen auch weiterhin rechtlich bedeutsamen Bescheid vom 9. Dezember 1991 durch Gerichtsurteil gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO zu beseitigen, sondern kann allenfalls in entsprechender Anwendung der Vorschrift des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zu der Feststellung seiner Rechtswidrigkeit führen. Einen derartigen Feststellungsantrag haben die Klägerinnen nicht gestellt; sie haben nicht einmal geltend gemacht, daß sie die Erhebung von Schadensersatzansprüchen beabsichtigen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 159 Satz 2, § 162 Abs. 3 VwGO.