Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 01.12.1995, Az.: BVerwG 7 C 27/94

I.

Der Kläger beansprucht die Rückübertragung von zwei Grundstücken nach den Vorschriften des Gesetzes zur Regelung offener Vermögensfragen (Vermögensgesetz - VermG). Er war Eigentümer der in der Innenstadt von M. gelegenen 112 und 123 qm großen Grundstücke A.-Straße 14 und O.-gasse 12, die mit überwiegend zu Wohnzwecken und teilweise als Ladengeschäft genutzten Häusern bebaut waren. Nachdem er die DDR ohne die seinerzeit erforderliche Genehmigung verlassen hatte, wurden die Grundstücke im Jahr 1969 von dem eingesetzten staatlichen Verwalter an den Rat des Kreises M. verkauft und in Eigentum des Volkes überführt.

In einer im Jahr 1983 zusammen mit der Weiterführung der Generalbebauungsplanung für M. vom Büro für Städtebau des Rates des Bezirkes erarbeiteten langfristigen Standortkonzeption des komplexen Wohnungsbaus für den Zeitraum 1986 bis 1995 wurde ein auch die genannten Grundstücke umfassender Bereich der Innenstadt von M. als "Komplexstandort" (Standort Nr. 11 - "Südliche Innenstadt") für den Zeitraum 1986 - 1990 vorgesehen. Für den als "Reko-Gebiet mit komplexem Wohnungsbau" bezeichneten Bereich war der Neubau von 300 Wohneinheiten mit gesellschaftlichen Einrichtungen sowie die Rekonstruktion von 150 Wohneinheiten vorgesehen. Unter Hinweis auf eine durch die Kreisplankommission bestätigte "Aufgabenstellung M. - Wohngebiet Innenstadt 1. Etappe" wurden in den Jahren 1988/89 die den Bauzustandsstufen 3 bzw. 4 zugeordneten Gebäude auf den streitbefangenen Grundstücken abgebrochen. Nachdem der Rat des Bezirkes durch Beschluß vom 6. Oktober 1988 die Grundsatzentscheidung Wohnungsbau M. Innenstadt 1. Bauabschnitt, 2. Funktionsabschnitt, zum Neubau von 270 Wohneinheiten, gesellschaftlichen Einrichtungen und Verkaufsstellen sowie Schaffung von Freiflächen bestätigt und die Einordnung der materiellen und finanziellen Fonds für die Baudurchführung in die Volkswirtschaftspläne in den Jahren 1989/90 angeordnet hatte, erteilte die staatliche Bauaufsicht mit Bescheid vom 27. September 1989 dem VEB-Hauptauftraggeber S. unter Bezugnahme auf diese Grundsatzentscheidung die Baugenehmigung für den aus fünf "Segmenten" mit insgesamt 32 Wohn- und vier Gewerbeeinheiten bestehenden Block 1; dieser erstreckt sich über neun Flurstücke, darunter die streitbefangenen Grundstücke. Die 1989 begonnene Neubaumaßnahme wurde 1990 abgeschlossen.

Das Amt zur Regelung offener Vermögensfragen lehnte den Antrag des Klägers auf Rückübertragung des Eigentums an den beiden Grundstücken durch Bescheid vom 14. Oktober 1991 ab und stellte gleichzeitig fest, daß dem Kläger dem Grunde nach ein Entschädigungsanspruch zustehe. Zur Begründung führte es aus: Zwar sei der Schädigungstatbestand des § 1 Abs. 1 Buchst. c VermG erfüllt, doch sei die Rückübertragung gemäß § 4 Abs. 1 VermG von der Natur der Sache her wegen des Abrisses der alten Fachwerkhäuser und der Errichtung eines modernen, mehrgeschossigen Büro- und Geschäftshauskomplexes nicht möglich. Den Widerspruch des Klägers wies das Landesamt zur Regelung offener Vermögensfragen unter Hinweis auf den Ausschlußtatbestand des § 5 Abs. 1 Buchst. c VermG (Verwendung im komplexen Wohnungsbau) zurück.

Zur Begründung seiner Klage hat der Kläger vorgebracht: Die Verwendung der Grundstücke im komplexen Wohnungsbau sei nicht nachgewiesen worden. Hierfür hätten schon vor Abriß der alten und Errichtung der neuen Gebäude Beschlüsse nach dem Baulandgesetz der DDR gefaßt werden müssen; eine flurstückübergreifende Bebauung genüge für sich genommen noch nicht. Der Begriff des komplexen Wohnungsbaus sei im Sinne des DDR-Rechts zu verstehen; er setze voraus, daß die einschlägigen DDR-Bestimmungen im einzelnen eingehalten worden seien. Daran fehle es; jedenfalls sei das Verfahren nicht zu Ende geführt worden. Der Beklagte hat demgegenüber die Auffassung vertreten, die Grundstücke seien unter Beachtung der seinerzeit maßgebenden Vorschriften über den komplexen Wohnungsbau bebaut worden. Ferner sei auch der Ausschlußgrund des § 5 Abs. 1 Buchst. b VermG gegeben, da die nicht mit dem Wohnblock bebauten, etwa die Hälfte der Flurstücke Nrn. 36 und 37 ausmachenden Restflächen heute Teil der als Fußgängerzone ausgewiesenen und damit dem Gemeingebrauch gewidmeten O.-Straße seien.

Das Verwaltungsgericht (VIZ 1994, 425 = ZOV 1994, 226) hat die Klage abgewiesen und zur Begründung im wesentlichen ausgeführt: Zwar sei der Kläger Berechtigter im Sinne des § 2 Abs. 1 VermG, doch sei die Rückübertragung nach § 4 Abs. 1 Satz 1, § 5 Abs. 1 Buchst. c VermG wegen Unmöglichkeit ausgeschlossen. Für die Beurteilung der Frage, ob komplexer Wohnungsbau vorliege, sei auf das in der DDR geltende Recht zurückzugreifen. Die umstrittenen Grundstücke seien auch tatsächlich im komplexen Wohnungsbau verwendet worden; hierfür genüge, daß die rechtlichen Voraussetzungen für den komplexen Wohnungsbau vorgelegen hätten und die wesentlichen Verfahrensvorschriften eingehalten seien. Aus dem Gesamtbild der vorgelegten Beschlüsse und Maßnahmen der staatlichen Organe der DDR ergebe sich, daß die Baumaßnahmen als komplexer Wohnungsbau geplant und auch als solcher durchgeführt worden seien. Die Voraussetzung des § 1 Abs. 2 der Ersten Durchführungsbestimmung zur Verordnung über die Vorbereitung von Investitionen vom 10. Dezember 1985, derzufolge der Neubau von volkseigenen und genossenschaftlichen Wohnungen einschließlich des Wohnungsneubaus in innerstädtischen Gebieten zu den Investitionen des komplexen Wohnungsbaus gehöre, sei erfüllt. Da auch die langfristige Konzeption für den Wohnungsbau, die Einschaltung des Hauptauftraggebers komplexer Wohnungsbau sowie die Bestätigung der Aufgabenstellung für das Vorhaben durch den Beschluß des Rats des Bezirkes nachgewiesen seien, liege komplexer Wohnungsbau vor. Der Umstand, daß lediglich die Aufnahme des Vorhabens in den Hauptfristenplan des Rats des Bezirkes nicht nachgewiesen sei, habe auf die zu treffende Entscheidung keine Auswirkung, da die Anforderungen an den Nachweis der Einhaltung des Rechts der DDR zum komplexen Wohnungsbau nicht überspannt werden dürften. Den Rechtsvorschriften zum komplexen Wohnungsbau sei auch nicht zu entnehmen, daß die Anwendung des Baulandgesetzes Voraussetzung für die Begründung eines komplexen Wohnungsbaus sein könnte; da vorliegend bereits wegen des Verkaufs durch den staatlichen Verwalter Eigentum des Volkes entstanden sei, habe für eine Maßnahme nach dem Baulandgesetz keine Veranlassung bestanden.

Zur Begründung der vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassenen Revision macht der Kläger im wesentlichen geltend: Das Verwaltungsgericht habe den Begriff des komplexen Wohnungsbaus im Sinne von § 5 Abs. 1 Buchst. c VermG falsch ausgelegt. Der Begriff sei nicht in der vom Gericht zitierten Durchführungsbestimmung verankert; diese regele lediglich, wie und in welcher Art und Weise Investitionen zuzuordnen und zu verwenden seien, wenn komplexer Wohnungsbau vorliege. Ob dies der Fall sei, richte sich demgegenüber nach dem Baulandgesetz. Es sei weder dargetan, daß der Geltungsbereich gemäß § 1 des Baulandgesetzes berührt sei, noch sei dargelegt, daß die Grundsätze des § 3 des Baulandgesetzes berücksichtigt seien und ein Antrag des Rats des Kreises zur Bereitstellung von Grundstücken für Baumaßnahmen gemäß § 11 dieses Gesetzes vorgelegen habe. Demnach habe das Gericht nicht dargelegt, auf welche Kenntnisse es seine Annahmen stütze; dazu reiche es nicht aus festzustellen, daß der Neubau von volkseigenen und genossenschaftlichen Wohnungen grundsätzlich zu den Investitionen des komplexen Wohnungsbaus gehöre.

Der Beklagte und die Beigeladene verteidigen das angefochtene Urteil.

II.

Die Revision ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat ohne Verstoß gegen revisibles Recht die Klage abgewiesen. Der Kläger ist zwar Berechtigter gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 VermG, da die von ihm beanspruchten Grundstücke von einer Maßnahme gemäß § 1 Abs. 1 Buchst. c VermG, nämlich der Veräußerung durch den staatlichen Verwalter, betroffen sind. Die Rückübertragung (§ 3 Abs. 1 Satz 1 VermG) ist jedoch gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1, § 5 Abs. 1 Buchst. c VermG ausgeschlossen.

1. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 VermG ist eine Rückübertragung des Eigentumsrechts oder sonstiger Rechte an Vermögenswerten ausgeschlossen, wenn dies von der Natur der Sache her nicht mehr möglich ist. Eine Rückübertragung kann aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen unmöglich sein. In Konkretisierung dieses allgemeinen Ausschlußgrundes zählt § 5 Abs. 1 VermG Tatbestände auf, bei deren Vorliegen die Unmöglichkeit einer Rückübertragung kraft Gesetzes angeordnet wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Mai 1995 - BVerwG 7 C 19.94 - VIZ 1995, 522). Auf die Feststellung, ob in dem betreffenden Einzelfall eine Rückübertragung wirklich rechtlich oder tatsächlich unmöglich wäre, kommt es mithin nicht an. § 5 Abs. 1 VermG stellt auch keine bloßen Regelbeispiele in dem Sinne auf, daß im Einzelfall trotz Erfüllung eines der in den Buchst. a - d genannten Tatbestände ein Ausschlußgrund verneint oder daß umgekehrt bei ähnlich liegenden Fallgestaltungen unter Berufung auf die Vorschrift ein Ausschlußgrund bejaht werden könnte. Das Wort "insbesondere" in § 5 Abs. 1 VermG bezieht sich auf § 4 Abs. 1 VermG und soll verdeutlichen, daß die Tatbestände des § 5 Abs. 1 VermG den allgemeinen Ausschlußgrund konkretisieren, ohne damit bereits den Anwendungsbereich des § 4 Abs. 1 Satz 1 VermG abschließend auszuschöpfen (vgl. näher BVerwG, Urteil vom 30. November 1995 - BVerwG 7 C 55.94).

Gemeinsamer Zweck der in § 5 Abs. 1 VermG geregelten Ausschlußtatbestände ist es, bestimmte rechtliche oder tatsächliche Veränderungen der Nutzungsart oder Zweckbestimmung eines entzogenen Grundstücks oder Gebäudes nicht dadurch in Frage zu stellen, daß die früheren Eigentumsverhältnisse wieder begründet werden. Der Vorschrift liegt die gesetzliche Wertung zugrunde, daß an der Aufrechterhaltung dieser Veränderungen ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht. § 5 Abs. 1 VermG setzt den Eckwert Nr. 3 a der Gemeinsamen Erklärung der beiden deutschen Regierungen zur Regelung offener Vermögensfragen vom 15. Juni 1990 um, in dem diese Zielrichtung bereits deutlich zum Ausdruck kommt.

2. Der übergreifende Schutzzweck des § 5 Abs. 1 bestimmt auch das Verständnis des Ausschlußtatbestandes in § 5 Abs. 1 Buchst. c VermG. Die Regelung geht davon aus, daß Grundstücke und Gebäude durch ihre "Verwendung" im komplexen Wohnungsbau eine Änderung der Zweckbestimmung erfahren haben, die im öffentlichen Interesse aufrechterhalten bleiben soll. Die geänderte Zweckbestimmung liegt in der Einbeziehung der Grundstücke und Gebäude in eine planerische und städtebauliche, durch eine komplexe Vielfalt der Bebauung und Nutzung gebildete Einheit. Diese Einheit soll nicht dadurch gefährdet oder gar zerstört werden, daß durch Rückübertragungen von Grundstücken oder Gebäuden einzelne Bestandteile aus dem komplexen Ganzen herausgelöst werden. Eine solche Gefahr besteht deshalb, weil im komplexen Wohnungsbau verwendete Grundstücke und Gebäude häufig in ihrer zuvor gegebenen baulichen oder sonstigen Nutzung erheblich verändert oder bestehende Grundstücksgrenzen aufgehoben wurden und der in seine Rechte wiedereingesetzte frühere Eigentümer versucht sein könnte, diese Änderungen soweit wie möglich rückgängig zu machen.

Für den der bundesdeutschen Rechtsordnung unbekannten Begriff des komplexen Wohnungsbaus ist zunächst von dem in der Rechts- und Wirtschaftsordnung der DDR maßgebenden Begriff auszugehen. Nach dem etwa seit Anfang der siebziger Jahre vorherrschenden weiten Verständnis war komplexer Wohnungsbau das auf einer umfassenden staatlichen Vorbereitung und Planung beruhende Investitionsgeschehen des Wohnungsneubaus, des Um- und Ausbaus sowie der Modernisierung von Wohnungen, der Reparaturen an Wohngebäuden und Wohnungen, der Herstellung von Gemeinschaftseinrichtungen, von Anlagen für gesellschaftliche Zwecke, von Anlagen der stadttechnischen Versorgung und des Verkehrs sowie der Schaffung der städtebaulich gebotenen Freiflächen (vgl. beispielhaft § 1 Abs. 2 der Durchführungsbestimmung zur Verwirklichung der Grundsätze für die Planung und Leitung des Prozesses der Reproduktion der Grundfonds auf dem Gebiet des komplexen Wohnungsbaus vom 30. Juni 1972, GBl II, S. 499).

Dieses den größten Teil der staatlich geleiteten Wohnungsbautätigkeit erfassende Verständnis bedarf aber mit Blick auf den Zweck des § 5 Abs. 1 Buchst. c VermG der Eingrenzung auf solche Maßnahmen, die in dem oben dargestellten Sinn in ihrem Bestand erhalten werden sollen. Der hier zu entscheidende Rechtsstreit gibt keine Veranlassung, zu den Zweifelsfragen bei solchen Maßnahmen Stellung zu nehmen, die wie die Modernisierung, der Um- und Ausbau sowie die Baureparaturen an vorhandenen Gebäuden nicht ohne weiteres zu Veränderungen geführt haben, die durch den Ausschlußtatbestand erfaßt werden. Jedenfalls zählen zu den von § 5 Abs. 1 Buchst. c VermG geschützten Veränderungen der baulichen oder sonstigen Nutzung von Grundstücken und Gebäuden grundsätzlich folgende Maßnahmen: der nicht auf Einzelstandorte beschränkte - rand- oder innerstädtische - Wohnungsneubau, die Errichtung der zum komplexen Wohnungsbau nach den Rechtsvorschriften der DDR gehörenden Gebäude und baulichen Anlagen für gesellschaftliche Zwecke, der stadttechnischen Versorgung, des Verkehrs und der Freiflächen, die für die innere Funktion eines Wohngebietes erforderlich sind. Denn in allen diesen Fällen ist eine komplexe planerische und städtebauliche Einheit entstanden, die durch eigentumsrechtliche Veränderungen an einem Grundstück potentiell gefährdet würde. Ist ein Grundstück oder Gebäude dauerhaft in einen derartigen Zusammenhang eingebunden, unterliegt es nicht der Restitution. Ein typischer Fall der dauerhaften Einbindung ist die flurstückübergreifende Neubebauung von Grundstücken, wobei es unerheblich ist, ob die bisherigen Grenzen grundbuchrechtlich geändert worden sind oder nicht.

3. Nach diesen Maßstäben sind die streitbefangenen Grundstücke für den komplexen Wohnungsbau verwendet worden.

Den Feststellungen des Verwaltungsgerichts zufolge waren die Grundstücke räumlich in einen nach den einschlägigen Vorschriften geplanten und durchgeführten "Komplexstandort" im Bereich der Innenstadt von M. einbezogen. Ob bei der Vorbereitung, Planung und Durchführung des jeweiligen komplexen Wohnungsbaus alle maßgebenden Bestimmungen beachtet oder ob - wie der Kläger für den vorliegenden Fall behauptet - bestimmte Vorschriften nicht eingehalten wurden, ist für die Anwendung des Ausschlußtatbestands des § 5 Abs. 1 Buchst. c VermG ohne Bedeutung. Es genügt, wenn nach dem gesamten Geschehensablauf kein ernstlicher Zweifel daran besteht, daß die verantwortlichen Stellen innerhalb des gesetzlich vorgegebenen Rahmens Maßnahmen des komplexen Wohnungsbaus durchführen wollten und dies auch tatsächlich getan haben. Behörden und Gerichte sind also - wie das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen hat - nicht gehalten, nachträglich eine ins einzelne gehende Rechtmäßigkeitsprüfung vorzunehmen.

Die streitbefangenen Grundstücke sind ferner nicht nur räumlich, sondern auch in ihrer konkreten Verwendung in einer Weise in den komplexen Wohnungsbau einbezogen worden, die die Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 Buchst. c VermG erfüllt. Sie wurden nämlich - nach vorherigem Abriß der aufstehenden Gebäude - zusammen mit weiteren Grundstücken für den Neubau eines flurstückübergreifenden Wohnblocks in Anspruch genommen. Unerheblich ist, daß die früher dem Kläger gehörenden Grundstücke nicht auf der Grundlage des Baulandgesetzes für den komplexen Wohnungsbau bereitgestellt worden sind. Nach dem Zweck des § 5 Abs. 1 Buchst. c VermG, einen planerischen und städtebaulichen Zusammenhang in seinem Bestand zu erhalten, ist es ohne Bedeutung, ob die verwendeten Grundstücke gezielt für den komplexen Wohnungsbau oder schon vorher auf andere Weise in Volkseigentum überführt wurden.

Die Grundstücke sind auch in zeitlicher Hinsicht im Sinne von § 5 Abs. 1 Buchst. c VermG "verwendet" worden. Mit den Baumaßnahmen wurde auf der Grundlage einer Baugenehmigung bereits im Jahre 1989 begonnen. Daß der Wohnblock bei Inkrafttreten des Vermögensgesetzes am 29. September 1990 möglicherweise noch nicht fertiggestellt war, ist unschädlich. Denn bereits der nachhaltige Beginn einer Verwendungsmaßnahme begründet den Restitutionsausschluß, sofern - wie dies hier der Fall war - die betreffende Maßnahme weitergeführt wurde und die Ausschlußgründe bis zur Entscheidung über die Rückübertragung fortbestanden haben (vgl. dazu BVerwG, Beschluß vom 28. August 1995 - BVerwG 7 B 214.95 - VIZ 1995, 714 = ZIP 1995, 1696).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO.

Dr. Franßen

Dr. Bardenhewer

Kley

Herbert

Dr. Brunn