Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 22.01.1971, Az.: BVerwG VII C 42.70

I.

Der Kläger begibt sich aus beruflichen Gründen öfters zu dem Hause B. G., P.allee .... Er kann sein Fahrzeug vor diesem Hause, auch wenn sich am Straßenrand noch freier Platz befindet, nicht abstellen. Ein Parkverbot, das durch das Aufstellen von Verkehrszeichen nach Bild 23 der Anlage zur Straßenverkehrs-Ordnung mit zwei rechteckigen, schwarz umrandeten weißen Zusatztafeln "Ausgenommen Fahrzeuge der Botschaft" und "auf 12 m" kenntlich gemacht ist, hindert ihn daran. Dieses Parkverbot dient dazu, den Fahrzeugen der im Hause R.allee ... eingerichteten Botschaft der Demokratischen Volksstaatlichen Republik A., die mit einer an das Auswärtige Amt gerichteten Verbalnote vom 20. August 1963 einen entsprechenden Antrag gestellt hatte, ausreichenden Parkraum bereitzustellen.

In der Aufforderung des Klägers an den Beklagten, das Parkverbot zu beseitigen oder ihm einen widerspruchsfähigen Bescheid zu erteilen, erblickte der Regierungspräsident in K. einen Widerspruch, den er mit der Begründung zurückwies, nach allgemeinem Völkergewohnheitsrecht sei die Bundesrepublik Deutschland verpflichtet, ausländischen diplomatischen Vertretungen ausreichenden Parkraum zur Verfügung zu stellen.

Der Klage mit dem Antrag, das Parkverbot und den Widerspruchsbescheid aufzuheben, hat das Verwaltungsgericht entsprochen. Die Berufung des Beklagten ist vom Oberverwaltungsgericht zurückgewiesen worden. Es führt aus: Das Parkverbot könne nicht mit Vorschriften der Straßenverkehrs-Ordnung gerechtfertigt werden. Gründe der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs seien für die Anordnung nicht maßgebend gewesen, sondern allein die Absicht, einer diplomatischen Mission eine verkehrsrechtliche Vorzugsstellung einzuräumen. Auch das Wiener Übereinkommen über diplomatische Beziehungen könne das umstrittene Parkverbot nicht rechtfertigen. Die diplomatischen und konsularischen Vertreter seien den allgemeinen Normen des Empfangsstaates, also auch dessen verkehrsrechtlichen Vorschriften unterworfen. Es gebe auch keine allgemeine Regel des Völkerrechts, nach der Mitglieder diplomatischer Vertretungen eine bevorzugte Behandlung im Straßenverkehr beanspruchen könnten.

Der Vertreter des öffentlichen Interesses beim Oberverwaltungsgericht N.-W. hat die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt, mit der er seinen Antrag auf Abweisung der Klage weiterverfolgt.

Er rügt die Verletzung formellen Rechts. Das Berufungsgericht hätte seiner Anregung entsprechend die Rechtssache dem Bundesverfassungsgericht vorlegen müssen. Nach Art. 100 Abs. 2 GG genüge das Bestehen von Zweifeln: nicht entscheidend sei, ob das Gericht nach abgeschlossener Prüfung der Sache noch Zweifel habe. Auch hätte das Berufungsgericht die Bundesregierung durch Beiladung zum Verfahren hören müssen.

In materieller Hinsicht halte das Urteil ebenfalls einer Nachprüfung nicht stand. Zwar könne nach innerstaatlichem Recht ein Parkverbot nur aus Gründen der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs erlassen werden. Zu Unrecht habe es aber das Berufungsgericht verneint, für die diplomatischen Missionen könne auch völkerrechtlich nichts anderes gelten. Insoweit habe sich durch gleichmäßige Übung, die sich aus den vorgelegten Berichten deutscher Auslandsvertretungen ergebe, ein Gewohnheitsrecht gebildet. Auch in Hauptstädten mit sehr starkem Verkehr werde zumindest für den Wagen des Missionschefs eine Sonderparkerlaubnis bewilligt. Aus diesem Verhalten könne gefolgert werden, daß der Empfangsstaat sich zu dieser Maßnahme rechtlich verpflichtet fühle. Die rasche technische Entwicklung gebiete es, den Zeitraum für die Bildung von Gewohnheitsrecht kürzer zu bemessen, als dies sonst üblich sei. Die in einzelnen Ländern getroffenen Sonderregelungen sprächen nicht gegen die Annahme eines Gewohnheitsrechts, weil dieses oft von manchen Ländern aus Gründen der Rechtsklarheit kodifiziert werde. Die Präambel des Wiener Übereinkommens über diplomatische Beziehungen nehme auf das Gewohnheitsrecht Bezug. Zwar stünden Art. 21 und 41 dieses Übereinkommens ausdrücklich unter dem Vorbehalt der innerstaatlichen Rechtsordnung. Die Sonderparkerlaubnis stehe aber mit dem innerstaatlichen Recht nicht in Widerspruch. Ihre Erteilung sei jedenfalls nur dann ausgeschlossen, wenn das Parken an der vorgesehenen Stelle verkehrsgefährdend- oder behindernd sei. Da dies in der Rheinallee nicht der Fall sei, sei ein allgemeines, auch eine Sonderparkerlaubnis ausschließendes Parkverbot nicht erforderlich.

Der Kläger tritt der Revision entgegen. Er ist der Auffassung, daß eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht nicht in Betracht komme, weil ernstzunehmende Zweifel an der Frage, ob ein völkerrechtliches Gewohnheitsrecht bestehe und Bestandteil des Bundesrechts geworden sei, nicht bestünden. Die Nichteinräumung von Sonderparkplätzen sei lediglich ein Verstoß gegen die Gebote der internationale: Höflichkeit. Dem Berufungsurteil sei daher in vollem Umfange zuzustimmen.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er sieht jedoch von einer Stellungnahme ab. Er meint, mit einer vorgesehenen Sonderregelung für das Parken von diplomatischen Missionen würden sich die in diesem Verfahren streitigen Rechtsfragen in Zukunft nicht mehr stellen.

II.

Die Revision bleibt ohne Erfolg.

A.

1)

Die vom Vertreter des öffentlichen Interesses im Zusammenhang mit seinen Ausführungen über die Pflicht zur Einholung einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts nach Art. 100 Abs. 2 GG erhobene Rüge, das Berufungsgericht habe zu Unrecht nicht seiner Anregung auf Beiladung der Bundesrepublik Deutschland entsprochen, greift nicht durch. Nach § 65 Abs. 1 VwGO steht die Beiladung im Ermessen des Gerichts. Ihr Unterlassen kann daher kein Verfahrensmangel sein. Da die Rechtskraft sich nach § 121 VwGO nur auf die Beteiligten erstreckt, erleidet der am Rechtsstreit interessierte Dritte, wenn seine Beiladung unterbleibt, keinen Nachteil.

Anders liegt es allerdings bei der notwendigen Beiladung nach § 65 Abs. 2 VwGO. Sind ihre Voraussetzungen gegeben, so kann ohne den beizuladenden Dritten nicht wirksam über den Streitgegenstand entschieden werden. Das Unterbleiben der Beiladung bedeutet daher einen wesentlichen, zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht führenden Verfahrensmangel, weil das Revisionsgericht die notwendige Beiladung, wie § 142 VwGO ergibt, nicht nachholen kann (vgl. BVerwGE 16 23; 18, 124).

Die Voraussetzungen einer notwendigen Beiladung scheiden hier schon allein deshalb aus, weil rechtliche Interessen der Bundesrepublik Deutschland durch die vom Kläger begehrte Entscheidung nicht berührt werden können. Das Berufungsgericht hat zutreffend ausgeführt, daß das Interesse der Bundesrepublik Deutschland an der Auslegung bundesrechtlicher Vorschriften und deren Anwendung durch die Landesbehörden keine Beteiligung der Bundesrepublik Deutschland am Rechtsstreit rechtfertigt. Soweit es sich um die Frage handelt, ob eine allgemeine Regel des Völkerrechts Bestandteil des Bundesrechts ist, muß das Gericht, wenn tatsächlich Zweifel an dieser Frage bestehen, die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einholen. In diesem Verfahren wird dann auch die Bundesregierung Gelegenheit zur Äußerung haben. Sie kann in jeder Lage des Verfahrens ihm beitreten (§ 83 BVerfGG). Daraus kann aber entgegen der Auffassung des Vertreters des öffentlichen Interesses nicht geschlossen werden, die Bundesrepublik Deutschland müsse schon dem Verwaltungsrechtsstreit, in dem ebenfalls diese Frage streitig sei, beigeladen werden. Es handelt sich bei dem Verifikationsverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht und dem Verwaltungsrechtsstreit um zwei voneinander getrennte Verfahren, für die eigene Verfahrensordnungen bestehen. Nach diesen richtet es sich allein, ob und unter welchen Voraussetzungen Dritte am Verfahren beteiligt werden können.

Aus der Entscheidung BVerfGE 23, 288 [318] ergibt sich nichts Gegenteiliges. Die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts darüber, daß die Verfassungsorgane des Bundes Gelegenheit erhalten sollen, sich zu äußern, besonders dann, wenn das Gericht dazu neige, die Existenz einer objektiv zweifelhaften, Bundesrecht verdrängenden allgemeinen Regel anzunehmen, betrifft die Auslegung des Art. 100 Abs. 2 GG, insbesondere die Frage, wann bereits eine Vorlagepflicht gegeben ist. Sie besagen aber nichts darüber, daß bereits in den Ausgangsverfahren die Verfassungsorgane beteiligt werden müssen. Diese Frage beurteilt sich ausschließlich nach der für das Ausgangsverfahren maßgeblichen Verfahrensordnung. Diese läßt eine Beteiligung der Bundesrepublik Deutschland am Rechtsstreit nicht zu.

2)

In der Rüge, das Oberverwaltungsgericht habe es zu Unrecht abgelehnt, die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts gemäß Art. 100 Abs. 2 GG einzuholen, kann ein die Revision rechtfertigender Verfahrensmangel nicht gesehen werden. Ein für das Revisionsverfahren bedeutsamer Verfahrensmangel liegt nur vor, wenn das Berufungsgericht formelle Vorschriften verletzt hat, das Urteil darauf beruht und das Revisionsgericht die Sache zurückverweisen muß, weil es selbst diesen Mangel (so z.B. eine mangelnde Sachaufklärung) nicht beheben kann. Hier scheidet eine Zurückverweisung schon allein deshalb aus, weil das Bundesverwaltungsgericht ebenso wie alle anderen Gerichte selbst verpflichtet ist zu prüfen, ob die Voraussetzungen des Art. 100 Abs. 2 GG für die Einholung einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts gegeben sind. Ist das Berufungsgericht - gleichgültig aus welchen Gründen auch immer - dieser Pflicht nicht nachgekommen, so liegt, wenn sich die Entscheidung zu dieser Frage als nicht zutreffend erweist, kein die Aufhebung des Berufungsurteils rechtfertigender Verfahrensmangel vor. Das Revisionsgericht hat vielmehr dann selbst die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen.

Die Verfahrensrügen des Vertreters des öffentlichen Interesses sind somit unbegründet.

B.

Das Urteil des Berufungsgerichts verletzt auch nicht materielles Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO).

1)

Die Anordnung des Parkverbots mit gleichzeitiger Ausnahmeregelung zugunsten von Kraftfahrzeugen diplomatischer Missionen ist rechtswidrig, weil die dafür erforderliche Rechtsgrundlage fehlt. § 4 Abs. 1 Satz 1 der Straßenverkehrs-Ordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 29. März 1956 (BGBl. I S. 327) - StVO - ermächtigt die Straßenverkehrsbehörden nur dann zum Erlaß von Verkehrsverboten oder Verkehrsbeschränkungen, wenn sie aus Gründen der Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs erforderlich sind. Diese Frage unterliegt, wie der Senat bereits im Urteil vom 9. Juni 1967 - BVerwG VII C 18.66 - (BVerwGE 27, 181 [186]) ausgeführt hat, im vollen Umfange verwaltungsgerichtlicher Nachprüfung.

Gründe der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs sind im vorliegenden Falle nicht gegeben. Das Parkverbot hat weder die Freihaltung einer bestimmten Verkehrsfläche von parkenden Fahrzeugen zum Ziel, um damit insbesondere die Leichtigkeit des Verkehrs zu gewährleisten, noch dient es der Ordnung des ruhenden Verkehrs durch zeitliche Begrenzung der Parkdauer (vgl. hierzu Urteil des Senats vom 20. Juni 1969 - BVerwG VII C 166.66 - [BVerwGE 32, 204]).

Das Parkverbot kann auch nicht, wie der Bundesminister für Verkehr in einer Stellungnahme gegenüber dem Auswärtigen Amt vom 28. November 1968 ausgeführt hat, damit gerechtfertigt werden, daß es der Förderung der Leichtigkeit des Verkehrs diene. Das genügt nicht für verkehrsbeschränkende oder verkehrsverbietende Anordnungen nach § 4 Abs. 1 Satz 1 StVO. Sie müssen vielmehr aus den dort genannten Gründen notwendig sein. Besteht in der R.allee in B. G. die durch eine reine Wohngegend führt, nur ein auf die diplomatischen Missionen und die Anlieger beschränktes Parkbedürfnis, so bedarf es keines Parkverbots, um den diplomatischen Missionen das Aufstellen ihrer Kraftfahrzeuge in der Nähe des Kanzleigebäudes zu ermöglichen. Sie werden dann in der Regel, wenn nicht in unmittelbarer Nähe, so doch in angemessener Entfernung Parkraum finden. Ist dagegen der zum Parken zur Verfügung stehende Raum in der Rheinallee derart begrenzt, daß bei den häufigen Fahrten, die bei diplomatischen Missionen üblicherweise durchzuführen sind, die dafür eingesetzten Kraftfahrzeuge nicht mehr bei der Rückkehr vor oder in der Nähe des Kanzleigebäudes einen Parkplatz finden, so dient ein auf die Freihaltung von Parkraum gerichtetes Parkverbot nicht der Leichtigkeit des Verkehrs, sondern allein der Bereitstellung einer begrenzten Verkehrsfläche zugunsten bestimmter Kraftfahrzeuge. Da die umherfahrenden, einen Parkplatz suchenden CD-Fahrzeuge die Leichtigkeit des Verkehrs in gleicher Weise wie andere Fahrzeugführer auf der Suche nach einem Parkplatz beeinträchtigen,- ein Vorgang übrigens, der bei der heutigen Verkehrsdichte und der Knappheit an Parkraum nicht zu vermeiden ist -, kann eine Privilegierung der CD-Fahrzeuge gegenüber anderen Kraftfahrzeugen nicht aus dem Gesichtspunkt der Leichtigkeit des Verkehrs gerechtfertigt werden. Ebensowenig kann in diesem Rahmen berücksichtigt werden, daß diese Fahrzeuge, wenn sie keinen Parkraum finden, u.U. in zweiter Fahrspur abgestellt werden. Auch Angehörige diplomatischer Vertretungen, die von dem Wiener Abkommen über diplomatische Beziehungen vom 18. April 1961 (BGBl. II 1964 S. 958) - WÜD - erfaßt werden, haben nach Art. 41 Abs. 1 dieses Übereinkommens die Gesetze und anderen Rechtsvorschriften des Empfangsstaates zu beachten. Wenn auch nach Abschnitt V A Nr. 1 des Rundschreibens des Bundesministers des Innern über Diplomaten und andere bevorrechtigte Personen vom 12. April 1970 - ÖS 7 - 640 005/1 - (VerkBl. S. 590) gegen diplomatische Missionen oder ein Mitglied der Mission behördliche Zwangsmaßnahmen aufgrund bundes- oder landesrechtlicher Vorschriften weder angedroht noch ausgeführt werden dürfen, daher also auch Maßnahmen der Strafverfolgung oder solche aufgrund des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten vom 24. Mai 1968 (BGBl. I S. 481) - OWiG - nicht zulässig sind, so wird dadurch die in Art. 41 WÜD festgelegte Befolgungspflicht gegenüber der innerstaatlichen Rechtsordnung nicht in Frage gestellt. Ein gesetzwidriges Verhalten wird, auch wenn es nicht verfolgt oder geahndet werden kann, nicht rechtmäßig und kann deshalb keinen sachlichen Grund dafür bilden, daß gesetzlich nicht vorgesehene Vorteile gewährt werden, um es zu unterbinden.

Das Berufungsgericht hat auch mit Recht darauf hingewiesen, daß weder § 48 StVO das Parkverbot rechtfertigen kann, noch § 46 StVO die ihm beigefügte Ausnahmeregelung deckt. Das entspricht der Rechtsprechung des Senats im Urteil vom 9. Juni 1967 (a.a.O. S. 188/189). Der Vertreter des öffentlichen Interesses räumt in der Revisionsbegründung selbst ein, daß diese Voraussetzungen für das hier umstrittene Parkverbot nicht gegeben sind.

2)

Völkerrecht, das den Erlaß des Parkverbots mit der Ausnahmeregelung zugunsten von Fahrzeugen diplomatischer Missionen rechtfertigen kann, besteht unzweifelhaft nicht.

a)

Vertragliche Regelungen des Völkerrechts, die durch Ratifikation innerstaatliches Recht geworden sind und die das Gericht selbst auslegen und anwenden kann, rechtfertigen den Erlaß des umstrittenen Parkverbots nicht. Das allein in Betracht kommende, bereits erwähnte Wiener Abkommen über diplomatische Beziehungen enthält keine Vorschrift, die ausdrücklich oder ihrem Sinngehalt nach die Signatarstaaten zur Bereitstellung von Parkraum auf öffentlichen Straßen zugunsten der diplomatischen Missionen verpflichtet.

Nach Art. 21 WÜD erleichtert der Empfangsstaat nach Maßgabe seiner Rechtsvorschriften dem Entsendestaat den Erwerb der für die Missionen benötigten Räumlichkeiten oder hilft ihm, sich auf andere Weise Räumlichkeiten zu beschaffen. Selbst bei weitester Auslegung läßt sich hieraus eine Verpflichtung zur Bereitstellung von Parkplätzen vor dem Kanzleigebäude nicht herleiten, zumal diese Vorschrift unter dem Vorbehalt des innerstaatlichen Rechts steht, das derartige Maßnahmen nicht zuläßt.

Der Beklagte stützt sich zur Rechtfertigung seiner Entscheidung vor allem auf Art. 25 WÜD, wonach der Empfangsstaat den Missionen jede Erleichterung in der Wahrnehmung ihrer Aufgaben gewährt. Diese Vorschrift entspricht der seit jeher geltenden Grundnorm für diplomatische Vertretungen "ne impediatur legatio". Sie enthält jedoch keine Blankettnorm für den Empfangsstaat, alle ihm opportun erscheinenden Maßnahmen zu ergreifen, sondern verpflichtet ihn nur, alles im Rahmen seiner Rechtsordnung Mögliche und Zulässige den diplomatischen Vertretungen zu gewähren. Hätte Art. 25 WÜD den vom Beklagten und vom Vertreter des öffentlichen Interesses angenommenen Inhalt, so könnte er, worauf das Berufungsgericht mit Recht hinweist, zu einer weitgehenden Aufhebung der innerstaatlichen Rechtsordnung zugunsten der diplomatischen Vertretungen führen. Daß das nicht sein Sinn ist, läßt deutlich Art. 41 WÜD erkennen, der alle Personen, die Vorrechte und Immunitäten genießen, unbeschadet derselben verpflichtet, die Gesetze und anderen Rechtsvorschriften des Empfangsstaates zu beachten. Diplomatische Missionen sollen - das ist der Sinngehalt des Artikels 25 WÜD - jede nur mögliche und zulässige Vergünstigung im Rahmen des innerstaatlichen Rechts erhalten; sie sind aber zur Befolgung und Beachtung des innerstaatlichen Rechts - wenn auch saktionslos - verpflichtet.

Schließlich vermag auch Art. 27 WÜD nichts für die hier umstrittene Verkehrsregelung herzugeben. Er gestattet und schützt den freien Verkehr der Missionen für alle Zwecke. Diese Vorschrift bezieht sich, wie ihr Inhalt ergibt, auf den Nachrichten- und Gepäckverkehr: sie befaßt sich mit dem hier interessierenden Problem nicht.

b)

Fehlt es somit an einer vertraglich übernommenen Verpflichtung, so kommt für die Rechtfertigung des Parkreservats allenfalls Völkergewohnheitsrecht in Betracht. Das Wiener Übereinkommen über diplomatische Beziehungen (dasselbe gilt übrigens für das Wiener Übereinkommen über konsularische Beziehungen vom 24. April 1963 - englischer Urtext in American Journal of International Law 1963 S. 995) stellt keine abschließende, die Bildung von Gewohnheitsrecht ausschließende Regelung dar, sondern hebt in der Präambel ausdrücklich den Grundsatz hervor, daß die Regeln des Völkergewohnheitsrechts auch weiterhin für alle Fragen gelten sollen, die nicht ausdrücklich in diesem Übereinkommen geregelt sind.

Die Frage, ob Völkergewohnheitsrecht gegeben ist, kann nicht uneingeschränkt vom Senat selbst entschieden werden. Art. 100 Abs. 2 GG verpflichtet zur Einholung der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, wenn Zweifel darüber bestehen, ob eine Regel des Völkerrechts Bestandteil des Bundesrechts ist und ob sie unmittelbar Rechte und Pflichten für den einzelnen erzeugt. Nach dem Wortlaut dieser Vorschrift kommt eine Vorlage nur dann in Betracht, wenn die Qualität einer unbezweifelt geltenden Regel als eine allgemeine Regel des Völkerrechts zweifelhaft ist. Das Bundesverfassungsgericht hat jedoch die Beschränkung auf die Prüfung, ob eine als geltend angenommene Regel als allgemeine Regel des Völkerrechts zu qualifizieren ist, abgelehnt, weil dies dem Zweck des Art. 100 Abs. 2 GG, eine einheitliche Rechtsprechung auf diesem Gebiet zu gewährleisten, nicht entsprechen würde. Deshalb unterliegt auch die Frage, ob überhaupt eine Regel des Völkerrechts bestehe und ob sie eine allgemeine Regel dieses Rechts sei, der ausschließlichen Entscheidungskompetenz des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 15, 25 [33]). Die Vorlage entfällt auch nicht dann, wenn der Senat der Auffassung sein sollte, die als bestehend anzunehmende völkerrechtliche Regel über Parkreservate für diplomatische Missionen wende sich nur an die Staaten oder deren Organe, nicht aber an den einzelnen. Auch diese Frage fällt, wie die genannte Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ergibt, in die Entscheidungskompetenz dieses Gerichts. Die Pflicht zur Vorlage nach Art. 100 Abs. 2 GG besteht jedoch nicht stets dann, wenn es um die Anwendung oder Auslegung von Völkergewohnheitsrecht geht. Sie setzt voraus, daß in dem Rechtsstreit Zweifel bestehen, ob eine völkerrechtliche Norm gegeben ist oder nicht und ob sie bejahendenfalls Bestandteil des Bundesrechts geworden ist. Entscheidend für die Vorlage ist also, wie die in dieser Vorschrift erwähnten Zweifel beschaffen sein müssen, um das Gericht zur Vorlage an das Bundesverfassungsgericht zu zwingen.

Das Bundesverfassungsgericht hat sich im Beschluß vom 14. Mai 1968 - 2 BvR 544/63 - (BVerfGE 23, 289 [316]) mit dieser Frage befaßt und ausgeführt, eine Vorlage sei bereits dann geboten, wenn das erkennende Gericht bei der Prüfung der Frage, ob und mit welcher Tragweite eine allgemeine Regel des Völkerrechts gelte, auf ernstzunehmende Zweifel stoße und nicht erst dann, wenn das Gericht selbst Zweifel habe. Auf die subjektive Meinung des Gerichts komme es deshalb nicht an, weil sonst die Gefahr bestünde, daß die Gerichte über die Existenz einer bestimmten - nicht evidenten - Regel des Völkerrechts und ihrer Tragweite divergierend entscheiden könnten; gerade das wolle Art. 100 Abs. 2 GG im Interesse der Rechtssicherheit soweit wie möglich verhindern (a.a.O. S. 317; auch BVerfGE 15, 25 [33]). Nach der erwähnten Entscheidung im 23. Band sind ernstzunehmende Zweifel dann gegeben, wenn das Gericht bei der Entscheidung dieser Frage von der Meinung eines Verfassungsorgans oder von den Entscheidungen hoher deutscher, ausländischer oder internationaler Gerichte oder von den Lehren anerkannter Autoren der Völkerrechtswissenschaft abweichen würde. Diese Voraussetzungen liegen nicht vor.

Es bedarf keiner Entscheidung der Frage, ob die vom Auswärtigen Amt während des Verwaltungsverfahrens und im Rechtsstreit abgegebenen Erklärungen als Äußerung eines Verfassungsorgans anzusehen sind. In einem Schreiben dieses Ministeriums vom 21. März 1968 an den in diesem Verfahren zunächst beklagten Oberkreisdirektor des Landkreises B. und an den jetzigen Beklagten heißt es, die Verpflichtung des Empfangsstaates zur Bereitstellung von Parkplätzen für diplomatische Missionen im öffentlichen Verkehrsraum sei nach Auffassung der Bundesregierung nach völkerrechtlichen Grundsätzen zu entscheiden. Insoweit könnte jedenfalls die Äußerung eines Verfassungsorgans vorliegen. In dem genannten Schreiben wird aber nicht die Auffassung vertreten, es handele sich um Völkergewohnheitsrecht. Die hier umstrittene Verpflichtung wird ausschließlich aus den bereits behandelten Vorschriften des Wiener Übereinkommens über diplomatische Beziehungen abgeleitet, also aus Völkervertragsrecht. Am Schluß des Schreibens des Auswärtigen Amtes vom 21. März 1968 wird dann noch ausgeführt, es bestehe auch eine allgemeine völkerrechtliche Übung. Daß dieser Hinweis jedoch nicht dahin zu verstehen ist, es habe sich bereits ein Völkergewohnheitsrecht gebildet, ergibt sich aus dem anschließenden Hinweis auf die Folgen einer Nichtbeachtung dieser Übung. Das Auswärtige Amt befürchtet für diesen Fall Retorsionen, nicht aber Sanktionen oder Schadenersatzansprüche. Retorsionen sind eine Folge der Nichtbeachtung der Regeln der Courtoisie, deren Einhaltung zwar als nobile officium, nicht aber als eine rechtliche Pflicht angesehen wird. Bei Verletzung völkerrechtlicher Normen dagegen ergreifen die anderen dadurch betroffenen Staaten Sanktionen in Form von Repressalien oder der Geltendmachung von Schadenersatzansprüchen (vgl. Menzel, Völkerrecht 1964, Band 1 S. 176, Dahm, Völkerrecht 1958, 34).

Die vom Vertreter des öffentlichen Interesses dem Berufungsgericht mit Schriftsatz vom 10. September 1969 vorgelegte Äußerung des Auswärtigen Amtes begründet ebenfalls keine ernstzunehmenden Zweifel über das Nichtbestehen von Gewohnheitsrecht. Diese Äußerung bezieht sich auf eine Entscheidung des österreichischen Verfassungsgerichtshofs und auf die Berichte zahlreicher deutscher Auslandsvertretungen im westlichen Ausland über die Bereitstellung von Parkplätzen zugunsten diplomatischer Missionen und spricht von einer internationalen Gepflogenheit. In diesem Zusammenhang wird es als zweifelhaft angesehen, ob sich diese Gepflogenheit nicht bereits zu einem völkerrechtlichen Gewohnheitsrechtssatz entwickelt habe. Das Auswärtige Amt behauptet damit selbst nicht, daß bereits ein Völkerrechtssatz des Inhalts bestehe, der die hier umstrittene verkehrsrechtliche Anordnung rechtfertigen könnte. Die bloße Andeutung von Zweifeln genügt nicht, um das Gericht aus diesem Grunde zu einer Vorlage an das Bundesverfassungsgericht zu verpflichten.

Die Entscheidung des österreichischen Verfassungsgerichtshofs vom 26. März 1962 - B 304/61 - sowie der Beschluß des österreichischen Verwaltungsgerichtshofs vom 9. März 1965 - Zl 302/64 beruhen nicht etwa auf der Anerkennung eines Völkergewohnheitsrechtssatzes, demzufolge die Empfangsstaaten zur Bereitstellung ausreichenden Parkraumes für diplomatische Missionen im öffentlichen Straßenraum verpflichtet seien, sondern ziehen als Rechtsgrundlage das innerstaatliche Recht - § 43 Abs. 1 Buchst. a) der österreichischen Straßenverkehrs-Ordnung 1960 - heran. Nach dieser Vorschrift sind Halteverbote und Haltebeschränkungen auch zulässig, wenn die Lage, Widmung oder Beschaffenheit eines an der Straße gelegenen Gebäudes derartige Maßnahmen erfordert. Beide Gerichtshöfe sprechen in diesem Zusammenhang auch von internationalen Gepflogenheiten. Derartige Gepflogenheiten sind aber kein Völkergewohnheitsrecht, sondern Courtoisie (Comitas Gentium). Sie werden von den Staaten aus dem Gefühl gegenseitiger Achtung und aus dem Willen zur Rücksichtnahme befolgt. Die Entstehung von Völkergewohnheitsrecht dagegen richtet sich nach denselben Voraussetzungen, wie sie allgemein für die Bildung nationalen Gewohnheitsrechts verlangt werden: Eine längere Zeit andauernde Übung und die Überzeugung der an dieser Übung Beteiligten, daß es sich um die Befolgung von ungeschriebenem Recht handelt (opinio necessitatis).

Die vom Auswärtigen Amt dem Berufungsgericht vorgelegten Berichte deutscher Auslandsvertretungen lassen keine ernstzunehmenden Zweifel daran aufkommen, daß ein Völkergewohnheitsrechtssatz des hier umstrittenen Inhalts nicht besteht. Von den 17 Ländern, aus denen Berichte vorliegen, haben 4 (Italien, Israel, die Niederlande und die Vereinten Nationen in New York) erklärt, daß sie Parkraum auf öffentlichen Straßen für diplomatische Missionen aus Gründen der Courtoisie reservieren. Die Vereinten Nationen scheinen nach dem Bericht über einen eigenen, nichtöffentlichen Parkplatz zu verfügen, bei dem sich lediglich das Problem der Verteilung der vorhandenen Plätze auf die Delegationen, nicht aber die Frage stellt, ob andere Kraftfahrer zugunsten bestimmter Fahrzeuge vom Parken auf der reservierten Fläche ausgeschlossen werden können. Fünf andere Länder verfügen über eine besondere Rechtsgrundlage des innerstaatlichen Rechts zum Erlaß von Parkbeschränkungen zugunsten diplomatischer Fahrzeuge (Österreich, Frankreich, die USA, Spanien und die Türkei). Nun schließt zwar die Kodifizierung von Rechtssätzen in einzelnen Staaten das Bestehen von Völkergewohnheitsrecht nicht aus. Im Hinblick auf die Praxis anderer Staaten, die ausdrücklich von Courtoisie sprechen, ist jedoch kein Anhaltspunkt dafür gegeben, daß die Länder mit besonderer Rechtsgrundlage von der Überzeugung ausgegangen sind, damit eine ihnen aufgrund allgemeiner Regel des Völkerrechts obliegende Pflicht zu erfüllen. Einige von ihnen haben sehr weitgefaßte, nicht nur speziell die Schaffung von Parkraum für diplomatische Fahrzeuge regelnde Vorschriften. So z.B. Österreich, Spanien, Türkei. Soweit sie - wie Frankreich - eine spezielle Regelung getroffen haben, ist dies deshalb geschehen, um rechtliche Schwierigkeiten zu beseitigen, die sich vorher ergeben hatten. Weitere 8 Länder, die ebenfalls Parkraum für diplomatische Missionen einräumen, verfügen über keine besondere Rechtsgrundlage und haben nach den vorliegenden Berichten auch nicht ausdrücklich erklärt, daß sie ihre Maßnahmen aus Gründen der Courtoisie getroffen haben. In vielen dieser Länder stehen ohnehin nach innerstaatlichem Recht das Einräumen von Parkreservaten und der Erlaß entsprechender verkehrsrechtlicher Anordnungen weitgehend im nicht nachprüfbaren Ermessen der Polizei (Portugal, Griechenland, Norwegen, Schweden und Argentinien). Bei ihnen kann aus dem Verhalten der Behörden nicht auf das Bestehen von Völkergewohnheitsrecht geschlossen werden. Die in Dänemark getroffene Regelung ist insofern bemerkenswert, als sie nicht die Schaffung von Parkraum für diplomatische Fahrzeuge zum Gegenstand hat, sondern den Besuchern diplomatischer Missionen die Möglichkeit geben will, ihre Fahrzeuge vor dem Kanzleigebäude oder in unmittelbarer Nähe parken zu können. Demgemäß heißt es in dem dem Parkverbot beigefügten Schild über die Ausnahme: "Ausgenommen alle diejenigen, die in der Botschaft ein Anliegen haben."

Daß keine ernstzunehmenden Zweifel daran bestehen, daß es sich nicht um Völkergewohnheitsrecht, sondern um Courtoisie handelt, ergibt sich auch daraus, daß weder das Auswärtige Amt selbst noch andere Stellen der Verwaltung bisher von einer derartigen Verpflichtung aufgrund des Völkerrechts ausgegangen sind. So hat das Auswärtige Amt in einem an die Kreisverwaltung B. gerichteten Schreiben vom 24. Juli 1962 wegen der Bereitstellung von Parkmöglichkeiten vor dem Kanzleigebäude der Gesandtschaft Haiti lediglich den Wunsch der Gesandtschaft mit der Bitte um wohlwollende Prüfung mitgeteilt, nicht aber auf die notwendige Erfüllung einer nach seiner Auffassung bestehenden völkerrechtlichen Verpflichtung hingewiesen. Auch der Erlaß des Bundesministers des Innern vom 12. April 1970 (a.a.O.), der sich mit Diplomaten und anderen bevorrechtigten Personen befaßt, enthält ebensowenig etwas über die Schaffung von Parkraum für Diplomaten wie das frühere, durch den Erlaß aufgehobene Rundschreiben vom 1. Februar 1966 (GMBl. S. 126, ber. 314). Bestünde tatsächlich eine Völkerrechtsgewohnheitsnorm, so wäre sie mit Sicherheit in diesen Verwaltungsanweisungen erwähnt worden. Ein Rundschreiben des Bundesministers für Verkehr zu dieser Frage liegt nicht vor. Bei Bestehen einer allgemeinen Regel des Völkerrechts wäre es sicherlich notwendig, die Straßenverkehrsbehörden auf diese von ihnen bei ihren Maßnahmen zu beachtende Norm hinzuweisen.

c)

Selbst wenn man ernstzunehmende Zweifel an dieser Frage als gegeben ansieht, bestehen jedenfalls diese Zweifel nicht daran, daß es sich dann um eine Regel handelt, die lediglich den Staat, nicht aber den einzelnen verpflichtet. Darauf weisen bereits die Kodifizierungen in den einzelnen Ländern hin.

Die hier umstrittene allgemeine Regel des Völkerrechts kann sich ihrem Inhalt nach nur an die Staaten selbst richten, die die zur Erfüllung dieser Pflicht erforderlichen Rechtsvorschriften zu erlassen haben, sofern nicht bereits bestehende rechtliche Regelungen oder ein in ihrem Rahmen der Verwaltung eingeräumtes Ermessen die Erfüllung dieser völkerrechtlichen Pflicht ermöglicht. Der weitaus überwiegende Teil des Völkergewohnheitsrechts ist nämlich so gefaßt, daß seine Verwirklichung nicht ohne das Dazwischentreten des staatlichen Gesetzgebers erfolgen kann; er ist daher für eine unmittelbare Anwendung nicht geeignet (Wenzel a.a.O. S. 174; Dahm a.a.O. S. 55). Art. 25 GG macht den Erlaß innerstaatlichen Rechts in diesen Fällen nicht überflüssig. Zwar bestimmt er, daß die Regeln des Völkerrechts für die Bewohner des Bundesgebietes unmittelbar Rechte und Pflichten erzeugen. Dieser Satz 2 des Art. 25 GG hat aber lediglich deklaratorischen Inhalt. Er besagt, daß die Regeln des Völkerrechts gleiche Rechtswirkungen haben wie innerstaatliches Recht und - soweit es ihr Inhalt zuläßt - auch subjektive Rechte und Pflichten für den einzelnen erzeugen (vgl. BVerfGE 15, 25 [33]). Die lediglich den Empfangsstaat betreffende Pflicht, Parkplätze zumindestens für die Missionschefs vor dem Kanzleigebäude und (oder) vor deren Residenz auf öffentlichem Straßenraum bereitzustellen, bedarf also, wenn sie die Rechte des einzelnen einschränken soll, einer innerstaatlichen gesetzlichen Grundlage. § 4 Abs. 1 Satz 1 StVO kann sie weder nach seinem Inhalt noch nach seinem Zweck bilden. Auch die Ermächtigungsgrundlage in § 6 Abs. 1 Nr. 3 des Straßenverkehrs-Gesetzes vom 19. Dezember 1952 (BGBl. I S. 837) in der letzten Fassung des Gesetzes vom 19. März 1969 (BGBl. I S. 217) - StVG könnte eine Erweiterung des § 4 Abs. 1 Satz 1 StVO oder die Einfügung einer neuen Vorschrift, die die Schaffung des hier umstrittenen Parkprivilegs erlaubt, nicht rechtfertigen.

Die Kosten der Revision fallen gemäß § 154 Abs. 2 VwGO dem Revisionskläger zur Last.