Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 14.09.1992, Az.: BVerwG 4 C 12/90

I.

Aus Anlaß der Erneuerung einer Straßenüberführung in ihrem Stadtgebiet begehrt die Klägerin von der Beklagten einen Vorteilsausgleich.

Die Überführung der W... Straße wurde Ende der 70er Jahre im Zuge von Baumaßnahmen der Beklagten an der Bahnlinie auf Wunsch der Klägerin geändert, hierbei u.a. etwa 50 m nach Westen verschoben und mit einem Aufwand von etwa 6,3 Mio. DM neu errichtet. Das aus dem Jahre 1896 stammende alte und in der Erhaltungslast der Beklagten stehende Brückenbauwerk wurde 1980 nach Inbetriebnahme des neuen abgerissen.

Über Art und Umfang der Erneuerung, ihre Durchführung und Kosten einigten sich die Beteiligten am 30. November 1978/20. Juli 1979 in einer Vereinbarung nach § 5 EKrG abschließend mit Ausnahme des von der Klägerin beanspruchten Vorteilsausgleichs, dessen Geltendmachung die Klägerin sich in der Vereinbarung vorbehielt. Mit Schreiben vom 19. September 1980 bestätigte die Beklagte der Klägerin, daß die Straßenbrücke W... Straße "bei Beginn der Bauarbeiten für die neue Brücke zur Erneuerung anstand". Die Kosten für die Erneuerung des alten Brückenbauwerks errechnete die Beklagte im August 1981 fiktiv auf 1 520 000 DM. Nachdem die Klägerin diesen Betrag vorprozessual ohne Erfolg bei der Beklagten geltend gemacht hatte, hat sie am 13. Dezember 1984 Klage gegen die Beklagte mit dem Antrag erhoben, die Beklagte zu verpflichten, an die Klägerin 1 520 000 DM nebst 4 v.H. Zinsen seit Klagezustellung zu zahlen.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch Urteil vom 5. Dezember 1988 in vollem Umfange im wesentlichen mit folgender Begründung stattgegeben: Aufgrund des Schriftverkehrs zwischen den Beteiligten stehe unstreitig fest, daß die alte Straßenbrücke zum Zeitpunkt des Beginns der Änderungsbaumaßnahme erneuerungsbedürftig gewesen sei. Diese Erneuerungspflicht als Teil der Erhaltungslast hätte der Beklagten auch weiterhin oblegen, hätte nicht die Klägerin aus straßenverkehrlicher Sicht eine Änderung verlangt. Die durch das Änderungsverlangen ersparten Aufwendungen, die die Beklagte selbst in Höhe des nunmehr klageweise geltend gemachten Betrages errechnet habe, stellten einen Vorteil dar, den die Beklagte nach § 12 Nr. 1 2. Halbsatz EKrG auszugleichen habe. Ein solcher auszugleichender Vorteil sei immer dann anzunehmen, wenn sich der Träger der Erhaltungslast konkret anstehende Ausgaben, z.B. die nächstfällige Erneuerung des Bauwerks, erspare.

Auf die Berufung der Beklagten hat das Berufungsgericht das verwaltungsgerichtliche Urteil durch Urteil vom 20. Februar 1990 geändert und die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt:

Entgegen der Auffassung der Beklagten sei die Klage zulässig; denn das fehlende Anordnungsverfahren nach §§ 6, 10 EKrG stehe ihr nicht entgegen. Nach § 6 EKrG könne jeder Beteiligte, falls eine Vereinbarung nicht zustande komme, eine Anordnung im Kreuzungsrechtsverfahren verlangen. Aus der Ausgestaltung dieser Bestimmung als Kann-Vorschrift folge, daß es im Belieben der Kreuzungsbeteiligten stehe, ob sie von dieser Verfahrensmöglichkeit Gebrauch machen wollen. Das Anordnungsverfahren stelle keine förmliche Zulässigkeitsvoraussetzung für eine Klage in einen Kreuzungsrechtsstreit dar. Die Klage sei jedoch unbegründet. Der Neubau der Straßenüberführung stelle eine auf Verlangen der Klägerin durchgeführte wesentliche Änderung eines Kreuzungsbauwerks im Sinne des § 3 Nr. 3 EKrG dar. Die Klägerin sei daher nach § 12 Nr. 1 EKrG kostentragungspflichtig. Aus dem Vorliegen einer wesentlichen Änderung ergebe sich nach § 19 Abs. 1 Satz 3 EKrG als rechtliche Konsequenz der Übergang der Erhaltungslast auf die Klägerin. Davon seien auch die Beteiligten in ihrer Vereinbarung zutreffend ausgegangen. Der Anspruch auf Vorteilsausgleich nach § 12 Nr. 1 EKrG setze voraus, daß auch weiterhin zumindest zwei Kreuzungsbeteiligte vorhanden seien, denen die Erhaltungslast für verschiedene Teile der Kreuzungsanlage obliege. Ein Vorteilsausgleich komme nur in Betracht, wenn durch die Änderungsmaßnahme des kosterpflichtigen Beteiligten der andere Beteiligte hinsichtlich der Unterhaltung seines Teils der Kreuzungsanlage begünstigt werde. § 12 Nr. 1 EKrG betreffe die durch die Änderungsmaßnahme entstandenen Vorteile, mithin solche Begünstigungen im Zusammenhang mit der Unterhaltung, die sich erst künftig auswirkten. Im vorliegenden Fall habe die Änderungsmaßnahme nicht etwa die Lebensdauer der alten Brücke verlängert; die Brücke sei vielmehr überflüssig geworden. Somit fehle es am Fortbestand des Teils der Kreuzungsanlage, für den der andere nicht kostenpflichtige Kreuzungsbeteiligte unterhaltungspflichtig sei. Es lägen auch keine Anhaltspunkte dafür vor, daß die Herstellungskosten für die neue Brücke deswegen höher geworden seien, weil sich die alte Brücke in einem schlechten Zustand befunden habe.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision begehrt die Klägerin die Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils.

Die Beklagte tritt der Revision entgegen.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er hält die vorherige Durchführung eines Kreuzungsrechtsverfahrens nicht für erforderlich und das Berufungsurteil auch im übrigen für zutreffend.

II.

Die zulässige Revision ist unbegründet. Das Berufungsgericht hat die Voraussetzungen für die Gewährung eines Vorteilsausgleichs nach § 12 Nr. 1, 2. Halbsatz EKrG zutreffend verneint.

Soweit die Beklagte im Revisionsverfahren weiterhin an ihrer Auffassung festhält, die Klage habe mangels vorheriger Durchführung eines Kreuzungsrechtsverfahrens bereits als unzulässig abgewiesen werden müssen, vermag der Senat ihr nicht zu folgen. Zwar ist es aus der Sicht der Verwaltungsgerichtsbarkeit grundsätzlich wünschenswert, sie durch dem gerichtlichen Verfahren vorgelagerte behördliche Prüfungsverfahren zu entlasten; der inzwischen für das Eisenbahnkreuzungsrecht aufgrund einer Änderung des Geschäftsverteilungsplans nicht mehr zuständige 4. Senat hat aber in seiner bisherigen Rechtsprechung die Durchführung eines Kreuzungsrechtsverfahrens angesichts der Ausgestaltung dieses Verfahrens in §§ 6 ff. EKrG nicht als Sachurteilsvoraussetzung für ein Klageverfahren angesehen. Die - soweit ersichtlich - nunmehr in diesem Verfahren erstmals vorgetragene gegenteilige Auffassung der Beklagten gibt dem Senat keine Veranlassung, in dieser noch in seiner Zuständigkeit verbliebenen einzigen Sache die bisherige Rechtsprechung zu ändern.

Die Voraussetzungen für den von der Klägerin begehrten Vorteilsausgleich nach § 12 Nr. 1, 2. Halbsatz EKrG sind nicht gegeben. Diese Bestimmung regelt in ihrem ersten Teil - wie § 12 Nr. 2 EKrG im übrigen auch - in erster Linie, welcher Kreuzungsbeteiligte im Falle der Durchführung einer Maßnahme nach § 3 EKrG kostentragungspflichtig ist. Im Rahmen dieser Kostenregelung ist die Gewährung eines Vorteilsausgleichs lediglich ein Kostenfaktor. Nach § 12 Nr. 1 EKrG obliegt die Kostentragungspflicht für eine Baumaßnahme an der Kreuzungsanlage unbeschadet des Umstands, welcher Kreuzungsbeteiligte für welche Teile der Kreuzungsanlage nach § 14 EKrG die Erhaltungslast trägt, demjenigen Beteiligten, der die Änderung verlangt oder - diese Variante ist hier nicht einschlägig - im Falle einer Anordnung hätte tragen müssen. Daß die Klägerin als Veranlasserin der Änderungsmaßnahme kostentragungspflichtig ist, ist zwischen den Beteiligten unstreitig und im übrigen nicht zweifelhaft: Die Straßenüberführung ist allein aus Gründen straßenverkehrlicher Planungen der Klägerin und auf deren Verlangen etwa 50 m versetzt von ihrem bisherigen Standort und in veränderter Bauweise errichtet worden; die alte Überführung wurde hierdurch entbehrlich und konnte - wie geschehen - abgerissen werden. Ohne Änderung der Straßenverkehrsplanung wäre leidiglich eine Sanierung des alten Brückenbauwerks an Ort und Stelle und mit einem Kostenaufwand in Höhe des umstrittenen Betrages erforderlich gewesen.

Nach § 12 Nr. 1, 2. Halbsatz EKrG ist die Beklagte als nicht kostenpflichtige andere Kreuzungsbeteiligte der Klägerin zum Vorteilsausgleich verpflichtet, wenn ihr durch das realisierte Änderungsverlangen der Klägerin ein Vorteil erwachsen ist.

Bei vordergründiger Betrachtung erscheint das Vorteilsausgleichsbegehren der Klägerin als gerechtfertigt; denn der Neubau der Straßenüberführung hat die Sanierung der alten obsolet werden lassen und der Beklagten den "Vorteil" einer Sanierungsersparnis in Höhe des umstrittenen Betrags eingebracht. Diese Betrachtungsweise läßt jedoch außer acht, daß die Änderungsmaßnahme zugleich von Gesetzes wegen einen Wechsel der Erhaltungslast für die Straßenüberführung von der Beklagten auf die Klägerin bewirkt hat. Nach der Grundregel des § 14 Abs. 1 EKrG obliegt die Erhaltungslast der Anlagen an Kreuzungen, soweit sie Eisenbahnanlagen sind, dem Eisenbahnunternehmer, soweit sie Straßenanlagen sind, dem Träger der Straßenbaulast. Hiermit trifft das EKrG eine bewußt einfache Regelung der Erhaltungslast für Eisenbahnkreuzungen, die vor allem klare Rechtsverhältnisse schaffen soll. Sie beruht auf dem sog. Funktionsprinzip, nach dem jeder der an einer Kreuzung beteiligten Aufgabenträger für seine Anlage verantwortlich ist (BVerwG, Urteil vom 16. November 1984 - BVerwG 4 C 36.81 - Buchholz 407.2 EKrG Nr. 12). Der bisherige Verbleib der Erhaltungslast auch für die Straßenüberführung bei der Beklagten beruht auf der Übergangsregelung des § 19 Abs. 1 Satz 3 EKrG. Diese den Übergang der Erhaltungslast auf kommunale Baulastträger nach Maßgabe des § 14 EKrG aufschiebende Regelung bis zu dem Zeitpunkt, nach dem eine wesentliche Änderung oder Ergänzung der Kreuzung erfolgt ist, sollte Härten für den Kreis dieser Baulastträger vermeiden, wäre das Eisenbahnkreuzungsgesetz vom 14. August 1963 (BGBl. I S. 681) auch insoweit uneingeschränkt am 1. Januar 1964 in Kraft getreten (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 10. Mai 1985 - BVerwG 4 C 52.82 - Buchholz 407.2 EKrG Nr. 13).

Die erstmals im Revisionsverfahren vertretene Rechtsauffassung der Klägerin, die neue Straßenüberführung stelle weder eine Maßnahme im Sinne des § 3 EKrG noch eine wesentliche Änderung der Kreuzung im Sinne des § 19 Abs. 1 Satz 3 EKrG dar, ist angesichts der das Revisionsgericht bindenden tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts (§ 137 Abs. 2 VwGO), die nicht mit einer Verfahrensrüge angegriffen worden sind, unzutreffend. Eine Maßnahme im Sinne des § 3 Nr. 3 EKrG liegt auch dann vor, wenn eine Straßenüberführung aus Gründen "der Abwicklung des Verkehrs unter Berücksichtigung der übersehbaren Verkehrsentwicklung" neu errichtet wird. Eben diese Gründe haben das Neubauverlangen der Klägerin ausgelöst. Unter Hinweis auf die Rechtsprechung des erkennenden Senats u.a. im Urteil vom 11. März 1988 - BVerwG 4 C 75.84 - (Buchholz 407.2 EKrG Nr. 15) hat das Berufungsgericht ausgeführt, eine Änderung im Sinne des § 3 Nr. 3 EKrG umfasse nicht nur Änderungen an einem bestehenden Bauwerk, sondern auch dessen vollständigen Neubau, wenn mit ihm eine Anpassung an geänderte Verkehrsbedürfnisse verfolgt werde. Diese Ausführungen sind zutreffend und bedürfen keiner Ergänzung. Im übrigen hat der erkennende Senat in seinem Urteil vom 14. März 1992 - BVerwG 4 C 28.90 - (zur Veröffentlichung vorgesehen) auch das Anbringen von anprallsicheren Stützen an einer Straßenüberführung als Änderungsmaßnahme im Sinne des § 3 Nr. 3 EKrG angesehen. Eine in Relation dazu weitaus aufwendigere Baumaßnahme stellt daher erst recht eine Änderungsmaßnahme im Sinne des § 3 Nr. 3 EKrG dar.

Das Berufungsgericht hat darüber hinaus ohne Rechtsfehler die Auffassung vertreten, die Neubaumaßnahme erfülle auch die Voraussetzungen einer wesentlichen Änderung im Sinne des § 19 Abs. 1 Satz 3 EKrG. Nach den tatsächlichen Feststellungen ist die neue Überführung breiter als die andere und hat abweichend vom alten Bauwerk eine Fußgängerunterführung erhalten. Außerdem ist ein Zugang zu einem S-Bahnhof hergestellt worden. Für die Beurteilung der Frage, ob das Merkmal "wesentlich" erfüllt ist, können auch die Gesamtbaukosten Bedeutung erlangen. Gehen diese erheblich über die Kosten hinaus, die eine schlichte Sanierung der bisherigen Anlage erfordert hätte, so läßt auch dies Rückschlüsse auf den quantitativen Umfang der Änderungsmaßnahme zu, wenngleich es schwerlich möglich ist, einen bestimmten Prozentsatz festzulegen, der, wird er überschritten, die Annahme einer wesentlichen Änderung im Sinne des § 19 Abs. 1 Satz 3 EKrG indiziert (vgl. dazu auch BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 1970 - BVerwG 4 C 48.68 - Buchholz 407.2 EKrG Nr. 5 zu § 9 Abs. 2 EKrG 1939; Urteil vom 11. März 1988 - BVerwG 4 C 75.84 - a.a.O.). Angesichts der tatsächlich geänderten Bauausführung sowie der Relation der Gesamtkosten der Baumaßnahme zu den fiktiven Kosten einer schlichten Erneuerung der alten Überführung kann jedenfalls im vorliegenden Fall kein Zweifel an der Wesentlichkeit der Änderung im Sinne des § 19 Abs. 1 Satz 3 EKrG bestehen, die eben in Anbetracht dieses Umstandes den Übergang der Erhaltungslast von der Beklagten auf die Klägerin zur Folge hatte.

Der von der Klägerin wiederholt herausgestellte Gesichtspunkt, die Beklagte habe das alte Brückenbauwerk ohnehin im Rahmen der ihr seinerzeit noch obliegenden Erhaltungslast im Hinblick auf den Zustand des alten Bauwerks erneuern müssen, ist für die Beurteilung der Frage, ob die Neubaumaßnahme wesentlich im Sinne des § 19 Abs. 1 Satz 3 EKrG ist, ohne Bedeutung.

Ist ein Kreuzungsbeteiligter aufgrund eines von ihm ausgehenden Änderungsverlangens hierfür nach § 12 Nr. 1 EKrG kostentragungspflichtig, so steht ihm ein Vorteilsausgleich nach dem 2. Halbsatz dieser Vorschrift gegen den anderen - nicht kostentragungspflichtigen - Kreuzungsbeteiligten nur dann zu, wenn die Änderung keinen Wechsel in der Erhaltungslast für Teile der Kreuzungsanlage bewirkt; denn die Regelung des § 12 Nr. 1, 2. Halbsatz setzt stillschweigend voraus, daß dem vorteilsausgleichspflichtigen Kreuzungsbeteiligten durch die Maßnahme ein künftiger Vorteil erwächst. Das Freiwerden von der Erhaltungslast stellt selbst dann keinen künftigen Vorteil dar, wenn die Änderungsmaßnahme dem bislang erhaltungspflichtigen Kreuzungsbeteiligten die Kosten einer "anstehenden" Erhaltungsmaßnahme erspart. Eine andere Auffassung liefe letztlich auf die Abgeltung eines von Gesetzes wegen eintretenden Übergangs der Erhaltungslast hinaus. Nur wer erhaltungspflichtig bleibt, kann für eine Maßnahme, die seiner fortdauernden Erhaltungslast zugute kommt, zum Vorteilsausgleich herangezogen werden. Ein ähnlicher Rechtsgedanke liegt der Regelung des § 15 Abs. 2 EKrG zugrunde. In seinem diese Vorschrift betreffenden Urteil vom 10. Mai 1985 (a.a.O.) hat der erkennende Senat ausgeführt, es widerspräche der Grundkonzeption des EKrG, den kommunalen Baulastträgern über die durch § 19 Abs. 1 Satz 3 EKrG ausdrücklich vorgesehene Besserstellung hinaus durch richterliche Fortentwicklung des Rechts einen Anspruch auf Erstattung von Erhaltungsmehrkosten zu gewähren, die nach § 15 Abs. 2 EKrG erst für den Fall der Änderung des Kreuzungsbauwerks nach Übergang der Erhaltungslast entstehen. Dieser Gedanke läßt sich auf den vorliegenden Fall übertragen: Eine Vorteilsausgleichspflicht besteht jedenfalls dann nicht, wenn die Erhaltungslast desjenigen Kreuzungsbeteiligten, der bei unveränderten Verhältnissen eine "anstehende" Erhaltungsmaßnahme hätte durchführen müssen, nunmehr von Gesetzes wegen auf den anderen Kreuzungsbeteiligten übergeht. Der Gesetzgeber nimmt die in § 19 Abs. 1 Satz 3 EKrG geregelte wesentliche Änderung einer Kreuzung zum Anlaß, den bisherigen Erhaltungspflichtigen aus dieser Pflicht zu entlassen und auf diese Weise einen Zustand zu beenden, der auf eine zeitlich begrenzte Besserstellung der kommunalen Baulastträger hinausläuft.

Das Argument der Revision, § 12 EKrG diene der Zielsetzung des Gesetzes, die Sicherheit der betreffenden Verkehrswege zu gewährleisten, und stehe deshalb einer Auslegung, die der Beklagten Anreiz biete, anstehende Erhaltungsmaßnahmen hinauszuzögern, entgegen, ist nicht überzeugend. § 12 EKrG enthält eine reine Kostenregelung und dient weder unmittelbar noch mittelbar dazu, die Kreuzungsbeteiligten zu den ihnen obliegenden Erhaltungsmaßnahmen anzuhalten. Im vorliegenden Fall sind im übrigen keine Anhaltspunkte festgestellt worden, die die Schlußfolgerung rechtfertigen könnten, die Beklagte habe die ihr bislang obliegende Erhaltungspflicht auch für die Straßenüberführung zum Nachteil der Klägerin vernachlässigt. Das schlichte Anstehen einer Erhaltungsmaßnahme trägt die Beurteilung der Klägerin nicht. Das "Anstehen" von Erhaltungsmaßnahmen beschreibt einen bestimmten Zustand, besagt aber ohne Hinzutreten weiterer Umstände nichts darüber, ob die Beklagte ihrer Erhaltungspflicht nachgekommen ist. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts hat der Erhaltungszustand der alten Straßenüberführung keine Herstellungsmehrkosten für die neue ausgelöst.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.