Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 28.04.1987, Az.: BVerwG 1 C 18.84

I.

Gegenstand des Rechtsstreits ist die Rücknahme einer Waffenbesitzkarte für Waffensammler.

Der Kläger meldete dem Beklagten gemäß § 59 WaffG 1972 43 Schußwaffen (30 Faustfeuerwaffen <13 Pistolen und 17 Revolver, davon zwei der Firma Colt> sowie 13 Langfeuerwaffen) und gemäß § 59 WaffG 1976 weitere 28 Waffen (fünf Pistolen <darunter ein Browning>, 13 Revolver <darunter einer der Firma Colt>, zwei Derringer, sechs Gewehre, einen Gewehrlauf und eine Signalpistole) an. Zum Nachweis der Anmeldung dieser Waffen stellte der Beklagte dem Kläger insgesamt 47 Waffenbesitzkarten aus.

Der Beklagte stellte außerdem mit Bescheid vom 22. März 1977 dem Kläger antragsgemäß eine Waffenbesitzkarte für Waffensammler aus, durch die die unbefristete Erlaubnis zum Erwerb von Faustfeuerwaffen der Systeme Colt und Browning erteilt wurde. Diese Waffenbesitzkarte nahm der Beklagte mit Verfügung vom 15. März 1979 zurück, weil die Voraussetzungen für ihre Erteilung nicht vorgelegen hätten. Widerspruch, Klage und Berufung blieben erfolglos. Das Berufungsurteil beruht im wesentlichen auf folgenden Gründen:

Gemäß § 47 Abs. 1 WaffG 1976 müsse eine Waffenbesitzkarte zurückgenommen werden, wenn nachträglich bekannt werde, daß sie hätte versagt werden müssen. Auch eine Änderung in der Auslegung von Rechtsbegriffen müsse zur Zurücknahme führen, wennn aus ihr folge, daß die Voraussetzungen für die Erteilung der Waffenbesitzkarte nicht vorgelegen hätten. Der Kläger habe kein Bedürfnis für eine Waffenbesitzkarte für Waffensammler nachgewiesen. Er habe nicht glaubhaft gemacht, eine kulturhistorisch bedeutsame Sammlung anlegen oder erweitern zu wollen. Die Waffen, die der Kläger bei Erteilung der Waffenbesitzkarte sowie bei Erlaß der Rücknahmeverfügung und im Zeitpunkt des Widerspruchsbescheides besessen habe, stellten keine Sammlung im Sinne des § 32 Abs. 1 Nr. 4 WaffG 1976 dar. Auch das vom Kläger vorgelegte Privatgutachten von Prof. Dr. H. bestätige indirekt, daß der Kläger lediglich eine unsystematische Ansammlung von Waffen besitze. Habe zum Zeitpunkt der Anfertigung des Privatgutachtens Ende 1980 keine kulturhistorisch bedeutsame Sammlung vorgelegen, so sei dies erst recht nicht Ende 1977 der Fall gewesen. Es habe deshalb seinerzeit nicht um eine Erlaubnis zur "Erweiterung", sondern nur um die Erlaubnis zur "Anlegung" einer Sammlung gehen können. Dies setze notwendigerweise voraus, daß im Hinblick auf ein fest umrissenes Ziel für den Erwerb weiterer Waffen eine Planung vorhanden sei und dargelegt werde, die auf eine Sammlung mit einer gewissen Aussicht auf Vollständigkeit und Aussagekraft gerichtet sei. Der Kläger habe jedoch keinerlei Angaben darüber gemacht, wie er seine Sammlung mit dem Ziel vervollständigen wolle, sie zu einer kulturhistorisch bedeutsamen zu machen. Zwischen den Beteiligten habe in der mündlichen Verhandlung Einigkeit darüber bestanden, daß mit "Faustfeuerwaffen der Systeme Colt und Browning" praktisch die gesamte Palette moderner Revolver und Pistolen umschrieben werde. Der Kläger könne auch nicht darauf verweisen, daß es Sache der Behörde sei, ihm einen vernünftigen Vorschlag zur Abgrenzung seines Sammelgebietes zu machen. Nur der Kläger selbst kenne und bestimme Motivation und Ziel seines Sammelns. Der Kläger habe offensichtlich Waffen erworben, ohne zu wissen, wann sie gefertigt oder entwickelt worden seien und habe dementsprechend auch niemals eine Aufstellung vorgelegt, in der die Herstellungs- und/oder Konstruktionsjahre aller seiner Faustfeuerwaffen aufgeführt seien. Das Bestreben des Klägers, in den Besitz möglichst vieler Waffen zu gelangen, zeige sich auch darin, daß er eine ganze Anzahl von Langwaffen erworben habe. Er habe selbst nicht behauptet, zur Jagd 27 Langfeuerwaffen zu benötigen.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger die vom Senat zugelassene Revision eingelegt, mit der er die Verletzung sachlichen Rechts rügt. Im wesentlichen macht er hierzu geltend:

Das Berufungsgericht habe zu Unrecht die Rücknahmevoraussetzungen hinsichtlich der angeführten Bescheide für gegeben erachtet. Die ihm rechtmäßig erteilte Waffenbesitzkarte für Waffensammler habe nicht durch eine veränderte Rechtsauffassung der Behörde oder eine Änderung der Verwaltungspraxis rechtswidrig werden können. Zumindest bemesse sich die Aufhebung der Waffenbesitzkarte ausschließlich nach den Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes - VwVfG -, die der Regelung in § 47 WaffG 1976 vorgingen. Dies folge auch aus der Streichung des § 47 Abs. 1 Satz 2 WaffG 1976 durch das Erste Gesetz zur Bereinigung des Verwaltungsverfahrensrechts. Das Berufungsgericht habe ferner nicht hinreichend klargestellt, ob sich die Rücknahme der Waffenbesitzkarte nach § 47 Abs. 1 Satz 1 oder Satz 2 WaffG 1976 bemesse. Letztere Vorschrift, auf die sich das Berufungsgericht offenbar stütze, sei mit § 48 VwVfG nicht vereinbar. Die Vorschrift des § 47 Abs. 1 Satz 1 WaffG 1976 sei im übrigen zu unbestimmt. Schließlich habe das Berufungsgericht auch zu Unrecht das Bedürfnis für die Erteilung einer Waffenbesitzkarte verneint. Es komme nach § 32 Abs. 1 Nr. 4 WaffG 1976 nicht auf das Vorliegen einer kulturhistorisch bedeutsamen Sammlung an, ausreichend sei vielmehr die ernstliche Absicht, eine solche anzulegen. Das Sammelziel des Klägers "Faustfeuerwaffen der Systeme Colt und Browning" genüge den gesetzlichen Bestimmungen.

Der Kläger beantragt,

Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil und beantragt,

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren und verteidigt das angefochtene Urteil.

II.

Der Senat kann ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten hiermit einverstanden sind (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die Revision ist unbegründet.

Das Berufungsgericht hat Bundesrecht nicht dadurch verletzt, daß es die Rücknahme der dem Kläger erteilten Waffenbesitzkarte als nach § 47 Abs. 1 Satz 1 des Waffengesetzes in der hier anzuwendenden Fassung der Bekanntmachung vom 8. März 1976 (BGBl. I S. 432) - WaffG 1976 - rechtmäßig bestätigt hat. Die durch das Erste Gesetz zur Bereinigung des Verwaltungsverfahrensrechts vom 18. Februar 1986 (BGBl. I S. 265) am 1. Mai 1986 in Kraft getretene Änderung des Waffengesetzes durch Streichung des § 47 Abs. 1 Satz 2 und Änderung des Abs. 2 Satz 2 ist nicht zu berücksichtigen.

1.

Das Berufungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, daß eine Erlaubnis gemäß § 47 Abs. 1 Satz 1 WaffG 1976 zwingend zurückgenommen werden muß, wenn nachträglich bekannt wird, daß die Erlaubnis hätte versagt werden müssen. Das Berufungsgericht zitiert zwar insoweit lediglich § 47 Abs. 1 WaffG 1976, seinen Ausführungen läßt sich jedoch zweifelsfrei entnehmen, daß es als Rechtsgrundlage der Rücknahme ausschließlich § 47 Abs. 1 Satz 1 ansieht. Im Rahmen dieser Vorschrift kommt es nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats (Urteil vom 30. April 1985 - BVerwG 1 C 33.83 - BVerwGE 71, 248 <249 f.>[BVerwG 30.04.1985 - 1 C 33/83]) nicht darauf an, ob das nachträgliche Bekanntwerden einen Irrtum der Behörde über den entscheidungserheblichen Sachverhalt oder einen Rechtsanwendungsfehler der Behörde betrifft. Nur diese Auslegung entspricht auch Sinn und Zweck der Rücknahme einer waffenrechtlichen Erlaubnis nach § 47 Abs. 1 Satz 1 WaffG 1976. An der hierzu im Senatsurteil vom 30. April 1985 (a.a.O. S. 250) vertretenen Auffassung hält der erkennende Senat fest; die hiergegen erhobenen Einwände der Revision greifen nicht durch.

Die Revision meint, § 47 Abs. 1 Satz 1 WaffG 1976 würde durch die in § 48 VwVfG normierten Regeln über die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts verdrängt. Zwar gilt das Verwaltungsverfahrensgesetz nach seinem § 1 Abs. 2 Satz 1 auch für die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Landesbehörden, wenn diese das auf konkurrierender Gesetzgebung des Bundes beruhende Bundesrecht - wie beispielsweise beim aufgrund von Art. 74 Nr. 4 Buchst. a GG erlassenen Waffenrecht der Fall - als eigene Angelegenheit (Art. 83 GG) ausführen. Die Vorschrift des § 1 Abs. 2 Satz 1 VwVfG ist jedoch wegen Abs. 3 ohne praktische Bedeutung, weil das Verwaltungsverfahrensgesetz hiernach nicht für die Ausführung von Bundesrecht durch die Länder gilt, soweit die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden landesrechtlich durch ein Verwaltungsverfahrensgesetz geregelt ist. Eine solche Regelung hat das Land Rheinland-Pfalz mit dem Landesgesetz über das Verwaltungsverfahren in Rheinland-Pfalz (Landesverwaltungsverfahrensgesetz - LVwVfG -) vom 23. Dezember 1976 (GVBl. S. 308) getroffen. Der Vorbehalt des § 1 Abs. 3 VwVfG gilt jedoch nach seinem eindeutigen Wortlaut nur gegenüber dem Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes und nicht auch gegenüber sonstigen sondergesetzlichen Vorschriften des Bundesrechts (Kopp, Verwaltungsverfahrensgesetz, 4. Aufl. 1986, § 1 RdNr. 11; Stelkens-Bonk-Leonhardt, Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl. 1983, § 1 RdNr. 35 a; Finkelnburg-Lässig, Verwaltungsverfahrensgesetz, 1979, § 1 RdNr. 61 a). Bei § 47 Abs. 1 Satz 1 WaffG 1976 handelt es sich aber um eine sondergesetzliche Vorschrift des Bundesrechts, die gemäß Art. 31 GG dem Landesverfahrensgesetz vorgeht. Hiernach schließt § 47 Abs. 1 Satz 1 WaffG 1976 grundsätzlich die unmittelbare Anwendung der verwaltungsverfahrensrechtlichen Regelungen über die Rücknahme (§ 1 Abs. 1 LVwVfG i.V.m. § 48 VwVfG) aus.

Übrigens würde auch die Anwendung von § 1 Abs. 1 LVwVfG i.V.m § 48 Abs. 2 und 3 VwVfG die Rücknahme der hier strittigen waffenrechtlichen Erlaubnis nicht ausschließen. Da es sich bei der waffenrechtlichen Erlaubnis nicht um einen Verwaltungsakt über Geld- oder Sachleistungen im Sinne des § 48 Abs. 2 VwVfG handelt, könnte hier lediglich Abs. 3 Anwendung finden. Diese Vorschrift gewährt indes grundsätzlich keinen "Bestandsschutz" für den strittigen Verwaltungsakt, sondern gewährt - unter weiteren Voraussetzungen - durch den Ausgleich für Vermögensschäden lediglich einen "Vermögensschutz". Hiergegen ließen sich jedenfalls für Fälle der vorliegenden Art verfassungsrechtliche Bedenken nicht erheben (Kopp a.a.O. § 48 RdNr. 86 mit weiteren Nachweisen; Stelkens-Bonk-Leonhardt a.a.O. § 48 RdNr. 42).

Ohne Erfolg beruft sich die Revision auf einen in der Anwendung des § 47 Abs. 1 Satz 1 WaffG 1976 liegenden Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes. Grundsätzlich gehört zwar die Möglichkeit, gegenüber der Rücknahme begünstigender Verwaltungsakte Vertrauensschutz geltend zu machen, zu den im Rechtsstaatsprinzip verfassungskräftig verankerten Geboten (BVerfGE 59, 12.8 <167>). Der Grundsatz gilt jedoch nicht schlechthin, sondern läßt dem Gesetzgeber einen gewissen Spielraum für seine Entscheidung, ob er der Gesetzmäßigkeit und der materiellen Gerechtigkeit oder aber der Rechtssicherheit und dem Vertrauensschutz Vorrang gibt (BVerfGE 3, 225 <237>[BVerfG 18.12.1953 - 1 BvL 106/53];  7, 89 <92 f. [BVerfG 24.07.1957 - 1 BvL 23/52]>; 15, 313 <319 f.>). Auf dem Gebiet des Waffenrechts hat der Gesetzgeber dem Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung dadurch den Vorrang eingeräumt, daß - entsprechend dem Zweck des Waffengesetzes, einen wesentlichen Beitrag zur Erhöhung der inneren Sicherheit zu leisten (vgl. Senatsurteil vom 30. April 1985 - a.a.O. S. 250) - die rechtswidrige Erlaubnis in den Fällen des § 47 Abs. 1 Satz 1 WaffG 1976 zwingend zurückgenommen werden muß. Dies ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (s. auch BVerfG, Beschluß der 2. Kammer des 1. Senats vom 27. März 1986 - 1 BvR 1109/85 -). Der Gesetzgeber hat auch in jüngster Zeit im Rahmen der Neufassung des § 47 Abs. 1 WaffG 1976 durch das Erste Gesetz zur Bereinigung des Verwaltungsverfahrensrechts an der zwingend vorgeschriebenen Rücknahme festgehalten. In der Amtlichen Begründung (BTDrucks. 10/1232 S. 72) heißt es: "Die Änderungen in § 47 WaffG dienen der Anpassung an die allgemeinen Verfahrensvorschriften über die Rücknahme und den Widerruf begünstigender Verwaltungsakte in den §§ 48, 49 VwVfG. Dem kodifikatorischen Charakter der Verwaltungsverfahrensgesetze entsprechend gelten ihre Vorschriften neben den verbleibenden Sonderregelungen des Waffengesetzes." Hieraus folgt gerade die Weitergeltung der in § 47 Abs. 1 Satz 1 WaffG 1976 getroffenen Sonderregelung im Verhältnis zu den Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes. Auch in der Amtlichen Begründung des Entwurfs des in der 10. Legislaturperiode des Deutschen Bundestages nicht mehr verabschiedeten Dritten Gesetzes zur Änderung des Waffengesetzes (BTDrucks. 10/1748 S. 38) wurde ausgeführt, daß der Entwurf von der grundsätzlichen Beibehaltung der zwingend vorgeschriebenen Rücknahme- und Widerrufstatbestände ausgehe.

Bedenken gegen die Auslegung durch den erkennenden Senat unter dem Aspekt des Art. 14 GG dringen ebenfalls nicht durch. Die Rücknahme einer Waffenbesitzkarte berührt nicht das Eigentum an der zwischenzeitlich erworbenen Waffe. Ein verfassungsrechtlich relevanter Eigentumseingriff kann "- wenn überhaupt - allenfalls vorliegen, wenn die zuständige Behörde von der ihr in § 48 Abs. 2 WaffG eingeräumten Ermächtigung Gebrauch macht und eine Anordnung des in dieser Vorschrift genannten Inhalts getroffen hat" (Beschluß der 2. Kammer des 1. Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 27. März 1986 <a.a.O.>). Eine Anordnung im Sinne des § 48 Abs. 2 WaffG 1976 ist jedoch nicht ergangen. Der Beklagte hat übrigens im Revisionsverfahren erklärt, die "Einziehung" der aufgrund der zurückgenommenen Waffenbesitzkarte erworbenen Schußwaffen sei nicht vorgesehen.

2.

Die dem Kläger erteilte Waffenbesitzkarte ist durch die angefochtenen Bescheide zu Recht zurückgenommen worden. Die Waffenbesitzkarte für Waffensammler hätte dem Kläger deshalb nicht erteilt werden dürfen, weil dieser das für deren Erteilung erforderliche Bedürfnis nach § 30 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 WaffG 1976 in Verbindung mit § 32 Abs. 1 Nr. 4 WaffG 1976 nicht nachgewiesen hat. Der Einwand der Revision, daß der Begriff des Bedürfnisses im Sinne der genannten Vorschriften als Rechtsbegriff keines Nachweises fähig sei und demgemäß das Nichtvorliegen eines Bedürfnisses auch nicht gemäß § 47 Abs. 1 Satz 1 WaffG 1976 die Rücknahme der Erlaubnis zulasse, trifft nicht zu. Die Glaubhaftmachung des Bedürfnisses im Sinne des § 32 Abs. 1 WaffG 1976 ist auf diejenigen Tatsachen bezogen, die die Annahme rechtfertigen, daß jemand durch den Erwerb die Anlegung oder Erweiterung einer kulturhistorisch bedeutsamen Sammlung beabsichtigt (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Juni 1975 - BVerwG 1 C 25.73 - Buchholz 402.5 WaffG Nr. 8 <S. 5> zum Bedürfnis nach § 32 Abs. 1 Nr. 3 WaffG 1972). Der Kläger hat nicht Tatsachen glaubhaft gemacht, die die Annahme rechtfertigen, daß er durch den Erwerb von Faustfeuerwaffen der Systeme Colt und Browning die Anlegung oder Erweiterung einer kulturhistorisch bedeutsamen Sammlung beabsichtige. Zwar fordert § 32 Abs. 1 Nr. 4 WaffG 1976 nicht, daß der Antragsteller schon Waffensammler ist oder eine Sammlung angelegt hat. Ein Bedürfnis kann nach dieser Vorschrift vielmehr auch bereits dann vorliegen, wenn der Antragsteller aufgrund der beantragten Waffenbesitzkarte eine Sammlung erst anlegen will (BVerwG, Urteil vom 10. Juli 1984 - BVerwG 1 C 49.82 - Buchholz a.a.O. Nr. 38 <S. 47>). Das Berufungsgericht hat jedoch ohne Rechtsfehler festgestellt, daß der Kläger weder die Voraussetzungen für die Erweiterung einer kulturhistorisch bedeutsamen Sammlung noch für deren Anlegung glaubhaft gemacht hat. Nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats "stellt eine Sammlung in der Regel mehr als nur die Summe ihrer einzelnen Bestandteile dar. Die einer Sammlung zugrundeliegende Idee sowie deren Ziel und Zweck halten die einzelnen Gegenstände, aus denen die Sammlung besteht, zusammen und geben ihr ihren besonderen Wert. Bereits die Anwendung des Tatbestandsmerkmals Sammlung führt dazu, daß nicht etwa jedes Zusammentragen von Gegenständen gleicher Art - in diesem Fall von Waffen - den Sammlungsbegriff erfüllt. Das bloße Anhäufen gleichartiger Gegenstände läßt sich nicht als Sammlung qualifizieren. Dem Sammlungsbegriff wohnt vielmehr eine gewisse Thematisierung und Systematisierung des Sammlungsguts inne, durch die der Inbegriff der zusammengetragenen Gegenstände als Sammlung zutreffenderweise gekennzeichnet wird" (Senatsurteil vom 30. April 1985 - BVerwG 1 C 33.83 - Buchholz a.a.O. Nr. 42 <S. 73> unter Hinweis auf die Senatsurteile vom 10. Juli 1984 - BVerwG 1 C 108.79 - Buchholz a.a.O. Nr. 37 <S. 43> und - BVerwG 1 C 49.82 - Buchholz a.a.O. Nr. 38 <S. 49 f.>). Nach den vom Kläger mit Verfahrensrügen nicht angefochtenen Feststellungen des Berufungsgerichts umfaßt das Sammlungsziel "Faustfeuerwaffen der Systeme Colt und Browning" praktisch die gesamte Palette moderner Revolver und Pistolen. Eine systematische Gliederung der schon vorhandenen Waffen im Hinblick auf die angestrebte Aussagekraft der Sammlung oder die Darlegung der Pläne zum Ausbau der Sammlung in Richtung auf deren Zielsetzung ist durch den Kläger nicht erfolgt. Hiernach fehlt seinem Waffenbestand und seiner geplanten Erweiterung und Ergänzung der erforderliche Grad systematischer und thematischer Bestimmtheit. Das von ihm angegebene Sammlungsziel ist zu weit gespannt und läßt das Anhäufen einer Vielzahl von Faustfeuerwaffen zu. Der Antrag des Klägers auf Erteilung einer Waffenbesitzkarte für Waffensammler hätte demgemäß versagt werden müssen, so daß die erteilte Waffenbesitzkarte zu Recht gemäß § 47 Abs. 1 Satz 1 WaffG 1976 zurückgenommen worden ist.

Der Revision ist nicht darin zu folgen, daß der Beklagte aus Gründen der Verhältnismäßigkeit gehalten sei, statt der Rücknahme der Waffenbesitzkarte eine Präzisierung des Sammlungsziels anzuregen. Die Vorschrift des § 32 Abs. 1 WaffG 1976 legt ausschließlich dem Antragsteller die Pflicht zur Glaubhaftmachung derjenigen tatsächlichen Umstände auf, die die Annahme eines Bedarfsfalles im Sinne des Abs. 1 Nr. 4 rechtfertigen. Diese gesetzliche Regelung trägt dem Umstand Rechnung, daß die dem Sammlungsbegriff innewohnende Thematisierung und Systematisierung sowie die Motivation des Sammelns - nämlich die Verfolgung künstlerischer, wissenschaftlicher oder reiner Liebhaberinteressen - ausschließlich der Sphäre des Antragstellers zuzurechnen ist. Eine Rechtspflicht der Behörde zur Präzisierung eines Sammelziels würde daher mit dem Sinn des § 32 Abs. 1 Nr. 4 WaffG 1976 in Widerspruch stehen. Im übrigen hat der angefochtene Bescheid vom 15. März 1979 den Kläger bereits darauf hingewiesen, daß es dem Beklagten als vertretbar erscheine, ein Bedürfnis des Klägers zum Erwerb von "Vorderladerrevolvern der Firma Colt - nur Originale -" zur Schaffung der Grundlage einer Colt-Faustfeuerwaffensammlung anzuerkennen.

Schließlich vermag die Rechtsauffassung der Revision über die der Behörde zufallende "Darlegungs- und Beweislast" das Berufungsurteil nicht zu erschüttern. Zwar trägt die Behörde die materielle Beweislast für die Voraussetzungen der Rücknahme; diese kommt hier jedoch nicht zum Tragen, weil das Vorliegen der Voraussetzungen für die Rücknahme der Waffenbesitzkarte nach § 47 Abs. 1 Satz 1 WaffG 1976 geklärt ist.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.