Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 30.04.1985, Az.: BVerwG 1 C 33.83

I.

Gegenstand des Rechtsstreits ist die Rücknahme einer Waffenbesitzkarte.

Der Kläger, Mitglied von Waffensammlervereinen und eines Schützenvereins, sammelte bei zahlreichen Afrika-Aufenthalten Eingeborenenwaffen, Jagdtrophäen sowie afrikanische Schmuck- und Kultgegenstände. Zu der Sammlung gehören ferner zwei historische Schußwaffen. Im Jahre 1976 erbte der Kläger eine Sammlung von Schußwaffen, die er bei dem Beklagten anmeldete. Es handelte sich überwiegend um historische Langwaffen. Für zwei Kleinkalibergewehre (Anschütz und Erma) und ein Carcano-Gewehr (Militärrepetiergewehr aus dem Jahre 1891) erteilte ihm der Beklagte die Waffenbesitzkarte Nr. 6906. Der Kläger ist Inhaber einer Erlaubnis für den Umgang mit Schwarzpulver zum Zwecke des Schießens mit Vorderladern. Er legte 1980 eine Waffensachkundeprüfung ab.

Am 22. Dezember 1976 beantragte der Kläger bei dem Beklagten eine Waffenbesitzkarte für Waffensammler mit dem Sammelgebiet "Historische Waffen aller Art, Zeiten und Völker; besonderes Sammelgebiet afrikanische Waffen und Waffen der Kolonialmächte bis einschließlich 1920". Hierzu gab er an, daß sich seine Sammlung nur auf Langwaffen der Kolonialmächte erstrecken solle, die bis spätestens 1920 aus deren Armeen ausgemustert worden seien. Eine vom Kläger vorgelegte "Expertise" eines privaten Sachverständigen beschrieb als Sammelgebiet des Klägers: "Europäische Militärrepetiergewehre nebst Nachbauten und Lizenzen, außer Waffen, die unter das KWKG fallen". Mit Schreiben vom 29. März 1978 teilten die damaligen Verfahrensbevollmächtigten des Klägers dem Beklagten mit, das Sammelgebiet "Europäische Militärrepetiergewehre" gehöre durchaus in das Gebiet "Langwaffen der ehemaligen Kolonialmächte", weil die europäischen Länder die Kolonialmächte gewesen seien. Unter dem 29. Juni 1978 erteilte der Beklagte dem Kläger die Waffenbesitzkarte Nr. 7579 für Waffensammler mit dem Sammelgebiet "Europäische Militärrepetiergewehre der ehemaligen Kolonialmächte. Ausgenommen Waffen, die unter das Gesetz über die Kontrolle von Kriegswaffen fallen". Der Kläger erwarb nunmehr bei einem Waffenversandgeschäft sechs Karabiner und drei Gewehre verschiedener Marken etwa aus der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts. Nachdem er dem Beklagten die Neuerwerbungen zur Eintragung in die Waffenbesitzkarte mitgeteilt hatte, widerrief der Beklagte durch Bescheid vom 25. Juni 1979 unter Bezugnahme auf § 47 Abs. 2 Satz 1 des Waffengesetzes i.d.F. der Bekanntmachung vom 8. März 1976 (BGBl. I S. 432), geändert durch Gesetz vom 31. Mai 1978 (BGBl. I S. 641) - WaffG - die dem Kläger erteilte Waffenbesitzkarte für Waffensammler, weil dieser nicht gemäß seinem Sammlungsziel originale, am Ort der Kolonialherrschaft verwendete Schußwaffen, sondern Schußwaffen, über deren Einsatz im Kolonialgebiet nichts bekannt sei, über den Waffenhandel erworben habe. Gegen den Bescheid legte der Kläger Widerspruch mit der Begründung ein, nicht die Absicht gehabt zu haben, die Waffen in afrikanischen Ländern kaufen zu wollen. Der Innenminister wies den Widerspruch unter Bezugnahme auf § 47 Abs. 1 Satz 1 WaffG mit der Begründung zurück, die Waffenbesitzkarte habe zurückgenommen werden müssen, weil sich nachträglich herausgestellt habe, daß der Beklagte den Begriff der kulturhistorisch bedeutsamen Sammlung verkannt und zu Unrecht ein waffenrechtlich relevantes Bedürfnis bejaht habe. Das Verwaltungsgericht wies die Klage ab: Die Rücknahme sei zu Recht erfolgt, weil die vom Kläger angeschafften Waffen deutlich machten, daß die Waffenbesitzkarte für die Sammelabsichten des Klägers nicht habe erteilt werden dürfen. Auf die Berufung des Klägers hob das Oberverwaltungsgericht die angefochtenen Bescheide auf und verurteilte den Beklagten, dem Kläger die Waffenbesitzkarte Nr. 7579 zurückzugeben. Das Urteil beruht im wesentlichen auf folgenden Gründen:

Ein nachträglich bekannt gewordener Versagungsgrund im Sinne des § 47 Abs. 1 Satz 1 WaffG ergebe sich nicht daraus, daß der Kläger abweichend von dem Inhalt der ihm erteilten Erlaubnis ein nicht genehmigungsfähiges Sammelgebiet sammele. Die nunmehr vertretene behördliche Auffassung, daß das Sammelgebiet des Klägers unter dem Gesichtspunkt des Bedürfnisses von vornherein nicht genehmigungsfähig gewesen sei, reiche für die Rücknahme der erteilten Waffenbesitzkarte nicht aus. Es könne auch nicht angenommen werden, daß in derartigen Fällen der Tatbestand wegen der allgemeinen Gefährlichkeit einer Ansammlung von Waffen eine Rücknahme ohne das Vorliegen nachträglich bekanntgewordener Versagungsgründe zuließe. Erst nachträglich bekanntgewordene Tatsachen, auf die die Rücknahme zumindest auch mitgestützt werde, müßten für eine Anwendung von § 47 Abs. 1 Satz 1 WaffG vorliegen. Der behördliche Kenntnisstand habe sich hier jedoch im Verhältnis zum Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis nicht verändert.

Der Beklagte hat die vom Senat zugelassene Revision eingelegt, zu deren Begründung er ausführt:

Nach § 47 Abs. 1 Satz 1 WaffG sei die Erlaubnis zurückzunehmen, wenn nachträglich bekannt werde, daß die Erlaubnis hätte versagt werden müssen. Da das Sammeln von Waffen, die nicht als von den Kolonialmächten in Afrika verwendet festgestellt worden seien, in keinem kulturhistorisch bedeutsamen Zusammenhang mit der Altsammlung afrikanischer Waffen des Klägers stehe und auch sonst für sie keine kulturhistorische Bedeutsamkeit festgestellt sei, hätte dem Kläger die Waffenbesitzkarte für die von ihm beabsichtigte Sammlung versagt werden müssen. Dies sei dem Beklagten erst nach der Erlaubniserteilung und somit nachträglich bekanntgeworden. Die Annahme des Berufungsurteils, der Kenntnisstand des Beklagten habe sich in bezug auf den Zeitpunkt der Erlaubniserteilung nicht geändert, sei damit unvereinbar.

Der Beklagte beantragt,

Der Kläger verteidigt das Berufungsurteil und beantragt,

II.

Die Revision hat Erfolg. Das Berufungsurteil verletzt Bundesrecht. Entgegen der Rechtsauffassung des Berufungsgerichts und des Klägers hat das Verwaltungsgericht zu Recht die Rücknahme der dem Kläger erteilten Waffenbesitzkarte als nach § 47 Abs. 1 Satz 1 des Waffengesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 8. März 1976 (BGBl. I S. 432) - WaffG - rechtmäßig bestätigt.

Wer Schußwaffen erwerben und die tatsächliche Gewalt über sie ausüben will, bedarf nach § 28 WaffG der Erlaubnis der zuständigen Behörde. Die Erlaubnis wird durch eine Waffenbesitzkarte erteilt (§ 28 Abs. 1 Satz 2 WaffG). Für Waffensammler kann nach § 28 Abs. 2 Satz 2 WaffG die Erlaubnis zum Erwerb von Schußwaffen unbefristet und für bestimmte Arten von Schußwaffen, in begründeten Ausnahmefällen unbefristet für Schußwaffen jeder Art, erteilt werden. Die Waffensammlern erteilte Erlaubnis ist mit der Auflage zu verbinden, mindestens einmal jährlich der zuständigen Behörde eine Aufstellung über den Bestand an Schußwaffen vorzulegen (§ 28 Abs. 2 Satz 4 WaffG). Die Erlaubnis kann zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit befristet und mit Auflagen, insbesondere hinsichtlich der Aufbewahrung der Schußwaffen, verbunden werden; nachträgliche Auflagen sind zulässig (§ 28 Abs. 2 Satz 3 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 5 WaffG).

Die Waffenbesitzkarte für Waffensammler ist zu versagen, wenn ein Versagungsgrund im Sinne des § 30 Abs. 1 WaffG vorliegt, insbesondere ein Bedürfnis (§ 32 WaffG) nicht nachgewiesen ist. Nach § 32 Abs. 1 Nr. 4 WaffG liegt "ein Bedürfnis ... insbesondere vor, wenn der Antragsteller glaubhaft macht, als Waffensammler ... wissenschaftlich oder technisch tätig zu sein oder durch den Erwerb eine kulturhistorisch bedeutsame Sammlung anzulegen oder zu erweitern, sofern diese gegen unbefugten Zugriff genügend gesichert ist". Nach dieser Vorschrift ist dem Kläger die umstrittene Waffenbesitzkarte für Waffensammler unter dem 29. Juni 1978 erteilt worden. Rechtsgrundlage für die Rücknahme der Waffenbesitzkarte ist § 47 Abs. 1 Satz 1 WaffG, wonach eine Erlaubnis nach diesem Gesetz zurückzunehmen ist, wenn nachträglich bekannt wird, daß die Erlaubnis hätte versagt werden müssen.

Bei seiner Entscheidung ist das Berufungsgericht davon ausgegangen, daß "erst nachträglich bekanntgewordene Tatsachen ... für eine Anwendung des § 47 Abs. 1 Satz 1 WaffG vorliegen" müßten. Diese Auslegung des § 47 Abs. 1 Satz 1 WaffG trifft nicht zu. Im Wortlaut des Gesetzes findet sie keine Stütze. Vielmehr zeigt schon der Vergleich mit § 47 Abs. 2 Satz 1 WaffG, der bei der Regelung der Widerrufsgründe ausdrücklich von nachträglich eingetretenen "Tatsachen" spricht, daß es im Rahmen des Absatzes 1 nicht darauf ankommt, ob das nachträgliche Bekanntwerden auf nachträglicher besserer Tatsachenkenntnis oder auf nachträglicher besserer Rechtserkenntnis beruht. Dies entspricht auch dem Sinn und Zweck der Rücknahme einer Erlaubnis nach § 47 Abs. 1 Satz 1 WaffG. Diese Vorschrift regelt die Aufhebung einer Erlaubnis, die bei rechtmäßiger Entscheidung hätte versagt werden müssen, die also infolge der Verletzung zwingenden Rechts rechtswidrig ist. Dieser Verstoß gegen zwingendes Recht verpflichtet die Behörde zur Rücknahme, wenn ihr nachträglich bekannt wird, daß sie gegen zwingendes Recht verstoßen und deswegen unrichtig entschieden hat. Auf die Art des Entscheidungsfehlers, auf dem die Verletzung zwingenden Rechts beruht, kommt es für die Verpflichtung der Behörde zur Rücknahme des rechtswidrigen Verwaltungsakts nicht an. Es läßt sich insbesondere kein sachlicher Grund dafür finden, daß in den Fällen, in denen die Rechtswidrigkeit der Erlaubnis auf einem Irrtum der Behörde über den entscheidungserheblichen Sachverhalt beruht, die Erlaubnis bei Aufdeckung dieses Irrtums zurückgenommen werden muß, während in den Fällen, in denen die Rechtswidrigkeit der Erlaubnis durch einen Rechtsanwendungsfehler der Behörde verursacht worden ist, diese Erlaubnis nicht zurückgenommen werden dürfte. Der Zweck der Rücknahme einer rechtswidrigen Erlaubnis läßt diese vom Berufungsgericht vorgenommene Differenzierung der Rücknahmepflicht nach der Art des die Rechtswidrigkeit der Erlaubnis bewirkenden Entscheidungsfehlers nicht zu. Ob der zurückgenommene Verwaltungsakt auf einem Tatsachen- oder Rechtsirrtum oder einer bewußten Fehlentscheidung der Behörde beruht (vgl. in diesem Zusammenhang den Beschluß des Großen Senats vom 19. Dezember 1984 - BVerwG Gr. Sen. 1 und 2.84 - DVBl. 1985 S. 522 f.), ist unerheblich. Es begegnet keinen Bedenken, daß eine rechtswidrige Erlaubnis in den Fällen des § 47 Abs. 1 Satz 1 WaffG zurückgenommen werden muß, von der Rücknahme also - anders als in den Fällen des § 48 Abs. 1 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 25. Mai 1976 (BGBl. I S. 1253), geändert durch Gesetz vom 2. Juli 1976 (BGBl. I S. 1749) - VwVfG - nicht abgesehen werden kann. Diese Pflicht zur ausnahmslosen Rückgängigmachung von Verstößen gegen zwingendes Recht entspricht dem Zweck des Gesetzes, einen wesentlichen Beitrag zur Erhöhung der inneren Sicherheit zu leisten (vgl. zu BT-Drs. VI/ 3566, S. 1).

Die dem Kläger erteilte Waffenbesitzkarte ist durch den angefochtenen Bescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheides zu Recht zurückgenommen worden. Der Beklagte hätte nämlich die Waffenbesitzkarte nicht erteilen dürfen, weil der Kläger das für die Erteilung einer Waffenbesitzkarte für Waffensammler erforderliche Bedürfnis (§ 32 Abs. 1 Nr. 4 WaffG) nicht nachgewiesen hat (§ 30 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 WaffG). Der Kläger hat nicht glaubhaft gemacht, durch den Erwerb der hierfür zugelassenen Waffen eine kulturhistorisch bedeutsame Sammlung anzulegen oder zu erweitern. Hinsichtlich der Erweiterung der Sammlung bereits vorhandener afrikanischer Waffen ergibt sich dies daraus, daß das in der Waffenbesitzkarte umschriebene Sammelgebiet "Europäische Repetiergewehre der ehemaligen Kolonialmächte" entgegen der Annahme des Beklagten keinen Bezug zur Kolonialgeschichte hat, sondern nur darauf abstellt, daß es sich um Waffen handeln soll, mit denen Truppen von Staaten ausgerüstet waren, die auch Kolonialmächte gewesen sind. Hierdurch wird eine sachliche Beziehung zu der bereits vorhandenen Sammlung afrikanischer Waffen nicht hergestellt. Für den Kläger steht vielmehr, wie seine damaligen Verfahrensbevollmächtigten dem Beklagten mit Schreiben vom 29. März 1978 mitgeteilt haben, im Vordergrund, "Waffen zu erwerben, die dem Sammelgebiet 'Europäische Militärrepetiergewehre' zuzuordnen sind". Allein schon deshalb rechnet der Kläger diese Gewehre zu dem "Gebiet der 'Langwaffen der ehemaligen Kolonialmächte'; denn die europäischen Länder waren die Kolonialmächte".

Der von dem Kläger beabsichtigte Erwerb von Waffen stellt auch nicht die Anlage einer Waffensammlung auf einem eigenständigen Sammelgebiet dar. Das in dem von dem Beklagten angenommenen Sammelgebiet "Europäische Militärrepetiergewehre der ehemaligen Kolonialmächte. Ausgenommen Waffen, die unter das Gesetz über die Kontrolle von Kriegswaffen fallen." und in den 1978 angemeldeten Waffen des Klägers zum Ausdruck kommende Sammlungsprinzip würde nicht den in der Rechtsprechung des erkennenden Senats entwickelten Forderungen entsprechen, die an eine Sammlung im Sinne des § 32 Abs. 1 Nr. 4 WaffG zu richten sind (vgl. die Urteile vom 10. Juli 1984 - BVerwG 1 C 108.79 - und 1 C 49.82 - Buchholz 402.5 WaffG Nr. 37 und 38). Nach dieser Rechtsprechung stellt eine Sammlung in der Regel mehr als nur die Summe ihrer einzelnen Bestandteile dar. Die einer Sammlung zugrundeliegende Idee sowie deren Ziel und Zweck halten die einzelnen Gegenstände, aus denen die Sammlung besteht, zusammen und geben ihr ihren besonderen Wert. Bereits die Anwendung des Tatbestandsmerkmals Sammlung führt dazu, daß nicht etwa jedes Zusammentragen von Gegenständen gleicher Art - in diesem Fall von Waffen - den Sammlungsbegriff erfüllt. Das bloße Anhäufen gleichartiger Gegenstände läßt sich nicht als Sammlung qualifizieren. Dem Sammlungsbegriff wohnt vielmehr eine gewisse Thematisierung und Systematisierung des Sammlungsguts inne, durch die der Inbegriff der zusammengetragenen Gegenstände als Sammlung zutreffenderweise gekennzeichnet wird. Das vom Beklagten angenommene Sammlungsgebiet stellt sich als viel zu unpräzise, global und undifferenziert dar. Da nicht auf den Gebrauch der Waffen in den früheren Kolonialgebieten oder auf deren Erwerb in diesen Gebieten abgestellt worden ist, da andererseits zahlreiche europäische Länder Kolonien hatten, ist mit der Umschreibung "Europäische Militärrepetiergewehre der ehemaligen Kolonialmächte" kein systematisierbarer oder thematisierbarer Sammlungsbegriff erfaßbar. Vielmehr würde eine Waffenbesitzkarte für Waffensammler mit dieser pauschalen Umschreibung den Erwerb und die Ausübung der tatsächlichen Gewalt praktisch jedes europäischen Militärrepetiergewehrs ermöglichen. Damit würde nicht eine strukturierte Sammlung, sondern das Anhäufen fast aller europäischen Militärrepetiergewehre ermöglicht. Dieses Ergebnis ist mit § 32 Abs. 1 Nr. 4 WaffG nicht vereinbar.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.