I.

Die Klägerin begehrt mit der Klage,

Zur Begründung trägt sie vor: Die Kirchenbaulast treffe die beklagten bürgerlichen Gemeinden auf Grund einer seit dem Anfang des 18. Jahrhunderts bestehenden Observanz. Diese Observanz sei durch das Kirchensteuergesetz vom 15. Februar 1950 nicht hinfällig geworden. Ihr Bestand werde durch Art. 138 Abs. 2 der Weimarer Reichsverfassung in Verbindung mit Art. 140 GG geschützt.

Die Beklagten treten der Klage entgegen.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage nach umfangreichen rechtshistorischen Untersuchungen mit dem Urteil vom 13. Oktober 1965 abgewiesen. Es führt aus: Eine lokale Observanz lasse sich nicht feststellen. Die sogenannte Paderborner Landesobservanz, die im Gebiet des Erzbistums Paderborn im Zweifel für die Gemeinden gelte, sei zwar noch gültig. Die Klägerin könne aus ihr aber keine Rechte herleiten, weil sie nur eingreife, wenn ein Kirchenkassendefizit bestehe. Ein solches könne nach dem erwähnten Kirchensteuergesetz des Landes Nordrhein-Westfalen jedoch nicht mehr bestehen.

Das Oberverwaltungsgericht wies die Berufung der Klägerin mit den Urteil vom 13. Oktober 1969 zurück (Zeitschrift für evangelisches Kirchenrecht, Band 15 S. 275). Es führt zunächst aus: Der Klaganspruch scheitere an verfassungsrechtlichen Gründen. Die früheren Observanzen verstießen gegen den Paritätsgrundsatz und den Neutralitätsgrundsatz des Grundgesetzes. Der Staat und die Gemeinden dürften nicht einseitig eine Konfession begünstigen, sie dürften überhaupt den Kirchen keine Zuwendungen machen, zu denen, wenn auch mittelbar, Gemeindeangehörige beitragen müßten, die der Kirche nicht angehörten. Das Oberverwaltungsgericht beruft sich für diese Ansicht auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, insbesondere das Urteil vom 14. Dezember 1965 (BVerwGE 19, 206 [BVerwG 26.08.1964 - V C 128/63]). In zweiter Linie stützt das Oberverwaltungsgericht die Abweisung der Klage mit gewissen Änderungen auf Gründe, die es bereits in einem Vorprozeß einer anderen katholischen Kirchengemeinde dargelegt hat. Danach ist das Observanzrecht wegen völliger Veränderung der Verhältnisse obsolet geworden und nicht mehr gültig.

Mit der zugelassenen Revision begehrt die Klägerin,

Die Klägerin bekämpft die verfassungsrechtlichen Darlegungen des Berufungsurteils. Es habe die Bedeutung sowohl des Paritätsgrundsatzes als auch des Neutralitätsgrundsatzes verkannt. Die angeführten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts vermöchten die Ansicht des Berufungsgerichts nicht zu tragen. Das Bundesverfassungsgericht habe sich mit Kirchensteuerrecht befaßt (Art. 137 Abs. 6 der Weimarer Reichsverfassung). Auf Art. 138 Abs. 2 der Weimarer Reichsverfassung könnten diese Überlegungen nicht übertragen werden. Der Bestand der hier erwähnten Rechte werde durch Art. 140 GG vielmehr gewährleistet. Weiter führt die Klägerin aus, ältere Vorschriften könnten wohl obsolet werden, ein solcher Fall sei aber hier nicht gegeben. Das Berufungsgericht leite die Ungültigkeit der Observanzen aus dem Kirchensteuergesetz des Jahres 1950 her. Dieses habe die Observanzen nicht aufgehoben; wenn es sie hätte aufheben wollen, würde es gegen Art. 140 GG verstoßen. Durch einen Eingriff des Gesetzgebers hätten die Observanzen nicht ungültig werden können. Zu unterscheiden sei zwischen der Paderborner Landesobservanz und den lokalen, die Kirchenbaulasten begründenden Observanzen. Die Paderborner Landesobservanz habe nur bei Kirchenkassendefiziten eingreifen sollen. Die lokalen Observanzen seien davon abhängig. Hier sei eine Ortskirchensteuer nur subsidiär gewesen. Das Berufungsgericht hätte daher aufklären müssen, mit welchem Inhalt eine Lokalobservanz im Gebiet der beklagten Gemeinden bestehe. Dies werde auch als Aufklärungsmangel gerügt.

Die Klägerin hat ferner die Gutachten der Professoren Scheuner vom 8. September 1970 und Maunz vom 12. November 1970 eingereicht.

Die Beklagten begehren,

Sie halten daran fest, daß der der Baulastverpflichtung zugrundeliegende Rechtstitel durch eine völlige Veränderung der ihm wesensmäßig immanenten Normsituation weggefallen sei.

Sie vertreten weiter die Auffassung, daß auch den verfassungsrechtlichen Darlegungen des Berufungsgerichts beizutreten sei.

Der Oberbundesanwalt tritt den verfassungsrechtlichen Darlegungen des Berufungsgerichts entgegen. Er führt aus: Die Grundsätze der Parität und der Neutralität stünden historisch begründeten Baulastverpflichtungen des Staates oder der Gemeinden zugunsten der Kirchen nicht entgegen. Das Berufungsgericht hätte prüfen müssen, auf welchem Rechtsgrund die streitige Baulastverpflichtung beruhe. Erst wenn ein solcher nachgewiesen werde, könne geprüft werden, ob er wieder untergegangen sei.

II.

Die zulässige Revision führt zur Zurückverweisung der Sache.

A.

Die verfassungsrechtlichen Überlegungen des Berufungsgerichts können nicht überzeugen. Der Klaganspruch kann weder an dem Neutralitätsgrundsatz noch an dem Paritätsgebot des Grundgesetzes scheitern.

Das Bundesverfassungsgericht hat die Heranziehung juristischer Personen zur Kirchenbausteuer auf Grund des badischen Ortskirchensteuergesetzes mit dem Urteil vom 14. Dezember 1965 für verfassungswidrig erklärt (BVerfGE 19, 206). Danach verletzt die Heranziehung zur Kirchenbausteuer die juristische Person in ihrem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG. Ferner verbietet danach das Grundgesetz dem Staat, einer Religionsgesellschaft hoheitliche Befugnisse gegenüber Personen zu verleihen, die ihr nicht angehören. In der Begründung bestimmt das Bundesverfassungsgericht die Grenzen des Besteuerungsrechts der Religionsgesellschaften gemäß Art. 137 Abs. 6 der Weimarer Verfassung im Rahmen des Grundgesetzes. Dagegen befaßt sich das Urteil nicht mit den Rechten der Religionsgesellschaften gemäß Art. 138 der Weimarer Verfassung. Das Bundesverfassungsgericht sagt im Gegenteil, daß die inkorporierten kirchenrechtlichen Artikel der Weimarer Verfassung vollgültiges Verfassungsrecht der Bundesrepublik Deutschland geworden sind (a.a.O. S. 219). Demgemäß vermögen die Folgerungen, die das Berufungsgericht aus diesem Urteil des Bundesverfassungsgerichts zieht, nicht zu überzeugen. Das Grundgesetz verbietet nach der verbindlichen Auffassung des Bundesverfassungsgerichts zwar die Belegung von Personen mit Kirchensteuer, die der betreffenden Kirche nicht angehören. Es verbietet aber nicht schlechthin jegliche Leistungen des Staates oder der Gemeinden an Kirchen. Insoweit wird der Neutralitätsgrundsatz durch Art. 140 GG begrenzt.

Nach Art. 140 GG sind die Bestimmungen des Art. 138 der Weimarer Verfassung Bestandteil des Grundgesetzes. Nach Art. 138 Abs. 1 der Weimarer Verfassung werden die auf Gesetz, Vertrag oder besonderen Rechtstiteln beruhenden Staatsleistungen an die Religionsgesellschaften durch die Landesgesetzgebung abgelöst. Verträge hierüber haben Kirchen und Länder auch in neuerer Zeit wiederholt abgeschlossen (vgl. Mikat, Kirchen- und Religionsgemeinschaften in Bettermann-Nipperdey-Scheuner, Die Grundrechte, Bd. IV/1 S. 111 ff., 133, 224).

Diese Verträge verstoßen nicht gegen das Grundgesetz. Als Beispiele seien erwähnt das Reichskonkordat vom 12. September 1933 (RGBl. Teil II S. 679) und der Loccumer Vertrag des Landes Niedersachsen mit den evangelischen Kirchen vom 19. März 1955 (NdsGVBl. 1955 S. 159). Das Bundesverfassungsgericht hat mit dem Urteil vom 26. März 1957 zwar die Verpflichtung des Landes Niedersachsen zur Errichtung von staatlichen Bekenntnisschulen verneint, im übrigen aber die Fortgeltung des Reichskonkordats bejaht (BVerfGE 6, 309 [336]; H.-J. Becker, Zur Rechtsproblematik des Reichskonkordats, München 1956 S. 12).

Der Klaganspruch fällt zwar nicht unter Art. 138 Abs. 1 der Weimarer Verfassung, wohl aber gehört er zu den nach Art. 138 Abs. 2 ebenfalls gewährleisteten Rechten. Auch mit Rechten dieser Art befassen sich sowohl das Reichskonkordat (Art. 17) als auch der Loccumer Vertrag (Art. 18; vgl. auch Smend, JZ 1956, 50).

Nicht nur aus Art. 140 GG, sondern auch aus anderen Normen des Grundgesetzes folgt, daß Leistungen des Staates für die Kirche nicht durch den Neutralitätsgrundsatz ausgeschlossen werden. Solche Normen sind insbesondere Art. 4 und Art. 7 GG.

Nach Art. 4 Abs. 2 GG wird die ungestörte Religionsausübung gewährleistet. Demgemäß genießen die Kirchen strafrechtlichen Schutz, z.B. nach §§ 166, 167, 243 Nr. 4 StGB.

Auch innerhalb der Truppe wird die ungestörte Religionsausübung gewährleistet. Demgemäß sind der Vertrag vom 22. Februar 1957 und das Gesetz vom 26. Juli 1957 über die Militärseelsorge (BGBl. II S. 701) verfassungsrechtlich unbedenklich.

Nach Art. 7 Abs. 3 GG ist der Religionsunterricht in den öffentlichen Schulen in der Regel ordentliches Lehrfach. Er wird in Übereinstimmung mit den Grundsätzen der Religionsgemeinschaften erteilt (vgl. hierzu Maunz-Dürig, Grundgesetz, Art. 7 Rdnr. 49). Auch hieraus ergeben sich Beziehungen zwischen Staat und Kirche. Es ist verfassungsrechtlich unbedenklich, daß Staat und Kirchen bei der Anstellung und Besoldung der Lehrer zusammenwirken. Es ist auch verfassungsrechtlich unbedenklich, daß der Staat an manchen Universitäten theologische Fakultäten zur Ausbildung der Geistlichen unterhält und Professoren im Einvernehmen mit den Kirchen anstellt und besoldet.

Art. 7 Abs. 4 GG gewährleistet das Recht zur Errichtung von Privatschulen. Auch die Kirchen oder kirchliche oder religiöse Organisationen errichten und unterhalten Privatschulen.

Die nach den Privatschulgesetzen der Länder hierbei meist gewährten Zuschüsse werden auch den konfessionellen Privatschulen nicht vorenthalten.

Vielfach genießen die Kirchen nach Maßgabe der Gesetze Steuerfreiheit und Gebührenfreiheit. Daß dies verfassungsrechtlich unbedenklich ist, folgt aus der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28. April 1965 (BVerfGE 19, 1 [BVerfG 28.04.1965 - 1 BvR 346/61]).

Allgemein sei zu diesen Fragen bemerkt: Der Staat erfüllt in großem Umfang Aufgaben, deren Erfüllung nicht alle Bürger billigen. Die Freiheitsrechte des einzelnen gehen nun nicht so weit, daß diese sich hiergegen wenden könnten. Wer zum Beispiel gemäß Art. 4 Abs. 3 GG den Kriegsdienst mit der Waffe aus Gewissensgründen verweigert, kann sich nicht dagegen wenden, daß die Kosten der Verteidigung aus Steuermitteln bezahlt werden, zu deren Aufbringung er selbst beigetragen hat.

Ebensowenig verstoßen die Kirchenbaulasten gegen den Grundsatz der Parität. Dieser Grundsatz hat sich geschichtlich entwickelt seit dem Augsburger Religionsfrieden von 1555 und dem Westfälischen Frieden von 1643 (vgl. Mikat a.a.O. S. 114, 132). Er wird jetzt mit Artikel 3 des Grundgesetzes begründet. Er bedeutet den Anspruch der Bekenntnisse auf gleiche Behandlung. Dem Paritätsgebot wird genügt, wenn es in vornehmlich katholischen Gegenden Kirchenbaulasten für katholische Kirchengemeinden und in vornehmlich protestantischen Gegenden Kirchenbaulasten für protestantische Kirchengemeinden gibt. Dagegen kann die Kirchenbaulast für die katholische Kirchengemeinde Loewen nicht daran scheitern, daß es dort nicht auch eine evangelische Gemeinde und demgemäß auch keine Kirchenbaulast für eine evangelische Kirchengemeinde gibt. Das Bundesverfassungsgericht hat in der bereits erwähnten Entscheidung vom 28. April 1965 einen Verstoß gegen Artikel 3 des Grundgesetzes gesehen, daß der Neuapostolischen Kirche die den anderen Kirchen gewährte Gebührenfreiheit vorenthalten werden sollte (BVerfGE 19, 1 [BVerfG 28.04.1965 - 1 BvR 346/61]). Es hat daraus aber nicht den Schluß gezogen, daß auch die anderen Kirchen keine Gebührenfreiheit genießen dürften.

B.

In einer Hilfsbegründung führt das Berufungsgericht aus, die Rechtsquellen, aus denen die Klägerin ihre Baulastansprüche herleitet, seien wegen völliger Veränderung der Normsituation nicht mehr geltendes Recht. Das Oberverwaltungsgericht beruft sich hierfür auf ein früheres Urteil vom 14. Februar 1966. Die Revision gegen dieses Urteil hat der erkennende Senat mit dem Urteil vom 3. November 1967 zurückgewiesen (BVerwGE 28, 179). Scheuner hat gegen dieses Urteil Bedenken erhoben (Zeitschrift für evangelisches Kirchenrecht, Bd. 14 S. 353) und diese Bedenken in dem von der Klägerin vorgelegten Rechtsgutachten vom 8. September 1970 wiederholt und weiter ausgeführt. In jenem Falle lagen aber eine Reihe von Besonderheiten vor. In dem vorliegenden Fall folgert das Oberverwaltungsgericht den Wegfall der Kirchenbaulasten aus dem Kirchensteuergesetz vom 15. Februar 1950 (GVBl. NW S. 32), jetzt vom 13. November 1968 (GVBl. NW S. 375). Das Berufungsgericht meint selbst, dieses Gesetz habe in seinem § 9 Abs. 2 die Kirchenbaulasten zwar nicht aufgehoben. Es führt aber aus, das Kirchensteuergesetz habe die Kirchen instand gesetzt, Kirchensteuer zu erheben und sich dadurch die Mittel für den Bau und die Erhaltung der kirchlichen Gebäude zu beschaffen. Vornehmlich hieraus schließt das Oberverwaltungsgericht, daß die Kirchenbaulast weggefallen sei. Diese Auffassung verstößt in dieser Allgemeinheit gegen Art. 140 GG mit Art. 138 Abs. 2 der Weimarer Verfassung. Sie würde bedeuten, daß Rechte der in Art. 138 Abs. 2 der Weimarer Verfassung gewährleisteten Art immer schon dann erlöschen, wenn sich die kirchlichen Gläubiger die Mittel für die Befriedigung ihrer Ansprüche auf andere Weise beschaffen können. Dies würde gegen Art. 140 GG verstoßen. Mit der bisherigen Begründung kann das Berufungsurteil daher nicht aufrechterhalten werden.

Andererseits ist es rechtlich möglich, daß Ansprüche der streitigen Art wegen grundsätzlicher Veränderung der Verhältnisse untergegangen sind. Dies hat der erkennende Senat wiederholt anerkannt, nicht nur mit dem erwähnten Urteil vom 3. November 1967, sondern auch mit dem Urteil vom 26. April 1968 (DVBl. 1969, 32 = ÖV 1968, 769, Pfarrzusatzgehalt). Verwiesen sei auch auf das Urteil vom 25. November 1966 (BVerwGE 25, 299, Garnisonverträge). Auch Scheuner erkennt an, daß Rechtsnormen unter Umständen wegen völliger Veränderung der Verhältnisse entfallen können (Zeitschrift für evangelisches Kirchenrecht, Bd. 14 S. 353 [356]).

Es bedarf daher der Klärung im einzelnen, ob ein Baulastanspruch der Klägerin entstanden ist, und sodann der Klärung, ob er wegen Veränderung der Verhältnisse wieder entfallen ist. Das Verwaltungsgericht erster Rechtsstufe hat sich um diese Klärung bemüht. Es geht von der Paderborner Observanz aus. Nach seinen Feststellungen gilt diese innerhalb der Grenzen des früheren Fürstbistums Paderborn für die meisten Gemeinden. Nach dem Inkrafttreten des erwähnten Kirchensteuergesetzes fanden Verhandlungen zwischen Vertretern des erzbischöflichen Generalvikariats Paderborn, des Kultusministeriums, des Regierungspräsidenten in Detmold und der beteiligten Landkreise statt. Über das Ergebnis dieser Besprechungen unterrichteten das erzbischöfliche Generalvikariat die Pfarrämter mit einem Schreiben vom 12. Juli 1950 und der Regierungspräsident die Amtsverwaltungen mit einem Schreiben vom 19. Juli 1950. Diese Schreiben sind in dem Berufungsurteil wiedergegeben. Für die Paderborner Observanz erkennt das Generalvikariat selbst an, daß sie "einstweilen ruhe". Für diese Observanz erkennt die Kirche an, daß die Ortskirchensteuern subsidiär erhoben worden seien, so daß die Observanz "ruhe", solange das neue Kirchensteuergesetz die Subsidiarität der Kirchensteuern abgeschafft habe. Die Klägerin leitet ihren Klaganspruch nun nicht aus der Paderborner Observanz her, sondern aus einer besonderen örtlichen Observanz. Hiermit hat das Verwaltungsgericht sich auseinandergesetzt. Es gelangt zu dem Ergebnis, daß eine besondere örtliche Observanz nicht bestehe. Leistungen für den Bau und die Instandhaltung kirchlicher Gebäude habe die Gemeinde nur auf Grund und im Rahmen der Paderborner Observanz erbracht. Hierzu hat das Oberverwaltungsgericht nicht Stellung genommen. Dies wird nachzuholen sein. Sollte dem Verwaltungsgericht erster Rechtsstufe beizutreten sein, so würde es auf die Frage des Wegfalls des Klaganspruchs wegen Veränderung der Umstände nicht ankommen. Könnte dagegen eine lokale, die Kirchenbaulast begründende Observanz festgestellt werden, so wäre zu überlegen, ob sie entsprechend den Grundsätzen in dem erwähnten Urteil des Senats vom 3. November 1967 (BVerwGE 28, 179) wegen völliger Veränderung der Verhältnisse ihre Geltung verloren hätte. Scheuner bemerkt (a.a.O. S. 356), eine Norm könnte erlöschen, wenn bestimmte Voraussetzungen weggefallen seien, auf denen sie wesentlich beruht habe und durch die sie bestimmt und bedingt sei. Für den vorliegenden Fall ist zu bedenken: In älterer Zeit bestanden die bürgerlichen Gemeinden in der Regel aus denselben Menschen wie die kirchlichen Gemeinden. Die Gemeinden waren entweder vorwiegend katholisch oder vorwiegend protestantisch. Man nahm nicht Anstoß daran, daß einzelne Andersgläubige mittelbar zu den Leistungen der insgesamt katholischen oder insgesamt protestantischen Gemeinde für die Kirche beitragen mußten. Erst nach dem zweiten Weltkrieg strömten in großem Umfang Flüchtlinge und Vertriebene in das jetzige Bundesgebiet, wodurch überall eine starke konfessionelle Mischung entstand. Hierin könnte eine völlige Veränderung der Verhältnisse liegen, durch welche die alten Kirchenbaulasten obsolet geworden sein könnten. Zu den Voraussetzungen der Observanz könnte gehört haben, daß die Angehörigen der bürgerlichen Gemeinde vorwiegend katholisch waren. Das Oberverwaltungsgericht hat aber über die Zusammensetzung der Bevölkerung in den beklagten Gemeinden keine Feststellungen getroffen. Die Klägerin bestreitet, wie in der mündlichen Verhandlung vor dem Revisionsgericht geklärt worden ist, die entsprechenden Behauptungen der Beklagten. Sollten sich diese als zutreffend herausstellen, so könnte das Kirchensteuergesetz der Veränderung der Verhältnisse dadurch Rechnung getragen haben, daß es die Kirchen in den Stand setzte, auf Grund eigener Steuerordnungen sich durch Steuern die Mittel auch für die Kirchenbauten zu beschaffen. Das Gesetz räumt den Kirchen in verschiedener Weise die Möglichkeit ein, die Steuern so zu bemessen, daß davon auch Kirchenbauten bezahlt werden können (§ 1 der Fassung von 1950, §§ 2, 4 der Fassung von 1968). Übrigens liegt eine verfassungsrechtliche unbedenkliche Begünstigung sowohl der Kirchen als auch der Steuerpflichtigen darin, daß die Kirchensteuer bei der Einkommensteuer und der Lohnsteuer als Sonderausgabe abgesetzt werden kann (§ 20 a Nr. 4 der Lohnsteuer-Durchführungsverordnung in der Fassung vom 29. April 1971 [BGBl. I S. 397]).

Hiernach ist die Sache zurückzuverweisen. Die Entscheidung über die Kosten ist der Schlußentscheidung vorzubehalten.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 15.000 DM festgesetzt.