Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 07.12.1995, Az.: BVerwG 3 C 12.92

I.

Die Vorlagefrage stellt sich in einem Verfahren, in dem um den Anspruch auf eine Referenzmenge gestritten wird. Zum besseren Verständnis der Problematik erscheint dem Senat folgende allgemeine Vorbemerkung angezeigt:

Mit der Verordnung (EWG) Nr. 856/84 vom 31. März 1984 hat der Rat der Europäischen Gemeinschaften eine "Zusatzabgabe" eingeführt, die auf die gelieferten Milchmengen erhoben wird, die eine bestimmte "Referenzmenge" überschreiten. Ziel dieser Maßnahme war die Heranführung der in der Gemeinschaft erzeugten Milchmenge an den Verbrauch. Für Milch, die über die Referenzmenge hinaus geliefert wird, gilt nicht die Preisgarantie der Marktorganisation, vielmehr unterliegt sie einer Abgabe, die so bemessen ist, daß sie einerseits die zusätzliche Erzeugung völlig unwirtschaftlich macht und andererseits den Absatz zuviel erzeugter Milch finanzieren hilft. Für einen milcherzeugenden Landwirt ist daher der Umfang seiner Referenzmenge von ausschlaggebender Bedeutung für die Rentabilität der Milcherzeugung und häufig für die Lebensfähigkeit seines Betriebes. In der Bundesrepublik Deutschland richtet sich die dem einzelnen Erzeuger zugeteilte Referenzmenge im Grundsatz nach der gelieferten Milchmenge im Referenzjahr 1983, vermindert um einen variablen Kürzungssatz.

Ergibt sich die Referenzmenge ausnahmsweise nicht aus der Milchzulieferung im Referenzjahr 1983, so ist für die Berechnung der Referenzmenge ein Bescheinigungsverfahren vorgesehen, das von den zuständigen Landesstellen durchzuführen ist. Aufgrund dieser Bescheinigungen wird von der Molkerei und später der Zollverwaltung die Referenzmenge errechnet und die Zusatzabgabe erhoben. Rechtsstreitigkeiten wegen der Bescheinigung werden von den Verwaltungsgerichten entschieden.

II.

Der Kläger wendet sich gegen die Rücknahme einer ihm nach § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Milch-Garantiemengen-Verordnung (MGV) erteilten Referenzmengenbescheinigung. Er ist Eigentümber eines ca. 60 ha großen landwirtschaftlichen Betriebes, den er mit Vertrag vom 1. November 1983 von der Beigeladenen für einen Kaufpreis von 2,3 Mio. DM erworben hat. Besitz sowie Rechte und Nutzungen an diesem Hof gingen mit Wirkung vom 1. April 1984 auf den Kläger über. Mit Pachtvertrag vom 5. Januar 1984 verpachtete der Kläger den Betrieb mit Wirkung vom 1. April 1984 auf 12 Jahre an den Landwirt Schulze.

Die Molkerei U. setzte gegenüber dem inzwischen verstorbenen Ehemann der Beigeladenen die Anlieferungs-Referenzmenge auf 199.400 kg Milch fest, die sich aus der im Kalenderjahr 1983 angelieferten Milchmenge von 217.868 kg errechnete. Danach beantragte der Kläger bei der beklagten Landwirtschaftskammer, ihm nach § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 MGV den Übergang dieser Referenzmenge auf ihn zu bescheinigen. Mit Bescheid vom 24. September 1984 bescheinigte daraufhin die Beklagte dem Kläger, daß die Voraussetzungen der genannten Bestimmung vorlägen; der Betrieb sei mit einer festgesetzten Referenzmenge von 199.400 kg Milch ab 1. November 1983 durch Kauf auf ihn übergegangen. Hiergegen erhob der Ehemann der Beigeladenen Einwendungen. Mit Bescheid vom 23. Januar 1985 nahm die Beklagte daraufhin ihre dem Kläger erteilte Bescheinigung vom 24. September 1984 zurück.

Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren hat der Kläger Klage beim Verwaltungsgericht Stade erhoben und beantragt, den Bescheid der Beklagten vom 23. Januar 1985 und ihren Widerspruchsbescheid vom 3. November 1986 aufzuheben.

Mit Urteil vom 18. Januar 1989 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Die hiergegen eingelegte Berufung hat der Kläger im wesentlichen wie folgt begründet: Die Rücknahme hätte nicht erfolgen dürfen, weil die zurückgenommene Bescheinigung rechtmäßig sei. Ihm stehe die bescheinigte Anlieferungs-Referenzmenge zu. Er habe im Rahmen der Hofübernahme u.a. 12,5 ha Grünland, einen Kuhstall für 45 Kühe, der allein im Kaufpreis mit 400.000 DM zu Buche geschlagen habe, die gesamte Melkanlage, die Genossenschaftsanteile an der Molkerei sowie eventuelle Milchlieferungsrechte mit übernommen. Grundlage des Kaufvertrages sei die Fortführung der Milcherzeugung gewesen. Der Kauf habe der Kapitalanlage zur Erzielung eines Einkommens durch Verpachtung gedient. Der Pächter habe die Milchwirtschaft fortführen sollen, was nun nicht mehr möglich sei und zu einer Pachtzinsminderung geführt habe. Im Vertrauen auf die Möglichkeit, Milchwirtschaft betreiben zu können, habe er erhebliche Investitionen getätigt. An der Fortsetzung der Milchproduktion werde er aber nun durch die rückwirkend in Kraft gesetzten EG-Verordnungen und die deutsche Ausführungsvorschrift in der Milch-Garantiemengen-Verordnung gehindert. Mit der Versagung der Referenzmengenübertragung in seinem Fall werde rechtswidrig in sein durch Art. 14 GG geschütztes Eigentum eingegriffen. Das Grünland könne nur sinnvoll für die Milchwirtschaft genutzt werden. Der Betrieb habe ohne Milchquote nur noch einen Marktwert von 30 % bis 50 % des gezahlten Kaufpreises. Die Versagung der Referenzmengenübertragung bei anderen Flächenübergängen als solchen zwischen Verwandten und Ehegatten sowie aufgrund von Verfügungen von Todes wegen (§ 7 Abs. 1 MGV) verstoße auch gegen den Gleichheitsgrundsatz, denn es sei kein vom Sinn und Zweck der Milchmengenregelung gedeckter Grund ersichtlich, die genannten Fälle bei der Übertragung von Referenzmengen vor dem Inkrafttreten der MGV zu privilegieren.

Mit Urteil vom 6. Februar 1992 hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht die Berufung zurückgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die dem Kläger erteilte Referenzmengenbescheinigung nach § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 MGV sei rechtswidrig gewesen. Nach Art. 7 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 857/84 werde u.a. im Falle des Verkaufs eines Betriebes die entsprechende Referenzmenge nach festzulegenden Modalitäten ganz oder teilweise übertragen. Nach den Bestimmungen der ausführenden Kommissionsverordnungen Nr. 1371/84 bzw. Nr. 1546/88 werde im Fall des Verkaufs des gesamten Betriebes die entsprechende Referenzmenge voll auf den den Betrieb übernehmenden Erzeuger übertragen. Diese Bestimmungen regelten jedoch nur Übertragungsfälle, die nach Inkrafttreten der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 am 2. (richtig: 1.) April 1984 erfolgt seien. Die Mitgliedstaaten seien ermächtigt, aber nicht verpflichtet, einem Pächter oder Käufer, der einen Betrieb vor dem Inkrafttreten der Milchmengenregelung übernommen hat, eine Referenzmenge zuzuteilen, in der die Milchmenge berücksichtigt werde, die der Vorpächter des Betriebes im Referenzjahr erbracht hat. Von der Ermächtigung habe der nationale Verordnungsgeber aber nur zugunsten der Ehegatten und Verwandten in § 7 Abs. 1 MGV Gebrauch gemacht.

Diese Bestimmung sei allerdings verfassungswidrig: Ziel der Milchmengenregelung sowohl auf der Ebene der Europäischen Gemeinschaften als auch auf derjenigen der Mitgliedstaaten sei es, die in der Vergangenheit ständig angestiegene Milchproduktion mit ihrer daraus folgenden erheblichen Belastung für die öffentlichen Haushalte zu reduzieren. Zur Erreichung dieses Zieles sei es rechtlich unerheblich, in welchem verwandtschaftlichen oder erbrechtlichen Verhältnis die jeweiligen Milcherzeuger untereinander stünden. Die Anknüpfung an derartige Merkmale sei im Hinblick auf die Zielsetzung der Milchmengenregelung und im Rahmen des zu regelnden Interessenausgleichs zwischen Pächter und Verpächter bzw. Käufer und Verkäufer insgesamt ein sachwidriges Kriterium, das mit dem Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG nicht vereinbar sei.

Die rechtliche Konsequenz daraus sei aber die Nichtigkeit des § 7 Abs. 1 MGV und nicht die Anwendung dieser Regelung auf alle Übertragungsfälle schlechthin, die in der Zeit vom 1. Januar 1983 bis zum 1. April 1984 stattgefunden haben. Auch könne sich der Kläger gegenüber der Rücknahme der Bescheinigung nicht mit Erfolg auf Vertrauensschutz berufen.

Gegen das am 21. Februar 1992 zugestellte Urteil hat der Kläger am 20. März 1992 Revision eingelegt. Am 29. April 1992 ist die Revisionsbegründung mit einem Antrag auf Wiedereinsetzung in die Revisionsbegründungsfrist beim Bundesverwaltungsgericht eingegangen.

Zur Begründung der Revision vertieft der Kläger sein bisheriges Vorbringen und führt ergänzend aus: Die ihm erteilte Bescheinigung über einen Übergang einer Referenzmenge von 199.400 kg Milch sei rechtmäßig gewesen und habe daher nicht nach § 48 VwVfG zurückgenommen werden dürfen. Entgegen der Annahme des Berufungsgerichts habe die Verfassungswidrigkeit des § 7 Abs. 1 MGV die Konseqenz, daß Art. 7 Nr. 1, 2 und 4 VO (EWG) Nr. 1546/88 auf ihn Anwendung finden müsse, die Referenzmenge also als übertragen zu gelten habe. Die Ermächtigungsnorm in Art. 7 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 1546/88 könne wegen des Gleichbehandlungsgebotes nur dahin ausgelegt werden, daß alle Übertragungsfälle zwischen dem 1. Januar 1983 und dem 1. April 1984 umfaßt sein müßten, wenn der Mitgliedstaat von dieser Ermächtigung Gebrauch mache.

Der Kläger beantragt,

Die Beklagte beantragt,

Sie trägt zur Begründung vor, § 7 Abs. 1 MGV sei mit höherrangigem Recht vereinbar. Die Nichteinbeziehung des Klägers in den Kreis der Begünstigten verstoße nicht gegen das Grundgesetz. Es liege keine verfassungswidrige Ungleichbehandlung gleichartiger Sachverhalte und auch keine verfassungswidrige Lücke wegen unzureichender Berücksichtigung von Härtefällen vor.

§ 4 Abs. 1 MGV bestimme, daß der Käufer für jeden Milcherzeuger, der ihm bei Inkrafttreten der MGV Milch liefert, die Anlieferungs-Referenzmenge berechne. Der Kläger habe aber im Zeitpunkt des Inkrafttretens der MGV keine Milch geliefert, ebensowenig wie die Beigeladenen als Verkäufer bzw. Betriebsvorgänger. Hätte der Kläger nach dem 1. Januar 1983, aber vor Inkrafttreten der MGV die Milchlieferung aufgenommen, wäre seine Referenzmenge nach § 8 Abs. 1 oder 2 MGV berechnet worden. Wäre der Verkauf nach dem Inkrafttreten der MGV erfolgt, hätte die vom Vorgänger erwirtschaftete Referenzmenge übertragen werden können. Da die Milcherzeugung aber nicht über den 2. April 1984 hinaus fortgesetzt worden sei, habe keine Referenzmenge zugeteilt werden können. Die Ausnahmevorschrift des § 7 Abs. 1 MGV, die Flächenübertragungen zwischen Verwandten und Ehegatten sowie aufgrund von Erbfolge privilegiere, betreffe den Kläger nicht. Die Vorschrift sei als Ausnahmevorschrift eng auszulegen und könne nicht auf andere Fälle von Übergängen ausgedehnt werden. Die Privilegierung in § 7 Abs. 1 MGV sei sachlich gerechtfertigt; für diese Regelung sprächen Gründe des Vertrauensschutzes und der Strukturpolitik. Die Bundesregierung habe in der Agrarpolitik den Familienbetrieb gefördert. Dabei sei darauf hingewirkt worden, daß kleinere und mittlere Betriebe zusammengelegt wurden, um sie rationeller bewirtschaften zu können. Solche Zusammenlegungen hätten besonders häufig Ehegatten und Verwandte vorgenommen. Die Abgabe und Zusammenlegung von Höfen sei staatlicherseits ausdrücklich befürwortet und gefördert worden. Verschiedene Maßnahmen hätten darauf hingewirkt, daß Eltern ihren Kindern den Hof schon frühzeitig übertrügen. So sei z.B. die Alterssicherung für Landwirte so ausgestaltet, daß eine Zahlung des Altersgeldes an den Rentenempfänger nur erfolgen könne, wenn dieser seinen Betrieb abgegeben habe. Dies führe bei der familienbetrieblichen Struktur der Landwirtschaft dazu, daß der Betrieb an Verwandte übergeben werde. Da diese Übertragung von Betrieben zwischen Verwandten nachhaltig gefördert worden sei, habe ihr auch im Rahmen der Garantiemengenregelung-Milch Rechnung getragen werden müssen. Dies sei durch § 7 Abs. 1 MGV geschehen. Für eine Ausdehnung dieser Ausnahmeregelung auf andere Übertragungsfälle habe keine Notwendigkeit bestanden. In Art. 7 a der VO (EWG) Nr. 1546/88 sei bereits auf der Ebene des EG-Rechts eine gewisse quotenrechtliche Pivilegierung von Betriebsübergängen im Wege der Erbfolge oder in erbähnlicher Weise statuiert. Selbst der EG-Verordnungsgeber habe sich also aufgrund der einschlägigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs veranlaßt gesehen, gewisse Differenzierungen im Kreis der betroffenen Personengruppen vorzunehmen.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren. Er tritt im wesentlichen der Beklagten zur Seite und trägt ergänzend vor: Der Normgeber habe bei § 7 Abs. 1 MGV sowohl die Erhaltung bäuerlicher Familienbetriebe als auch den Zweck der Garantiemengenregelung - die Verringerung der Milchproduktion - zu berücksichtigen gehabt. Die Übernahme des Betriebes seitens eines Verwandten oder Ehegatten oder durch Erbfolge stelle keine den Milchmarkt besonders belastende Betriebserweiterung dar, sondern diene nur dem Erhalt eines Betriebs in der Familie und sichere ihr das bisherige Einkommen. Anders als bei der Übernahme von Betrieben und Betriebsteilen im Rahmen der Familie sei beim Kauf oder bei Pacht von Dritten regelmäßig eine Betriebserweiterung, d.h. eine Steigerung der Milchproduktion, gegeben, die nicht der Erhaltung der Einkommensquelle, sondern ihrer Erweiterung diene. Eine Ausweitung der Milchproduktion wäre dem Sinn der Garantiemengenregelung zuwidergelaufen und hätte dazu geführt, daß bei Einführung der Garantiemengenregelung höhere Kürzungen bei den einzelbetrieblichen Referenzmengen vorzunehmen gewesen wären.

III.

Der Senat hat dem Wiedereinsetzungsgesuch stattgegeben. Er möchte den mit der Klage geltend gemachten Anspruch unter Verneinung der Vorlagefrage zusprechen. Nach seiner Überzeugung verletzt die nationale Regelung wegen der Nichtberücksichtigung von Betriebsbesitzern in der Situation der Kläger Jaep und Kühn (BVerwG 3 C 29.93) sowohl das Gleichheitsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG wie auch die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG.

1.

Für Betriebsübertragungen, die nach Einführung der Zusatzabgabe nach Art. 5 c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 i.d.F. der VO (EWG) Nr. 856/84, das heißt ab dem 2. April 1984, erfolgt sind, sieht das Gemeinschaftsrecht grundsätzlich den Übergang der auf dem Betrieb ruhenden Referenzmenge - also des Rechts, in dem durch sie bezeichneten Umfang abgabenfrei Milch anliefern zu dürfen - auf den neuen Pächter oder Eigentümer vor. (Die Möglichkeit, unter bestimmten Voraussetzungen Pächterschutz einzuräumen, kann in diesem Zusammenhang außer Betracht bleiben.) Im Hinblick auf Pächter - entsprechendes gilt für Käufer - die einen Betrieb vor Inkrafttreten der Zusatzabgabenregelung übernommen haben, hat der Europäische Gerichtshof in seinem dem Berufungsurteil in der Sache Kühn zugrundeliegenden Urteil vom 10. Januar 1992 - Rs C 177/90 - entschieden, daß die einschlägigen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts die Mitgliedstaaten ermächtigen, aber nicht verpflichten, ihnen eine Referenzmenge zuzuteilen, in der die Milchlieferungen berücksichtigt sind, die der Vorpächter dieses Betriebes im Referenzjahr erbracht hat.

Der deutsche Verordnungsgeber hat von der ihm in Art. 7 Abs. 1 und 4 VO (EWG) Nr. 857/84 i.d.F. der VO (EWG) Nr. 590/85 i.V.m. Art. 5 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 1371/84 eingeräumten Ermächtigung nur eingeschränkten Gebrauch gemacht. Die durch die 1. Änderungsverordnung zur MGV geschaffene, durch die 2. Änderungsverordnung vom 27. November 1984 geringfügig geänderte und erst mit der 27. Änderungsverordnung vom 24. März 1993 (BGBl I 374) außer Kraft gesetzte Regelung des § 7 Abs. 1 hat folgenden Wortlaut:

(1)
Die in den in § 1 genannten Rechtsakten für den Übergang von Referenzmengen enthaltenen Bestimmungen sind bei Verpachtung und Verkauf des gesamten Betriebes oder von Teilen des Betriebes zwischen Verwandten oder Ehegatten, bei Hofübergabe im Wege der vorweggenommenen Erbfolge und bei Übergang der Nutzung des Betriebes oder von Teilen des Betriebes im Wege gesetzlicher Erbfolge oder aufgrund einer Verfügung von Todes wegen auch anzuwenden, wenn der Übergang in der Zeit vom 1. Januar 1983 bis zum 1. April 1984 stattgefunden hat.

Nach dieser Rechtslage hätte die von dem Voreigentümer im Jahre 1983 produzierte Milchmenge zu einer entsprechenden Referenzmenge beim Kläger geführt, wenn als Zeitpunkt des Besitzübergangs z.B. nicht der 1. sondern der 2. April 1984 vereinbart worden wäre oder wenn die Vertragsparteien - beliebig weitläufig - miteinander verwandt wären. Der Senat vermag nicht zu erkennen, daß die Unterscheidungsmerkmale, auf die § 7 Abs. 1 MGV abhebt und denen in wirtschaftlicher Hinsicht eine große Bedeutung zukommt, sachgerecht und somit mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar sind. Die Vorenthaltung einer Referenzmenge stellt sich darüber hinaus als Vermarktungsverbot dar, durch das die Nutzung des Eigentums des Klägers in einer Art. 14 Abs. 1 GG verletzenden Weise beeinträchtigt wird.

Es sind keine Gründe ersichtlich, die es rechtfertigen, die in § 7 Abs. 1 MGV erfaßten Personengruppen gegenüber Übernehmern wie dem Kläger zu begünstigen. Die Argumente der Befürworter der Regelung halten nach Überzeugung des Senats einer Überprüfung nicht stand:

2.1

Die Begünstigung steht in keinem sachlichen Zusammenhang mit der Agrarstrukturpolitik. Diese Politik erstrebt im wesentlichen eine Strukturbereinigung, d.h. eine Zusammenlegung kleinerer und mittlerer Betriebe zu größeren, auch international wettbewerbsfähigen Einheiten (vgl. Agrarbericht 1995, BTDrucks 13/400 S. 14). Die Erreichung dieses Zieles hängt nicht davon ab, ob abgebende und übernehmende Landwirte miteinander verwandt sind und ob der Betriebsübergang in der Weise erfolgt ist, wie er in § 7 Abs. 1 MGV beschrieben wird.

2.2

Mit der agrarpolitischen Förderung von Betriebszusammenlegungen verträgt es sich nicht, die Versagung von Referenzmengen bei Betriebsübertragungen mit der Behauptung zu rechtfertigen, in den nicht durch § 7 Abs. 1 MGV erfaßten Fällen komme es regelmäßig - wenngleich nicht in den beiden dem Gemeinsamen Senat vorgelegten Fällen - zu Betriebserweiterungen und Steigerungen der Milchproduktion. Die Erweiterung der Produktionskapazitäten ist kein Übel, sondern notwendige Voraussetzung für die Erzielung leistungsfähiger Betriebsstrukturen (vgl. Agrarbericht 1994, BTDrucks 12/6750 S. 13). Es wäre widersprüchlich, staatlicherseits Betriebszusammenlegungen einerseits zu fördern, sie aber andererseits durch Vorenthaltung von Referenzmengen für die in dem übernommenen Betrieb oder Betriebsteil im Referenzjahr erzeugte Milch um ihren Nutzeffekt zu bringen. Im übrigen vermag der Senat auch nicht zu erkennen, daß die nicht durch § 7 Abs. 1 MGV begünstigten Betriebsübergänge typischerweise zu einer Betriebserweiterung führen und es deshalb gerechtfertigt ist, eine Übernahme wie die des Klägers als Ausnahmefall zu vernachlässigen.

2.3

Auch trifft es nicht zu, daß durch Betriebserweiterungen die Milcherzeugung in unerwünschter Weise ausgeweitet wird. Die erstrebte Referenzmenge ist in solchen Fällen begrenzt durch die von den beteiligten Betrieben im Referenzjahr erzeugte Milchmenge. Durch die Betriebserweiterung wird die nationale Referenzmenge nicht stärker in Anspruch genommen, als dies bei Fortbestand der alten Besitzverhältnisse der Fall gewesen wäre. Dabei ist zu bedenken, daß auch die vom Voreigentümer angelieferte Milchmenge zur Bildung der deutschen Gesamtgarantiemenge beigetragen hat, die anhand der in der Bundesrepublik tatsächlich gelieferten Menge bestimmt wird (vgl. die Begründungserwägungen zur Verordnung - EWG - Nr. 764/89).

2.4

Auch der Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes vermag die Sonderregelung in § 7 Abs. 1 MGV nicht als sachgerecht zu legitimieren. Der gegenteiligen Auffassung liegt die These zugrunde, der Staat habe durch verschiedene Maßnahmen in der Vergangenheit auf eine frühzeitige Hofübertragung gedrängt, also dürfe derjenige, der diesem Drängen in der fraglichen Zeit nachgegeben habe, nicht dadurch in seinem Vertrauen enttäuscht werden, daß dem Übernehmer die entsprechende Referenzmenge versagt werde. Durch die Regelung wird aber nicht nur die - erstrebte - frühzeitige, sondern gleichermaßen die längst überfällige Hofübergabe begünstigt. Aus agrarpolitischer Sicht ist es in diesem Zusammenhang überdies gleichgültig, ob der Hofübernehmer mit dem Altbauern verwandt oder verheiratet ist oder ob überhaupt eine der Voraussetzungen erfüllt ist, von der nach § 7 Abs. 1 MGV die Begünstigung abhängt. Der Hinweis der Beklagten auf die Abhängigkeit des Altersgeldes von der vorherigen Abgabe des Hofes geht ebenfalls ins Leere, weil es für die Bezugsberechtigung nicht darauf ankommt, auf wen der Hof übertragen wird. Im übrigen könnten Vertrauensschutzerwägungen allenfalls bei einigen der im § 7 Abs. 1 MGV geregelten Fallgestaltungen angestellt werden. Die Berufung auf Vertrauensschutz scheidet von vornherein zum Beispiel bei Personen aus, die einen Betrieb in der fraglichen Zeit geerbt haben. Ihnen fällt der Betrieb unentgeltlich zu, ohne daß sie insoweit ein Vertrauen hätten betätigen können. Das gleiche gilt z.B. auch für die Geliebte des Bauern, der die Nutzung des Betriebes testamentarisch eingeräumt worden ist. Inwiefern der Käufer eines Betriebes, dem der Nachweis gelingt, daß er mit dem Verkäufer weitläufig verwandt ist, deshalb Vertrauensschutz genießen sollte, ist ebenfalls nicht ersichtlich; einen kausalen oder finalen Bezug zwischen der verwandtschaftlichen Beziehung und dem Betriebskauf verlangt die Vorschrift nicht.

2.5

Die Beklagte beruft sich zur Rechtfertigung des § 7 Abs. 1 MGV auch auf Art. 7 a der VO (EWG) Nr. 1546/88. Diese Bestimmung bezieht sich auf Erzeuger, denen aufgrund einer vor Erlaß der Zusatzabgabenregelung eingegangenen Nichtvermarktungsverpflichtung eine Referenzmenge zugeteilt worden ist. Gemäß Art. 3 a Abs. 4 UA 2 der VO (EWG) Nr. 857/84 i.d.F. der VO (EWG) Nr. 764/89 wird diese Referenzmenge wieder der Gemeinschaftsreserve zugeführt - den beteiligten Landwirten also entzogen -, wenn der Betrieb vor dem 1. April 1992 verkauft oder verpachtet wird. Damit soll - wie der Europäische Gerichtshof in seinem Urteil vom 22. Oktober 1991 (Rs C-44/89, AgrarR 1991, 306) ausgeführt hat - verhindert werden, daß solche Referenzmengen Landwirten zugeteilt werden, die nicht beabsichtigen, die Vermarktung von Milch auf Dauer wieder aufzunehmen, sondern einen finanziellen Vorteil aus der Zuteilung einer Referenzmenge im Rahmen der Milchmarktregelung ziehen wollen. Im Falle der Vererbung oder erbähnlichen Übergabe geht hingegen gemäß Art. 7 a VO (EWG) Nr. 1546/88 die Referenzmenge auf die Rechtsnachfolger über.

Diese Regelung ist mit der in § 7 Abs. 1 MGV enthaltenen Normierung nicht vergleichbar. Zum einen ist die gemeinschaftsrechtliche Privilegierung durch Begrenzung auf erbrechtliche oder erbähnliche Betriebsübergänge viel enger gefaßt als diejenige in § 7 Abs. 1 MGV. Zum anderen liegt ein wesentlicher Unterschied darin, daß die Erzeuger, die von der im Gemeinschaftsrecht vorgesehenen Sanktion betroffen sind, dem Wegfall der Referenzmenge in Kenntnis der Verordnung durch Fortführung oder Vererbung des Betriebes entgehen konnten; hingegen war es den an einem Betriebsübergang vor dem 1. April 1984 Beteiligten - wie zum Beispiel dem Kläger - nicht möglich, sich auf die durch die nachfolgende Regelung begründeten Rechtsfolgen einzustellen.

2.6

Die Sonderregelung des § 7 Abs. 1 MGV kann schließlich entgegen der Auffassung des FG Düsseldorf (EFG 1992, Nr. 12, S. 750) auch nicht mit dem Argument gerechtfertigt werden, sie sei Ausfluß der auf die Erhaltung bäuerlicher Familienbetriebe gerichteten staatlichen Agrarpolitik. Die Verwirklichung dieses agrarpolitischen Zieles hängt nicht davon ab, ob ein Betriebsübergang in der Weise erfolgt, die § 7 Abs. 1 MGV begünstigt. Der Charakter des Betriebes als Familienbetrieb bleibt auch in Übertragungsfällen gewahrt, in denen die Begünstigungsregelung nicht eingreift. Der Senat versteht das Bekenntnis zum bäuerlichen Familienbetrieb vor allem als Absage an landwirtschaftliche Produktionsweisen nach Art von Industriebetrieben oder Kolchosen, nicht aber als Distanzierung von Betriebsübertragungen, für die § 7 Abs. 1 MGV nicht gilt.

3.

Die in der Milch-Garantiemengen-Verordnung getroffene Regelung verstößt darüber hinaus gegen die Eigentumsgewährleistung des Art. 14 Abs. 1 GG. Die Nichtberücksichtigung der vom Vorbesitzer erzeugten Milchmenge kommt hinsichtlich der in dem übertragenen Betrieb produzierten Milch einem vollständigen (im Fall Kühn: partiellen) Vermarktungsverbot gleich (vgl. BVerwGE 81, 49[BVerwG 08.12.1988 - 3 C 6/87]). Vor dem Besitzwechsel konnte auf dem vom Kläger erworbenen Betrieb Milch erzeugt werden, ab Einführung der Zusatzabgabenregelung nicht mehr. Ein landwirtschaftlicher Betrieb ohne Milchquote ist in seinen Nutzungsmöglichkeiten gegenüber einem gleichartigen Betrieb mit Referenzmenge deutlich eingeschränkt. Sein Wert ist damit drastisch verringert.

Die Außerachtlassung der vom Vorbesitzer im Referenzjahr erzeugten Milchmenge bedeutet die Versagung bzw. Einschränkung verfassungsrechtlich gebotenen Investitionsschutzes. Mit der grundgesetzlichen Gewährleistung des Eigentums ist es nicht vereinbar, seine sinnvolle Nutzung, zu deren Aufnahme umfangreiche Investitionen erforderlich waren, aufgrund einer normativen Regelung abrupt und ohne Überleitung zu unterbinden (vgl. BVerfGE 58, 300, 349, 351 [BVerfG 15.07.1981 - 1 BvL 77/78]) [BVerfG 15.07.1981 - 1 BvL 77/78]. Die Beschränkung des Investitionsschutzes auf Betriebsübertragungen nach dem 2. April 1984 entbehrt eines sachlichen Grundes. Die einen Tag zuvor erfolgten Betriebsübergänge sind nicht minder schutzwürdig. Der Kläger hat infolge einer sog. tatbestandlichen Rückanknüpfung (vgl. BVerfGE 72, 200, 242 f. [BVerfG 14.05.1986 - 2 BvL 2/83]) [BVerfG 14.05.1986 - 2 BvL 2/83] im Ergebnis weniger erworben, als den von beiden Vertragspartnern ausdrücklich oder stillschweigend vereinbarten Bewertungsgrundlagen entsprach. Der Käufer wollte einen in jeder Hinsicht nutzbaren Betrieb erwerben; statt dessen erwarb er bei gleichem Kaufpreis einen Betrieb, der einen Tag nach der Übergabe - nämlich mit dem Inkrafttreten der Milch-Garantiemengen-Verordnung - die Möglichkeit zur Milcherzeugung ausschloß (im Fall Kühn: erheblich einschränkte). Er hat also einen weit überhöhten Preis gezahlt. Diese Rechtsfolge war für den Kläger in keiner Weise vorhersehbar. Mit den rechtsstaatlichen Grundsätzen des Vertrauensschutzes, der Rechtssicherheit und der Verhältnismäßigkeit ist dieser Eingriff in das Eigentumsrecht des Klägers nicht vereinbar.

4.

Eine Verneinung der Vorlagefrage hat nach Meinung des Senats die Konsequenz, daß eine der Verfassung entsprechende Rechtslage allein dadurch herbeigeführt werden kann, daß die in § 7 Abs. 1 MGV getroffene Regelung auf alle Betriebsübergänge erstreckt wird. Da dem bisher von dieser Vorschrift begünstigten Personenkreis aus Vertrauensschutzgründen die erlangte Referenzmenge nicht mehr entzogen werden kann, ist eine Gleichstellung der im Vergleich zu ihnen zu Unrecht ausgeschlossenen Betriebserwerber nur dadurch zu erreichen, daß auch diesen die Rechtswohltat des § 7 Abs. 1 MGV zugebilligt wird. Für die Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage kommt es nicht darauf an, ob die Gerichte ohne Verletzung der exekutiven Normsetzungskompetenz die begehrte Leistung selbst zusprechen dürfen, so wie es das Bundesarbeitsgericht für vergleichbare Fälle annimmt (vgl. Urteil vom 13. November 1985, BAGE 50, 137, 145 f. [BAG 13.11.1985 - 4 AZR 234/84][BAG 13.11.1985 - 4 AZR 234/84]; Urteil vom 7. März 1995, 3 AZR 282/94). Bei der hier unterstellten materiellrechtlichen Lage sind jedenfalls die angefochtenen Behördenbescheide, mit denen die begehrte Referenzmengenübertragung versagt oder zurückgenommen worden ist, als rechtswidrig aufzuheben.

5.

An einer Entscheidung im dargelegten Sinne sieht sich der Senat gehindert durch das Urteil des Bundesfinanzhofs vom 14. Dezember 1993 - VII R 113/92 - (BFH/NV 10/94 S. 748 [BFH 14.12.1993 - VII R 113/92]). Dort hat der Bundesfinanzhof ausgeführt, daß "die vom nationalen Verordnungsgeber im § 7 Abs. 1 MGV getroffene Regelung, die nur den Betriebsübergang innerhalb der Familie begünstigt, nicht Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) verletzt". Die Aussage, die Regelung begünstige nur den Betriebsübergang innerhalb der Familie, ist unzutreffend.

Nach §§ 2 und 11 RSprEinhG ist deshalb das Verfahren auszusetzen und die Sache dem Gemeinsamen Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes zur Entscheidung der bezeichneten Rechtsfrage vorzulegen.