Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 11.07.1985, Az.: BVerwG 7 C 64.83

I.

Der Kläger, Mitglied des Abgeordnetenhauses von Berlin und Redakteur beim Deutschen Institut für Urbanistik, wendet sich gegen einen Bescheid des Präsidenten des Abgeordnetenhauses von Berlin, mit dem das teilweise Ruhen der Entschädigung des Klägers als Abgeordneter angeordnet und Entschädigungszahlungen zurückgefordert worden sind.

Dem liegt folgender Sachverhalt zugrunde: Der Kläger erhielt als Abgeordneter - neben einer nichtstreitigen steuerfreien monatlichen Kostenpauschale - seit dem 1. Mai 1981 eine monatliche Entschädigung von 4 000 DM brutto. Mit dem angefochtenen Bescheid vom 26. November 1981 sind das Ruhen des Entschädigungsanspruchs seit dem 1. Mai 1981 in Höhe von monatlich 2 000 DM verfügt und die nach Meinung des Beklagten zuviel gezahlte Entschädigung von insgesamt 14 000 DM zurückgefordert worden, weil der Kläger auf Grund seiner Tätigkeit beim Deutschen Institut für Urbanistik ein Einkommen aus einer Verwendung im öffentlichen Dienst beziehe und daher seine Abgeordnetenentschädigung gemäß § 21 Abs. 1 des Landesabgeordnetengesetzes - LAbgG - zur Hälfte ruhe.

Der Kläger, der die Aufhebung des genannten Bescheides beantragt hat, meint, seine Klage betreffe eine nichtverfassungsrechtliche Streitigkeit. Zwar gehöre der Entschädigungsanspruch eines Abgeordneten zu dessen verfassungsrechtlichem Status. Hier gehe es aber nur um den Streit über die gesetzesvollziehende Einzelfallentscheidung durch den Präsidenten des Abgeordnetenhauses als Verwaltungsbehörde auf Grund einer Vorschrift des einfachen Rechts. Nur die Entscheidung über das "Ob" der Entschädigung sei verfassungsrechtlicher Natur, während die nähere Ausgestaltung über das "Wie" einfachgesetzlich konkretisiert sei. Zur Begründung seiner Klage hat der Kläger hauptsächlich vorgetragen: § 21 Abs. 1 LAbgG sei wegen Verstoßes gegen Art. 3 GG nichtig; diese Vorschrift widerspreche den im Diäten-Urteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 40, 296) aufgestellten Prinzipien. Abgesehen davon sei die Vorschrift in seinem Fall unrichtig angewendet worden, weil seine Beschäftigung beim Deutschen Institut für Urbanistik als einer unselbständigen Einrichtung des Vereins für Kommunalwissenschaften e.V. keine Verwendung im öffentlichen Dienst sei.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage als unzulässig abgewiesen, weil es sich um eine Streitigkeit verfassungsrechtlicher Art handele und deswegen der Verwaltungsrechtsweg gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht gegeben sei. Das Vorliegen einer verfassungsrechtlichen Streitigkeit hänge davon ab, ob das streitige Rechtsverhältnis entscheidend vom Verfassungsrecht geformt sei und dieses den eigentlichen Kern des Rechtsstreits bilde. Dies sei stets dann der Fall, wenn eine durch die Verfassung mit einer besonderen Rechtsstellung ausgestattete, zur unmittelbaren Teilnahme am Verfassungsleben berechtigte Person, Personenmehrheit oder Körperschaft diese Rechtsstellung gegenüber anderen Verfassungsorganen verteidige oder sonst sich aus ihr ergebende Rechte geltend mache. Soweit ein Abgeordneter um seine verfassungsrechtlich festgelegte Rechtsstellung streite, handele er in seiner Eigenschaft als Verfassungsorgan. Zu den verfassungsmäßigen Statusrechten des Abgeordneten gehöre der Entschädigungsanspruch, um dessen Höhe hier gestritten werde; auch die Frage, ob dieser Anspruch durch Anrechnung eines anderweitigen Einkommens gemindert werden dürfe, betreffe unmittelbar diesen verfassungsrechtlichen Status. Dem stehe nicht entgegen, daß der Umfang der Entschädigung in einem einfachen Gesetz geregelt sei, da es sich insoweit um materielles Verfassungsrecht handele. Der Präsident des Abgeordnetenhauses sei bei seiner Entscheidung nicht lediglich als Verwaltungsbehörde, sondern in seiner Funktion als Teil eines Verfassungsorgans tätig geworden.

Der Kläger hat mit Zustimmung des Beklagten die vom Verwaltungsgericht zugelassene Sprungrevision eingelegt, mit der er die Zulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs geltend macht und hilfsweise beantragt,

Die Revision rügt die Verletzung des § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO sowie des Art. 19 Abs. 4 GG. Sie macht insbesondere geltend, es liege hier keine verfassungsrechtliche Streitigkeit vor, weil der Präsident des Abgeordnetenhauses nicht als Verfassungsorgan tätig geworden und der Kläger ebenfalls nicht in seiner Rechtsstellung als Verfassungsorgan beteiligt sei; auch könne die Streitfrage materiell in ihrem Kern nicht dem Verfassungsrecht zugeordnet werden, da sie einfachgesetzlich geregelt sei. Mit Art. 19 Abs. 4 GG sei es nicht vereinbar, wenn der Abgeordnete auf Grund seines Status als Mandatsträger schlechtergestellt würde als jeder andere Bürger.

Der Beklagte beantragt die Zurückweisung der Revision. Er verteidigt das angefochtene Urteil und bezieht sich dafür u.a. auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in BVerfGE 64, 301.

II.

Die Revision ist begründet und führt zur Zurückverweisung der Sache an das Verwaltungsgericht. Dieses hat zu Unrecht angenommen, der Verwaltungsrechtsweg sei nicht gegeben und die Klage daher unzulässig.

Allerdings ist zweifelhaft, ob es sich um eine Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art handelt und deswegen der Verwaltungsrechtsweg bereits nach dem Wortlaut des § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO gegeben ist. Eine verwaltungsrechtliche Streitigkeit liegt nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht vor, wenn das streitige Rechtsverhältnis entscheidend vom Verfassungsrecht geformt ist (z. B. BVerwGE 50, 124 <130>[BVerwG 05.02.1976 - VII A 1/76] m. w. N.). Das ist nicht schon dann der Fall, wenn einfachgesetzliche Regelungen der Erfüllung von Verfassungsgeboten dienen oder die Beurteilung eines Rechtsverhältnisses nicht unerheblich von verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten abhängt, wenn also ein Rechtsverhältnis "von den Grundrechten und sonstigen Verfassungsrechtssätzen unmittelbar beeinflußt und von ihnen letztlich getragen" wird (a.a.O. S. 131); für die Annahme eines Verfassungsrechtsstreits reicht es daher auch nicht aus, wenn - z.B. bei Bund-Länder-Streitigkeiten - Bund und Länder über die Interpretation des Grundgesetzes verschiedener Meinung sind. Das stimmt auch mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts überein (vgl. BVerfGE 42, 103 <114 f.>[BVerfG 07.04.1976 - 2 BvH 1/75]). Dies alles gilt auch dann, wenn das die Verfassung ausfüllende einfache Recht sogenanntes materielles Verfassungsrecht ist, wie es etwa beim Wahlgesetz oder beim Parteiengesetz der Fall ist (vgl. z. B. zum Wahlgesetz BVerwGE 51, 69 oder zur Wahlkampfkostenerstattung nach dem Parteiengesetz BVerfGE 27, 152 <157>[BVerfG 07.10.1969 - 2 BvQ 2/69];  41, 399). Der Umstand, daß im vorliegenden Fall eine Vorschrift des Gesetzes über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder des Abgeordnetenhauses von Berlin (Landesabgeordnetengesetz - LAbgG - vom 21. Juli 1978, GVBl. S. 1497) und damit eine Vorschrift des materiellen Verfassungsrechts im Mittelpunkt des Streits steht, vermag der Sache daher nicht bereits den Charakter einer Streitigkeit verfassungsrechtlicher Art zu geben. Ebensowenig kommt dem Umstand, daß die Parteien dieses Rechtsstreits auch als Verfassungsorgane oder Verfassungsorganteile in Erscheinung treten können, allein ausschlaggebende Bedeutung für die Qualifizierung der Streitigkeit als verfassungsrechtlich zu (vgl. auch insoweit BVerfGE 27, 152 <157>[BVerfG 07.10.1969 - 2 BvQ 2/69]). Es ist durchaus denkbar, daß zwei Beteiligte in einem verfassungsrechtlichen Verhältnis zueinander stehen, wie es zwischen Ländern und zwischen Bund und Ländern im Bundesstaat regelmäßig der Fall ist, gleichwohl aber Ansprüche zwischen ihnen nicht auf diesem verfassungsrechtlichen Grundverhältnis beruhen (BVerfGE 42, 103 <113>[BVerfG 07.04.1976 - 2 BvH 1/75]). Das mag anders sein, wenn das maßgebende Gesetz lediglich "deklaratorisch bestätigt, was sich aus einem Verfassungsrechtssatz ergibt" (BVerfGE 42, 103 <115>[BVerfG 07.04.1976 - 2 BvH 1/75]). Bei den hier in Frage stehenden Vorschriften des Landesabgeordnetengesetzes ist das jedenfalls nicht der Fall. Die Verfassungsbestimmung des Art. 38 der Verfassung von Berlin, die - ähnlich wie Art. 48 Abs. 3 GG - den Abgeordneten eine (angemessene, ihre Unabhängigkeit sichernde) Aufwandsentschädigung gewährleistet, kann nämlich - und muß - "durch den Gesetzgeber näher konkretisiert werden" (BVerfGE 40, 296 <319>[BVerfG 05.11.1975 - 2 BvR 193/74]), auch wenn dies "in Erfüllung des Verfassungsauftrages ... zur Ausgestaltung des Abgeordnetenstatus" (BVerfGE 64, 301 <314>[BVerfG 29.06.1983 - 2 BvR 1546/79]) geschieht. Diese (einfachgesetzliche) Konkretisierung trägt letztlich den Entschädigungsanspruch des Abgeordneten, nicht hingegen die konkretisierungsbedürftige, nur grob umrissene verfassungsrechtliche Vorgabe des Art. 38 der Verfassung von Berlin, der einen breiten Raum für die gesetzliche Ausfüllung bereitstellt. Dies spricht dafür, daß es sich hier, wo die Auslegung des § 21 Abs. 1 LAbgG und der diese Vorschrift ergänzenden dienstrechtlichen Vorschriften des Beamtenversorgungsgesetzes (vgl. § 26 LAbgG i. V. m. § 53 Abs. 5 des Beamtenversorgungsgesetzes) im Vordergrund steht, um eine Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art handelt; eine solche Annahme wird überdies auch deswegen nahegelegt, weil sie eine Überlastung des Bundesverfassungsgerichts verhindern und vermeiden hilft, dieses unnötig mit Spezialfragen - hier der Auslegung dienstrechtlich geprägter Vorschriften - zu belasten, denen die Fachgerichte näherstehen als das Bundesverfassungsgericht.

Dieses Ergebnis scheint freilich nicht ohne weiteres vereinbar zu sein mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Entschädigungsstreitigkeiten von Abgeordneten, auf die sich denn auch das Verwaltungsgericht und das beklagte Land berufen. So hat das Bundesverfassungsgericht bereits frühzeitig hervorgehoben, daß dem Abgeordneten "ein eigener verfassungsrechtlicher Status gewährt" wird; "die mit diesem Status verbundenen Rechte können daher im Verfassungsstreit geltend gemacht werden" (BVerfGE 4, 144 <149>[BVerfG 16.03.1955 - 2 BvK 1/54]); dazu gehöre auch das im Wege des Organstreits geltend zu machende Recht auf Aufwandsentschädigung (a.a.O. S. 151; vgl. weiter in diesem Sinn BVerfGE 40, 296 <308>[BVerfG 05.11.1975 - 2 BvR 193/74];  64, 301 <312 ff.>). Gleichwohl ist zweifelhaft, ob aus dieser Rechtsprechung Schlüsse für die hier allein entscheidungserhebliche Frage gezogen werden können, ob es bei der Geltendmachung von Abgeordnetenbezügen und bei der Auslegung von dienstrechtlich beeinflußten Anrechnungsvorschriften um eine (nicht)verfassungsrechtliche Streitigkeit im Sinne des § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO geht und deswegen der Verwaltungsrechtsweg (nicht) verschlossen ist. In den vom Bundesverfassungsgericht entschiedenen Streitigkeiten über "die Bezahlung für die im Parlament geleistete Tätigkeit" (BVerfGE 40, 296 <314>[BVerfG 05.11.1975 - 2 BvR 193/74]) eines (aktiven) Abgeordneten war nämlich allein die "Frage der Gültigkeit oder Ungültigkeit der gesetzlichen Bestimmung Gegenstand der Verfassungsstreitigkeit" (so jedenfalls nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts in BVerfGE 4, 144 <148>[BVerfG 16.03.1955 - 2 BvK 1/54]); in BVerfGE 64, 301 (314) [BVerfG 29.06.1983 - 2 BvR 1546/79] waren Gegenstand der Verfassungsbeschwerde Regelungen über die Entschädigung und Versorgung der Mitglieder des Landtages von Baden-Württemberg (S. 302); der Beschwerdeführer griff "gesetzliche Bestimmungen an, die in Erfüllung des Verfassungsauftrages ... zur Ausgestaltung des Abgeordnetenstatus ... ergangen sind" (S. 314); dies ließ "die Entschädigungsregelung" als "eigentliche(n) Schwerpunkt des Rechtsstreits" und den "Organstreit gegenüber der Verfassungsbeschwerde als vorrangig" (S. 315) erscheinen.

Der Senat braucht diese Fragen nicht zu vertiefen und sich, indem er das Vorliegen einer öffentlich-rechtlichen Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art im Sinne des § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO bejahen würde, nicht in einen immerhin denkbaren Widerspruch zur Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu setzen, an dessen Entscheidungen mit den sie tragenden Gründen er sich auch in Berlin-Sachen gemäß § 31 Abs. 1 BVerfGG für gebunden hält. Er kann die Frage, ob es sich um eine nichtverfassungsrechtliche Streitigkeit handelt oder nicht, vielmehr offenlassen. Denn auch dann, wenn es sich hier um eine Streitigkeit verfassungsrechtlicher Art handeln sollte, wäre der Verwaltungsrechtsweg in - durch Art. 19 Abs. 4 GG gebotener - erweiternder Auslegung des § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO gegeben.

Der hier vom Kläger geltend gemachte Anspruch auf volle und nicht um die Hälfte gekürzte Entschädigung basiert zwar nicht auf einem Grundrecht oder grundrechtsgleichen Recht und gibt ihm deswegen nicht die Befugnis des in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten "Jedermann", sein Recht gemäß dieser Vorschrift mit der Verfassungsbeschwerde durchzusetzen. Aber das schließt nicht aus, daß es sich bei dem aus seinem Statusrecht fließenden Recht auf Entschädigung um ein "Recht" im Sinne des Art. 19 Abs. 4 GG handelt und der Abgeordnete ein "Jemand" im Sinne dieser Verfassungsvorschrift ist; anderenfalls stünde er, der "aus der Staatskasse ein Einkommen bezieht" (BVerfGE 40, 296 <314>[BVerfG 05.11.1975 - 2 BvR 193/74]), auf Grund seines Status als Mandatsträger schlechter als jeder andere Bezieher von Einkünften aus einer Tätigkeit für den Staat und wäre, auch was seine persönliche Rechtsstellung anlangt, einer neuen Art von "besonderem Gewaltverhältnis" ausschließlich für Abgeordnete unterworfen. Der vom Begriff des Rechts in Art. 19 Abs. 4 GG vorausgesetzte personale Bezug, das spezifisch personale Element (vgl. Schmidt-Aßmann in Maunz/Dürig/Herzog, Kommentar zum Grundgestz, Art. 19 Abs. 4 <Neubearbeitung 1985> Rdnr. 117 und 147), ist hier, wo es zumindest auch um die Sicherung der persönlichen Lebenshaltung des Abgeordneten, also um seine persönliche Rechtsstellung geht, gegeben. Gewiß wird dem Abgeordneten die Entschädigung für seine Tätigkeit auch im Interesse der Funktionsfähigkeit des Parlaments und seiner Unabhängigkeit, die die Unabhängigkeit seiner einzelnen Mitglieder voraussetzt, gewährt; das schließt aber nicht aus, daß damit zugleich ein individueller, dem Schutz des Art. 19 Abs. 4 GG unterstehender Anspruch des Abgeordneten verbunden ist (so zutreffend Dickersbach in Geller/Kleinrahm, Kommentar zur Verfassung von Nordrhein-Westfalen, Art. 50 Anm. 2). Der zumindest auch personale Bezug unterscheidet den Anspruch auf Entschädigung von den zahlreichen sonstigen aus dem Statusrecht des Abgeordneten fließenden "Rechten", den (bloßen) Organrechten (vgl. zur Unterscheidung von solchen Organrechten und einem der persönlichen Rechtsstellung zuzurechnenden subjektiven Recht Krebs in VerwArch 68, 1977, S. 196). Dieser Erkenntnis entspricht es, daß nach einer verbreiteten Auffassung das Recht des Abgeordneten auf Entschädigung nach Art. 19 Abs. 4 GG eingeklagt werden kann (vgl. z.B. Maunz in Maunz/Dürig/Herzog a.a.O., Art. 48 Rdnr. 31; von Mangoldt/Klein, das Bonner Grundgesetz, Bd. II, 2. Aufl. 1964, Art. 48 Anm. IV 4 S. 995; Dickersbach a.a.O.; Rupp-von Brünneck/Konow in Zinn/Stein, Kommentar zur Hessischen Verfassung, Art. 98 Erl. 10; Schweiger in Nawiasky, Die Verfassung des Freistaats Bayern, 2. Aufl. 1976 ff., Art. 31 Rdnr. 2) - dies im Gegensatz zu (bloßen) Organrechten (vgl. dazu Schmidt-Aßmann a.a.O. Rdnr. 148 mit Anmerkung 72 sowie Schenke, in Bonner Kommentar, Art. 19 Abs. 4 <Zweitbearbeitung 1982> Rdnr. 37, jeweils mit weiteren Nachweisen), zu denen etwa das Rederecht, das Recht auf Zutritt zum Parlament, das Fragerecht usw. gehören.

Danach muß gemäß Art. 19 Abs. 4 GG irgendein Rechtsweg offenstehen. Dies legt die Folgerung nahe, für das Begehren des Klägers sei nach Art. 19 Abs. 4 Satz 2 GG der ordentliche Rechtsweg gegeben; der Verwaltungsrechtsweg sei nämlich ausgeschlossen, weil - was nach dem Gesagten offengelassen ist und damit unterstellt werden muß - eine verfassungsrechtliche Streitigkeit vorliege; eine andere Zuständigkeit im Sinne des Art. 19 Abs. 4 Satz 2 GG sei wegen Fehlens einer Verfassungsgerichtsbarkeit in Berlin ebenfalls nicht begründet. Gleichwohl ist jene Folgerung nicht berechtigt; sie würde vielmehr zu voreilig auf die ordentliche Gerichtsbarkeit zurückgreifen, statt den Zuständigkeitsbereich der sachlich zuständigen Gerichte im Wege der ergänzenden Auslegung zu erweitern (vgl. Maunz/Dürig, Art. 19 Abs. 4 <Erstbearbeitung 1959> Rdnr. 59 f.). Die Entscheidung über verfassungsrechtliche Streitigkeiten ist den Verwaltungsgerichten durch § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO entzogen, weil für solche Streitigkeiten in dem Umfang, den der Gesetzgeber für erforderlich hält, die Verfassungsgerichtsbarkeit vorgesehen ist; wo dieser Rechtsweg wegen der enumerativen Begrenzung der Verfassungsgerichtsbarkeit nicht gegeben ist, war die Vorstellung bestimmend, Art. 19 Abs. 4 GG stehe dem nicht entgegen, weil sich aus der Natur der Verfassungsstreitigkeit ergebe, daß bei dieser die Verletzung eines Rechts im Sinne des Art. 19 Abs. 4 GG nicht Gegenstand des Streits sein könne (vgl. etwa Eyermann/Fröhler, 8. Aufl. 1980, Rdnr. 61; vgl. auch Dickersbach a.a.O.). Wo ein solcher Schluß aber ausnahmsweise nicht gerechtfertigt ist - und dies ist nach dem Gesagten bei Klagen von Abgeordneten auf ihre Abgeordnetenentschädigung der Fall -, und wo sich - wie in Berlin - nicht die subsidiäre Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG begründen läßt, bedarf es einer erweiternden Auslegung des § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Denn in einem solchen Fall entspricht der Ausschluß des Verwaltungsrechtsweges nicht dem Sinn und Zweck des Gesetzes. Freilich stünde notfalls der ordentliche Rechtsweg gemäß Art. 19 Abs. 4 Satz 2 GG zur Verfügung. Diese Rechtswegzuweisung ist jedoch eng zu interpretieren und begründet eine reine Ersatzzuständigkeit, die nur eingreift, wenn sich wirklich keine anderweitige Zuständigkeit herleiten läßt (vgl. Schmidt-Aßmann a.a.O. Rdnr. 294). Aus diesen Erwägungen ist in der Zeit, als die Zuständigkeit der Finanzgerichte noch enumerativ geregelt war, für nicht enumerierte Streitsachen also der Finanzrechtsweg verschlossen und auf Grund der verwaltungsgerichtlichen Generalklausel der Verwaltungsrechtsweg gegeben zu sein schien, gleichwohl zutreffend der Finanzrechtsweg bejaht worden (vgl. im einzelnen BFHE 55, 277 <281 ff.> und dazu Bachof in JZ 1951, 737 <739>); dies geschah in der Erwägung, daß die aus der enumerierten Zuständigkeit erwachsene Unübersichtlichkeit der Rechtslage, das Auseinanderreißen zusammenhängender Sachverhalte und deren Verteilung auf verschiedene Gerichtsbarkeiten notwendig die Effektivität des verfassungsrechtlich eingeräumten Rechtsschutzes beeinträchtigen müßte (vgl. Bachof a.a.O). Ähnlich liegt es hier. Das wäre etwa der Fall, wenn ein ehemaliger Abgeordneter - bei einer Regelung der Altersversorgung nach versicherungsrechtlichen Grundsätzen (vgl. z.B. die Urteile des Senats vom 2. März 1978 - BVerwG 7 C 54.76 - und vom 21. September 1979 - BVerwG 7 C 36.78 - Buchholz 120 Recht der Abgeordneten Nr. 1 und 2) - über die Höhe etwaiger Abzüge für eine Altersentschädigung während der Zeit seiner Tätigkeit als Abgeordneter streitet - was seinen Status während dieser Zeit berühren würde - und zugleich die Höhe der Altersversorgung beanstandet, die möglicherweise von der Höhe jener Abzüge abhängt.

Da nach alledem der Verwaltungsrechtsweg gegeben ist, muß das angefochtene Urteil aufgehoben und die Sache an das Verwaltungsgericht zurückverwiesen werden.