Bundesgerichtshof
Beschl. v. 23.07.1969, Az.: 4 StR 371/68

I.

Der Angeklagte hatte an der Stelle einer Großstadtstraße geparkt, an der ein Parkverbotszeichen nach Bild 23 der Anlage zur Straßenverkehrsordnung aufgestellt war. Nachdem gegen ihn deswegen eine Strafverfügung ergangen war, erhob er bei der zuständigen Verwaltungsbehörde gegen das genannte Verkehrszeichen Widerspruch mit dem Antrag, das Parkverbot aufzuheben und das Verkehrszeichen zu entfernen. Zur Begründung trug er vor, das Parkverbot diene dort nicht der Sicherheit und Leichtigkeit des fließenden Verkehrs. Das Amtsgericht hat den Angeklagten wegen einer Übertretung nach. § 16 Abs. 1 Nr. 1 StVO i.V.m. § 21 StVG zu einer Geldstrafe von 20,- DM verurteilt.

In seiner Revision macht der Angeklagte geltend, das Parkverbotszeichen sei für ihn nicht verbindlich, weil die Einlegung des Widerspruchs nach § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO aufschiebende Wirkung habe und diese mit rückwirkender Kraft eingetreten sei. In der Hauptverhandlung vor dem Revisionsgericht hat er angegeben, daß er nach Zurückweisung seines Widerspruchs eine Anfechtungsklage zum Verwaltungsgericht erhoben habe, über die noch nicht entschieden sei.

Das Revisionsgericht, das Bayer. Oberste Landesgericht, möchte das Rechtsmittel des Angeklagten als unbegründet verwerfen. Es ist der näher begründeten (vgl. VRS 35, 195) Auffassung, daß derjenige, der ein amtliches Gebots- oder Verbotszeichen mißachtet hat, einer Bestrafung wegen der darin liegenden Übertretung nicht dadurch entgehen könne, daß er hinterher gegen das Verbotszeichen einen "womöglich, willkürlichen und offensichtlich unbegründeten" Widerspruch einlegt. Die gegenteilige Ansicht (AG Bonn, das freilich sein Entscheidungsergebnis selbst als "verkehrs- und kriminalpolitisch nicht sehr befriedigend" bezeichnet, vgl. NJW 67, 1480; dazu Honnacker a.a.O. S. 1769) würde es in das Belieben und in das juristische Geschick des Täters einer strafbaren Handlung stellen, diese nachträglich ungeschehen zu machen; das sei mit rechtsstaatlichen Grundsätzen unvereinbar. Das Bayer. Oberste Landesgericht erachtet die Auffassung der Revision, einer Verurteilung des Angeklagten stehe die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs im Wege, für unrichtig. Die Strafbarkeit einer Zuwiderhandlung gegen einen strafbewehrten Verwaltungsakt bleibe vielmehr auch, dann bestehen, wenn der Verwaltungsakt nach. Begehung der Tat auf Grund einer vom Täter erhobenen Anfechtungsklage im verwaltungsgerichtlichen Verfahren aufgehoben wird. Mit dieser rechtlichen Erwägung setzt sich, das vorlegende Gericht jedoch in Widerspruch zu einer Entscheidung des Oberlandesgerichts Frankfurt (NJW 67, 262). Dieses Gericht hat einen Angeklagten vom Vorwurf eines Vergehens der Dienstflucht deshalb freigesprochen, weil nach Begehung der Tat auf seine Anfechtungsklage der von ihm unbeachtet gelassene Einberufungsbescheid im verwaltungsgerichtlichen Verfahren aufgehoben worden war. Zur Begründung hat es ausgeführt, ein verwaltungsgerichtliches Urteil, das auf Grund einer Anfechtungsklage einen Verwaltungsakt aufhebe, beseitige diesen mit Rückwirkung auf den Zeitpunkt seines Erlasses; da das Urteil rechtsgestaltende Wirkung habe, sei dies auch im Strafverfahren "unmittelbar" zu berücksichtigen.

Träfe die Rechtsansicht des Oberlandesgerichts Frankfurt zu, so müßte sie auch für durch amtliche Verkehrszeichen erlassene Verwaltungsakte gelten. Wer ein amtliches Gebots- oder Verbotszeichen mißachtet hat, könnte also hierwegen nicht mehr bestraft werden, wenn auf seine Anfechtungsklage der in dem Verkehrszeichen liegende Verwaltungsakt nachträglich durch das Verwaltungsgericht aufgehoben wird. Wenn der Täter, wie hier, gegen ein von ihm nicht beachtetes amtliches Verkehrszeichen Widerspruch oder (nach dessen Zurückweisung) Anfechtungsklage erhoben hat, bliebe damit die Frage, ob er sich strafbar gemacht hat, zunächst in der Schwebe. Nach Auffassung des vorlegenden Gerichts ergäbe sich damit zwingend, daß der Strafrichter das Strafverfahren bis zum rechtskräftigen Abschluß des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens aussetzen müßte. Denn es ginge in diesem Falle nicht an, den Angeklagten ungeachtet des anhängigen verwaltungsgerichtlichen Verfahrens zunächst zu verurteilen und ihn lediglich auf die Möglichkeit zu verweisen, nach einem etwaigen Erfolg seiner Anfechtungsklage unter Berufung auf § 359 Nr. 5 StPO die Wiederaufnahme des Verfahrens zu beantragen. Da das Bayer. Oberste Landesgericht bei Zugrundelegung der Rechtsansicht des Oberlandesgerichts Frankfurt danach das hier angefochtene Urteil zur Zeit nicht bestätigen könnte, hat es die Sache dem Bundesgerichtshof zur Entscheidung vorgelegt.

II.

Die Vorlegungsvoraussetzungen des § 121 Abs. 2 GVG sind erfüllt.

III.

Der Senat schließt sich dem vom Bayer. Obersten Landesgericht vertretenen Rechtsstandpunkt an.

1.

In Übereinstimmung mit dem Bundesverfassungsgericht (NJW 65, 2395) und dem Bundesverwaltungsgericht (NJW 67, 1627) sieht auch der Senat (im Anschluß an BGHSt 20, 125) die amtlichen Verkehrszeichen als Verwaltungsakte in der Form der Allgemeinverfügung an. Als solche unterliegen sie den Rechtsbehelfen der Verwaltungsgerichtsordnung. Nach § 80 Abs. 1 Satz 1 dieses Gesetzes haben die Rechtsmittel des Widerspruchs und der Anfechtungsklage in der Regel aufschiebende Wirkung, Das gilt indessen nicht für die Einlegung eines dieser Rechtsmittel gegen ein von der Straßenverkehrsbehörde angeordnetes Verkehrszeichen.

2.

Es kann dahingestellt bleiben, ob hinsichtlich eines solchen Verkehrszeichens, was auch, das Bayer. Oberste Landesgericht offen läßt, die aufschiebende Wirkung etwa deswegen nicht eintritt, weil bei der Auslegung der Vorschriften des § 3 Abs. 1 und des § 16 Abs. 1 Nr. 1 StVO entsprechend deren Zweckbestimmung die Vorschrift des § 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO anzuwenden ist. Desgleichen kann unerörtert bleiben, ob dem Verwaltungsgericht Köln (NJW 68, 1347) beizutreten ist, das mit der Anwendung des § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO den höchst gefährlichen "Zuständen" begegnen will, die "ohne den Ausschluß des Suspensiveffektes eintreten und gerade das Gegenteil von dem bewirken würden, was durch die angeordneten Verkehrsregelungen mittels Verkehrszeichen herbeigeführt werden sollte. Kein Verkehrsteilnehmer könnte erwarten, daß aufgestellte Verkehrszeichen für alle Verkehrsteilnehmer gültig sind und von ihnen beachtet werden müssen".

Der Senat ist mit dem Oberverwaltungsgericht Münster (NJW 69, 765) jedenfalls der Ansicht, daß nach Nr. 2 von § 80 Abs. 2 VwGO eine aufschiebende Wirkung entfällt. Das Oberverwaltungsgericht Münster hat überzeugend dargelegt, daß durch die von der oberstgerichtlichen Rechtsprechung vorgenommene rechtstheoretische Einordnung der Verkehrszeichen als Verwaltungsakte eine Gesetzeslücke entstanden ist, die im Wege der richterlichen Rechtsfindung geschlossen werden muß. Zu Recht beruft es sich dabei auf die ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwGE 2, 10;  8, 239, 245 [BVerwG 20.04.1959 - VI C 400/57];  11, 263) [BVerwG 23.11.1960 - VI C 198/58]. Die vom Oberverwaltungsgericht Münster angestellte Erwägung, bei der Bestimmung des § 80 Abs. 2 Nr. 2 VwGO habe der Gesetzgeber in erster Linie an die Regelung des Verkehrs durch Polizeivollzugsbeamte gedacht und damals den Ausdruck "Anordnungen und Maßnahmen" unter anderem deshalb gewählt, um die schwierige Frage zu umgehen, ob die Regelung des Straßenverkehrs unter den Begriff "Verwaltungsakt" fällt, trifft ebenso zu wie jene, beim Erlaß der Verwaltungsgerichtsordnung habe für den Gesetzgeber deswegen keine Veranlassung bestanden, auch für die amtlichen Verkehrszeichen in § 80 eine Regelung zu treffen, weil diese seiner Zeit nach herrschender Meinung als Rechtsnormen angesehen wurden. Der Senat teilt auch die vom Oberverwaltungsgericht Münster a.a.O. näher begründete Auffassung, daß der Gesetzgeber, wären bereits bei Erlaß der Verwaltungsgerichtsordnung die Verkehrszeichen als Allgemeinverfügung angesehen worden, dann auch bestimmt hätte, daß bei Anordnungen durch Verkehrszeichen ebenfalls die aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage entfällt. Schon in seiner Entscheidung BGHSt 20, 125 hat der Senat auf die Funktionsgleichheit und die wechselseitige Vertauschbarkeit einer Verkehrsregelung durch Verkehrszeichen in Gestalt von Licht- und Formzeichen einerseits und durch Polizeibeamte andererseits hingewiesen. Die von ihm angestellte Überlegung (a.a.O. S. 128), dieser Wirkungsgleichheit widerspräche es, wenn die rechtlichen Eigenschaften der amtlichen Gebots- und Verbotszeichen anders bewertet würden als die Weisungen und Zeichen der Verkehrspolizeibeamten, gilt auch für die Rechtsbehelfe gegen die einander gleichzusetzenden Verwaltungsakte. Die rechtliche Gleichheit von Allgemeinzeichen und Sonderzeichen gebietet die Anwendung des § 80 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auch bei einem Rechtsbehelf gegen ein amtliches Verkehrszeichen. Widerspruch und Anfechtungsklage gegen ein amtliches Verkehrszeichen haben ebenso wenig eine aufschiebende Wirkung wie der Rechtsbehelf gegen eine Anordnung und Maßnahme der Verkehrspolizeibeamten.

3.

Die Anfechtung hat daher die Verbindlichkeit des Parkverbotszeichens für den Angeklagten zu keiner Zeit, insbesondere nicht für den vor der Erhebung des Widerspruchs gelegenen Zeitpunkt der Tat entfallen lassen. Die Nichtbeachtung der durch das amtliche Verkehrszeichen getroffenen Anordnung war somit strafbar, obgleich der Angeklagte nach Begehung der Tat gegen diese Anordnung Widerspruch eingelegt hat. Der Senat kommt also - im Ergebnis - zu derselben Folgerung wie das vorlegende Gericht. (Aus den bisherigen Ausführungen ergibt sich, daß die Strafbarkeit auch dann gegeben ist, wenn der Widerspruch vor oder gleichzeitig mit der Begehung der Tat erhoben wird. Der Vorlegungsfall und die Vorlegungsfrage betreffen indessen einen nachträglich eingelegten Widerspruch).

4.

Aber auch in der eigentlichen Vorlegungsfrage, ob nämlich der Strafrichter in diesem Fall die rechtskräftige Entscheidung über den Widerspruch oder eine sich an dessen Zurückweisung anschließende Anfechtungsklage abwarten müsse, ist dem Bayer. Obersten Landesgericht beizutreten. Eine spätere Aufhebung eines strafbewehrten Verwaltungsakts durch die Widerspruchsbehörde oder das Verwaltungsgericht läßt die Strafbarkeit einer bereits vorher begangenen Zuwiderhandlung unberührt. Soweit der Entscheidung des Oberlandesgerichts Frankfurt die gegenteilige Auffassung zugrunde liegt, kann ihr nicht gefolgt werden:

a)

Stellt das Gesetz die Zuwiderhandlung gegen die Einzelanordnung einer Verwaltungsbehörde unter Strafe, so macht sich der Betroffene, der gegen die Anordnung verstößt, nur strafbar, wenn sie ihm gegenüber Verbindlichkeit erlangt hat. Nach verwaltungsrechtlichen Grundsätzen kommt einem solchen Verwaltungsakt allerdings - von dem Falle seiner Nichtigkeit abgesehen - bereits mit seinem Erlaß unmittelbare Wirkung zu. Solange er nicht mit aufschiebender Wirkung angefochten worden ist, verpflichtet er den Betroffenen und kann von der Verwaltungsbehörde vollzogen werden (vgl. die Kommentare zur Verwaltungsgerichtsordnung von Eyermann/Fröhler, § 80 Rz. 1, 3; Redeker/von Oertzen, § 80 Rz. 3; Schunck/De Clerck, § 80 Anm. 2 i; ferner BayObLG Z 1960, 176, 181). Dies kann jedoch für die strafrechtliche Beurteilung nicht im gleichen Umfang gelten. Eine Übelsfolge als strafrechtliche Gegenwirkung gegen eine Zuwiderhandlung gebührt billiger Weise nur demjenigen, der den Vollzug des gegen ihn gerichteten Verwaltungsakts ohne die Möglichkeit hemmender Rechtsbehelfe zunächst hinnehmen muß, dessen Zuwiderhandlung sich also als Ungehorsam gegen eine vollziehbare Verwaltungsanordnung darstellt. Die Zuwiderhandlung gegen eine Anordnung für den Einzelfall kann deshalb erst und nur bestraft werden, wenn sie ohne Rücksicht auf die Einlegung eines Rechtsmittels vollziehbar ist. Nur in einem solchen Fall, in dem es nicht dem Belieben des Betroffenen überlassen ist, zunächst die verwaltungsrechtliche Durchsetzung zu verhindern, kann eine strafrechtlich erhebliche Pflicht zur Befolgung der Anordnung anerkannt werden (ebenso BayObLGSt 1962, 26, 30; Müller, Straßenverkehrsrecht, 21. Aufl., § 24 a.F. StVG Anm. A II a 1; für § 21 n.F. StVG vgl. 22. Aufl., Rz. 16; Bengl/Berner/Emmerig, Bayer. Landesstraf- und Verordnungsgesetz, Art. 4 Anm. 2; Kääb/Rösch, Bayer. Landesstraf- und Verordnungsgesetz, 2. Aufl. Art. 4 Rz. 1, 7; vgl. auch Baumann, Strafrecht, Allgem. Teil, 4. Aufl. S. 18 f. Diesen Grundsatz bringt das Gesetz auch, gerade in verschiedenen neueren oder neu gefaßten Bestimmungen zum Ausdruck: vgl. § 47 Abs. 1 Nr. 3 GewO, § 46 Abs. 2 Nr. 2 AtomG, § 69 Abs. 1 Nr. 10 Bundes-SeuchenG, sowie Art. 4 Bayer. Landesstraf- und VerordnungsG). Der Betroffene kann die Vollziehbarkeit der Anordnung vor ihrer Unanfechtbarkeit selbst nicht mehr beseitigen, wenn die Verwaltungsbehörde unter den Voraussetzungen von § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO ihre sofortige Vollziehung schriftlich angeordnet hat oder wenn die Anordnung kraft Gesetzes sofort vollziehbar ist, weil die aufschiebende Wirkung im Falle der Anfechtung nach § 80 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 VwGO entfällt. In diesen Fällen muß dem Betroffenen zugemutet werden, der Anordnung bei Gefahr der Bestrafung nachzukommen, auch wenn noch nicht feststeht, ob eine Zuwiderhandlung letztlich das sachliche Recht verletzt, weil noch die Möglichkeit einer Aufhebung des Verwaltungsaktes durch das Verwaltungsgericht besteht (BayObLGSt 1962, 26, 31; Kääb/Rösch, a.a.O.). Das gebieten die berechtigten Bedürfnisse der staatlichen Ordnung, die auch ein Anliegen der Allgemeinheit sind und denen sich jeder einsichtige Bürger, der Ordnung und Sicherheit wünscht, beugen muß (vgl. BGHSt 21, 334, 365 ff) [BGH 10.11.1967 - 4 StR 512/66]. Gerade § 80 Abs. 2 VwGO ist auf die Durchsetzung und Sicherung dieser Belange ausgerichtet.

b)

Daß es sich beim amtlichen Verkehrszeichen um eine Anordnung handelt, die kraft Gesetzes sofort durchsetzbar und daher im strafrechtlichen Sinne sogleich verbindlich ist, ergibt sich aus den zu Ziff. III, 2. gemachten Ausführungen. Entgegen der dem Beschluß des Oberlandesgerichts Frankfurt zugrunde liegenden Rechtsauffassung ist daher der Anfechtungskläger, der ein amtliches Verkehrszeichen nicht befolgt, vor der Entscheidung über seine Klage oder vor der Anordnung der aufschiebenden Wirkung (§ 80 Abs. 5 VwGO) der Gefahr strafrechtlicher Verfolgung ausgesetzt.

c)

Die spätere Aufhebung eines strafbewehrten Verwaltungsaktes durch die Widerspruchsbehörde oder das Verwaltungsgericht läßt die Strafbarkeit einer bereits vorher begangenen Zuwiderhandlung unberührt. Wie ausgeführt, ist die ohne Rücksicht auf die Einlegung eines Rechtsmittels gegebene Vollziehbarkeit einer behördlichen Anordnung Voraussetzung für die strafrechtliche Ahndung eines Verstoßes. Der so verstandenen Verbindlichkeit einer Anordnung kommt für die Mißbilligung der Zuwiderhandlung unmittelbare und entscheidende Bedeutung zu. Sie ist Teil des strafrechtlichen Tatbestandes. Nur wenn sie im Zeitpunkt der Zuwiderhandlung gegeben ist, kommt ein tatbestandsmäßiges Handeln in Betracht (ebenso Kääb/Rösch, a.a.O. Rz. 21). Hieraus ergibt sich aber andererseits, daß sie nur zur Tatzeit vorzuliegen braucht. Die Frage, ob eine Handlung mit Strafe bedroht ist oder nicht, ist - abgesehen von dem hier nicht gegebenen, in § 2 StGB geregelten Fall - ausschließlich nach, den Verhältnissen im Zeitpunkt der Tat zu beurteilen (RGSt 25, 375, 383;  61, 393, 394). Der spätere Wegfall eines Tatumstandes, der für die Verwirklichung des Straftatbestandes wesentlich war, vermag die bereits vollendete Zuwiderhandlung nicht zu beseitigen (BGHSt 7, 294; RG a.a.O. sowie JW 1938, 739). Das gilt auch dann, wenn der Tatumstand rückwirkend entfällt (BayObLGSt 1952, 226, 227; Schönke/Schröder, 14. Aufl., § 246 Rz. 5; Maurach, Deutsches Strafrecht, Bes. Teil, 4. Aufl., S. 227). Das hat das Bayer. Oberste Landesgericht in Ziff. II, 2 seines Vorlegungsbeschlusses mit weiteren Hinweisen auf Rechtslehre und Rechtsprechung überzeugend dargelegt (vgl. VRS 35, 195, 197). Hingegen hat sich das Oberlandesgericht Frankfurt mit diesen Grundsätzen nicht auseinandergesetzt.

Für die strafrechtliche Beurteilung einer Zuwiderhandlung gegen eine trotz eingelegten Rechtsbehelfs vollziehbare behördliche Einzelanordnung ergibt sich daraus, daß eine spätere rückwirkende Aufhebung des Verwaltungsaktes durch ein verwaltungsgerichtliches Urteil die bereits vollendete Verwirklichung des Straftatbestandes und die Strafbarkeit der Zuwiderhandlung nachträglich nicht zu beseitigen vermögen (ebenso Kääb/Rösch, a.a.O., Rz. 27, 30; Bachof, SJZ 1949, 378, 394; Erbs/Kohlhaas, Strafrechtl. Nebengesetze, Anm. 10 zu § 69 Bundes-SeuchenG; Müller, Straßenverkehrsrecht, a.a.O.). Die Auffassung des Oberlandesgerichts Frankfurt, der Anfechtungskläger könne nach erfolgreicher Anfechtung - notfalls im Wiederaufnahmeverfahren gemäß § 359 Nr. 5 StPO - auf die rückwirkend eingetretene Unwirksamkeit des Verwaltungsaktes verweisen, kann daher nicht geteilt werden. Nur wenn eine Strafnorm insgesamt wegen Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz gemäß § 78 BVerfGG vom Bundesverfassungsgericht aufgehoben wird, ist die mit rückwirkender Kraft festgestellte Nichtigkeit auch bei der strafrechtlichen Beurteilung zu beachten. Ein Angeklagter, der vor der Aufhebung gegen die Strafbestimmung verstoßen hat, ist freizusprechen (Geiger, Komm. BVerfGG, § 79 Anm. 2). Ein bereits rechtskräftig Verurteilter hat gemäß § 79 Abs. 1 BVerfGG die Möglichkeit, das Verfahren wiederaufzunehmen. Eine entsprechende Anwendung des in dieser Bestimmung enthaltenen Rechtsgedankens auf den vorliegenden Fall scheidet jedoch aus, weil es sich hierbei um eine eng umgrenzte, auf den Fortfall von Rechtsnormen beschränkte Ausnahmeregelung handelt (vgl. BVerfGE 11, 263, 265; Maunz, Komm. zum BVerfGG, § 79 Rz. 2).

IV.

Die Entscheidung entspricht im Ergebnis dem Antrag des Generalbundesanwalts. Auch dieser vertritt die Auffassung, daß die Strafbarkeit der Zuwiderhandlung gegen einen sofort vollziehbaren Verwaltungsakt nicht durch dessen spätere Aufhebung im Verwaltungsstreitverfahren berührt wird. Er folgert daraus, daß daher selbst eine aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage der Durchführung des Strafverfahrens auch nicht vorübergehend - bis zur Zurückweisung von Widerspruch und Anfechtungsklage - entgegenstehen könnte.

V.

Die inzwischen durch das Inkrafttreten des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten vom 24. Mai 1968 erfolgte Umwandlung der hier begangenen Übertretung in eine Ordnungswidrigkeit ändert nichts an dem der Entscheidung zu Grunde liegenden Rechtsgedanken. Das vorlegende Gericht wird nunmehr nach Art. 158 Abs. 2 EGOWiG verfahren.