Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 30.03.1995, Az.: BVerwG 3 C 19.93

I.

Die Klägerin ist Inhaberin eines landwirtschaftlichen Betriebes in K. im Kreis Herzogtum Lauenburg. Nachdem am 5. Februar 1992 amtstierärztlich in ihrem Rinderbestand Leukose festgestellt worden war, wurden daraus vier Rinder aufgrund von Anordnungen des Landrats zur Bekämpfung der Leukose der Rinder vom 14. Februar 1992 und 21. Februar 1992 getötet. Den Entschädigungsantrag der Klägerin für Tierverluste in Höhe der Differenz zwischen dem Schätzwert der Tiere und dem erzielten Erlös lehnte der Beklagte mit Bescheid vom 11. Juni 1992 ab. Zur Begründung führte er an, daß der Betriebsleiter der Klägerin am 30. Januar 1991 von einem anderen Landwirt zwei Kühe gekauft und in den Bestand eingestellt habe, ohne die nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 der Verordnung zum Schutz gegen die Leukose der Rinder in der Fassung der 2. Änderungsverordnung vom 17. Oktober 1989 (BGBl I S. 1916; Rinder-Leukose-V) vorgeschriebene amtstierärztliche Bescheinigung darüber einzuholen, daß die Tiere aus einem leukoseunverdächtigen Rinderbestand stammten.

Mit ihrer Klage hat die Klägerin ihr Begehren mit der Begründung weiterverfolgt, daß die beiden erworbenen Kühe nach wie vor leukosefrei seien und der Verkäufer auf eine kurz vor dem Kauf durchgeführte beanstandungsfreie amtstierärztliche Untersuchung hingewiesen habe. Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen und ausgeführt, für den Entschädigungsausschluß komme es nicht darauf an, ob die gekauften Kühe tatsächlich an Leukose erkrankt oder Leukoseüberträger gewesen seien. Allein die Verletzung der Vorschrift des § 5 Rinder-Leukose-V lasse gemäß § 69 Abs. 1 Nr. 1 b Tierseuchengesetz den Anspruch auf Entschädigung nach § 66 TierSG entfallen. Es sei auch nicht ermessensfehlerhaft, daß der Beklagte von der Billigkeitsregelung des § 70 TierSG keinen Gebrauch gemacht habe.

Auf die Berufung der Klägerin hat das Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und den Beklagten unter Abweisung der Klage im übrigen und unter Aufhebung des Bescheides vom 11. Juni 1992 zur Neubescheidung des Entschädigungsantrags der Klägerin im Rahmen des § 70 TierSG verurteilt. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt:

Zwar sei eine Entschädigung nach § 66 Abs. 1 Nr. 1 TierSG hier gemäß § 69 Abs. 1 Nr. 1 b TierSG entfallen, aber gemäß § 70 TierSG sei wegen "geringer Schuld" der Klägerin über eine Teilentschädigung durch den Beklagten neu zu entscheiden. § 69 TierSG sei dahin auszulegen, daß ein Kausalzusammenhang zwischen der Pflichtverletzung und dem Schadensfall weder tatsächlich bestehen noch möglich sein müsse. Der von der Klägerin herangezogene Vergleich mit einer Obliegenheitsverletzung im Versicherungsrecht führe deshalb nicht weiter, weil das Versicherungsvertragsgesetz eine Interessen- und Pflichtenabgrenzung der Vertragspartner herbeiführen solle, das Tierseuchengesetz dagegen der Bekämpfung von Tierseuchen und damit der Gefahrenabwehr diene. Ob ein Zusammenhang zwischen dem Pflichtenverstoß und dem die Entschädigung auslösenden Seuchenfall bestehe, sei "gegenstandsbezogen" zu sehen. Der Verstoß der Klägerin gegen § 5 Abs. 1 Nr. 1 Rinder-Leukose-V stehe trotz des zeitlichen Abstands von ca. einem Jahr angesichts der langen Inkubationszeit der Rinderleukose im Zusammenhang mit dem die Entschädigung auslösenden Seuchenfall. Die Voraussetzungen für eine nach § 70 TierSG zu treffende Entscheidung lägen jedoch vor. Die vorsätzliche Begehung des zu berücksichtigenden Gesetzesverstoßes schließe die erste Alternative dieser Bestimmung ("geringe Schuld") nicht aus. Zwar stelle der Vorsatz im Zivilrecht (§ 276 BGB) die schwerste Schuldform dar; die alleinige Heranziehung dieses Maßstabes würde der Struktur der §§ 69, 70 TierSG jedoch nicht gerecht. Nach den Gesamtumständen sei hier eine geringe Schuld der Klägerin im Sinne des § 70 TierSG anzunehmen, weil der Verkäufer dem Käufer versichert habe, sein Rinderbestand sei neun Tage zuvor amtstierärztlich untersucht und als leukosefrei eingestuft worden. Allein die Möglichkeit, daß die Auskunft falsch sein könnte, rechtfertige hier die Annahme einer mehr als nur geringen Schuld nicht.

Gegen dieses Urteil haben beide Parteien die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt.

Die Klägerin rügt mit ihrer Revision unter Wiederholung und Vertiefung ihres Sachvortrages die Verletzung von § 69 Abs. 1 Nr. 1 b TierSG i.V.m. § 66 Nr. 1 TierSG.

Der Beklagte rügt mit seiner Revision seinerseits unter Wiederholung und Vertiefung seines Sachvortrages die Verletzung von § 70 TierSG.

Die Klägerin beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Beide Parteien beantragen,

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht vertritt die Auffassung, daß dem Tierhalter im Rahmen des § 69 TierSG grundsätzlich ein Pflichtverstoß nicht vorgeworfen werden könne, der schon aufgrund des Zeitablaufs nachweislich nicht ursächlich für den Eintritt oder die Ausbreitung einer Seuche gewesen sein könne. Komme man zu einem anderen Ergebnis, sei es allerdings bedenklich, bei vorsätzlichem Verstoß von einer "geringen Schuld" im Sinne des § 70 TierSG zu sprechen. Näher liege es dann, die Versagung der Entschädigung hier als "unbillige Härte" im Sinne dieser Vorschrift einzuordnen.

II.

Die Revision der Klägerin hat Erfolg. Sie führt zur Aufhebung des angegriffenen Urteils, soweit es die Berufung der Klägerin zurückgewiesen hat, und zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO). Das Berufungsurteil beruht auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), da es den Begriff "im Zusammenhang mit dem die Entschädigung auslösenden Fall" in § 69 Abs. 1 TierSG unrichtig ausgelegt hat. Die abschließende Beurteilung erfordert weitere tatsächliche Feststellungen.

Die Revision des Beklagten führt zur Aufhebung des angegriffenen Urteils auch insoweit, als es der Berufung stattgegeben hat. Ihre abschließende Beurteilung hängt von der vorrangigen Entscheidung ab, daß der Entschädigungsausschlußtatbestand des § 69 TierSG hier einschlägig ist, und damit ebenfalls von den dafür erforderlichen weiteren Tatsachenfeststellungen. Das nötigt zur Zurückverweisung des gesamten Rechtsstreits.

Nach seinen tatsächlichen Feststellungen geht das Berufungsgericht zu Recht davon aus, daß die Entschädigungsvoraussetzungen des § 66 TierSG erfüllt sind. Zutreffend ist auch seine Auffassung, daß der Bestand der Entschädigungsberechtigung davon abhängt, ob ein Ausschlußtatbestand des § 69 TierSG eingreift. Allein in Betracht kommt hier § 69 Abs. 1 Nr. 1 b TierSG. Danach entfällt der Entschädigungsanspruch dann, wenn im Zusammenhang mit dem die Entschädigung auslösenden Fall eine Vorschrift einer nach dem Tierseuchengesetz erlassenen Rechtsverordnung nicht befolgt worden ist. Ob diese Voraussetzung vorliegt, richtet sich hier ausschließlich danach, ob der vom Berufungsgericht festgestellte Verstoß gegen § 5 Abs. 1 Nr. 1 Rinder-Leukose-V in dem gesetzlich vorausgesetzten "Zusammenhang" mit dem streitigen Entschädigungsfall steht.

Die Grundauffassung des Berufungsgerichts, daß der Zusammenhang im Sinne des § 69 TierSG nicht die Kausalität des Verstoßes für den Seuchenfall voraussetze, verstößt entgegen der Meinung der Revision der Klägerin nicht gegen Bundesrecht. Der Gesetzeswortlaut, der ohne weitere Einschränkungen auf einen bloßen Zusammenhang abstellt, weist darauf hin, daß ein Kausalitätsverhältnis zwischen Verstoß und dem zu entschädigenden Fall nicht vorausgesetzt wird. Diese einen Sanktionscharakter der Entschädigungsregelung belegende Auslegung wird auch durch den in den Gesetzesmaterialien zum Ausdruck gekommenen Willen des Gesetzgebers gestützt. In der amtlichen Begründung zum Gesetz zur Änderung des Viehseuchengesetzes vom 7. August 1972 (BGBl I S. 1363) wird ausdrücklich darauf hingewiesen, daß für das Entfallen des Anspruchs schuldhaftes Fehlverhalten "auch ohne ursächlichen Zusammenhang zum jeweiligen Seuchengeschehen maßgebend" sein solle (vgl. BTDrucks IV/3017, S. 11/12; vgl. auch BTDrucks VI/3513, S. 2). Darüber hinaus gibt es überzeugende sachliche, aus dem Zweck der Regelung abzuleitende Gründe, die die Annahme rechtfertigen, daß zum Schutz der Allgemeinheit vor Tierseuchengefahren neben der Bußgeldbewehrung der zu beachtenden Ordnungsvorschriften bei schuldhaften seuchenrechtlich relevanten Zuwiderhandlungen auch Entschädigungsleistungen versagt werden sollen. Der Sanktionscharakter des Entschädigungsausschlusses erklärt sich aus der Tatsache, daß die Mittel für die Entschädigung zu beträchtlichen Teilen von der öffentlichen Hand aufgebracht werden. Selbst im Hinblick auf den von den Tierhaltern in die Tierseuchenkasse eingezahlten Anteil erscheint eine solche Sanktion nicht sachfremd; denn es liegt im Wesen der Seuchenbekämpfung, daß ihre Erfolgsaussicht erheblich gemindert wäre, wenn sie nur auf konkret nachweisbare Ursachenzusammenhänge bei einem einzelnen Schaden abstellte. Die drohende Sanktion bei seuchenschutzwidrigem Verhalten durch Entschädigungsverlust ist geeignet, den Tierbesitzer zu sorgfältiger Mitarbeit bei der Seuchenbekämpfung anzuhalten. Bei der Regelung über die Entschädigung von Tierverlusten stand von vornherein der Gedanke Pate, den Tierbesitzer im wohlverstandenen Eigeninteresse, zugleich aber auch im allgemeinen Interesse zu intensiver Mitarbeit zu veranlassen, auf die die staatliche Tierseuchenbekämpfung angewiesen ist und zu der das Gesetz motivieren will (vgl. Senatsurteil vom 29. März 1990 - BVerwG 3 C 10.87 - <Buchholz 418.6 TierSG Nr. 12 m.w.N.>).

Als unrichtig erweist sich aber der Schluß des Berufungsgerichts, der Zusammenhang im Sinne des § 69 TierSG zwischen dem Entschädigungsfall und dem Verstoß gegen § 5 Rinder-Leukose-V sei unter diesen Umständen bereits ohne weitere Feststellungen zu bejahen. Vielmehr verlangt die gesetzliche Regelung im Hinblick auf den Schutzzweck der Seuchenabwehr für die Zurechnung des Verstoßes im Rahmen des § 69 Abs. 1 Nr. 1 b TierSG die Prüfung, ob das vorgeworfene Fehlverhalten - bezogen auf den konkreten Seuchenfall - allgemein, d.h. der Art nach, geeignet ist, zur Entstehung oder Verbreitung der Seuche beizutragen. Nur wenn diese Frage aufgrund der vorerwähnten Prüfung bejaht werden kann, ist der Zusammenhang im Sinne des § 69 TierSG gewahrt. So kann beispielsweise der Verstoß gegen eine Seuchenschutzvorschrift für Schweine nicht einen Ausschluß von der Entschädigung bei Auftreten von Rinderleukose rechtfertigen. Ein weitergehender Entschädigungssausschluß wäre auch im Hinblick auf die rechtliche Komplexität der seuchenrechtlichen Entschädigungsregelung, die neben den Elementen einer öffentlich-rechtlichen Entschädigung, der Katastrophenhilfe, der Prämierung viehseuchenpolizeilich korrekten Verhaltens auch das eines versicherungsähnlichen Schadensausgleichs enthält (vgl. Senatsurteil vom 11. November 1982 - BVerwG 3 C 89.81 - Agrarrecht 1983, 255 f.), ein übermäßiger Eingriff in die Rechtsstellung des Tierbesitzers.

Im vorliegenden Fall ist die gemäß § 5 Rinder-Leukose-V angeordnete Pflicht, beim Zukauf von Rindern eine amtstierärztliche Bescheinigung über die Leukoseunverdächtigkeit des Herkunftsbestandes einzuholen, geeignet, die Verursachung oder Ausbreitung der Rinderleukose zu bekämpfen. Durch die amtstierärztliche Überprüfung des Herkunftsbestandes der Rinder wird die Gefahr einer Übertragung der Seuche beim Zukauf der Rinder erheblich verringert. Die Pflicht zur Vorlage der hierüber erteilten Bescheinigung sichert somit die Kontrolle darüber, ob eine zentrale Maßnahme zur Bekämpfung der Rinderleukose eingehalten worden ist. Grundsätzlich ist der der Klägerin zuzurechnende schuldhafte Verstoß gegen diese Pflicht damit auch geeignet, die Folge des Entschädigungsausschlusses nach § 69 TierSG auszulösen, ohne daß der Tierhalter eine Einzelfallprüfung der konkreten Gefährdung für Verursachung oder Ausbreitung der Seuche durch seinen Verstoß verlangen kann.

Das in Rede stehende Fehlverhalten der Klägerin wäre aber dann nicht der Art nach geeignet, zur Entstehung oder Verbreitung der die Entschädigung auslösenden Seuche beizutragen, wenn bereits wegen des Zeitabstandes zwischen Verstoß und entschädigungsauslösendem Fall ein Zusammenhang eindeutig auszuschließen wäre. Im Ergebnis zu Recht hat jedoch das Berufungsurteil das Vorliegen eines solchen Ausnahmefalles hier verneint. Ob es sich dabei verfahrensfehlerfrei auf eine mehr als einjährige Inkubationszeit der Rinderleukose berufen hat, bedarf keiner Aufklärung, weil sich bereits aus den Vorschriften der Rinder-Leukose-V ableiten läßt, welche Zeiträume der Verordnungsgeber im Zusammenhang mit einem etwaigen Auftreten von Leukose für beachtlich hält. Die Rinder-Leukose-V bestimmt, unter welchen zeitlichen Voraussetzungen ein Rinderbestand als leukoseunverdächtig anzusehen ist. Bei Zugrundelegung dieses Zeitrasters in § 1 Abs. 1 und Abs. 2 Nrn. 1 und 2 der Verordnung ergibt sich ein Rahmen für einen Zeitraum von bis zu vier Jahren (§ 1 Abs. 2 Nr. 2 b Rinder-Leukose-V), in dem unter bestimmten Voraussetzungen ein Leukoseverdacht begründet ist und in dem damit die Vorlage der tierärztlichen Bescheinigung beim Zukauf von Rindern ihrer Art nach geeignet bleibt, den Schutzzweck zu erfüllen. Der Zeitraum von etwa 13 Monaten zwischen dem der Klägerin vorgeworfenen Verstoß und dem ihr Entschädigungsbegehren auslösenden Fall überschreitet somit die Grenze nicht, jenseits deren die Nichtvorlage der Bescheinigung zum Ausschluß der Entschädigung im Rahmen des § 69 TierSG führen kann.

Eine weitere Einschränkung, die sich aus dem gesetzlich gebotenen Zusammenhang zwischen Verordnungsverstoß und entschädigungsauslösendem Fall ergibt, bedarf noch der Aufklärung durch das Berufungsgericht. Sollte - was die bisherigen tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts nahelegen - davon auszugehen sein, daß der tierseuchenrechtliche Schutzzweck der übertretenen Norm von dem Verstoß der Klägerin gegen § 5 Rinder-Leukose-V deshalb nicht berührt werden konnte, weil die Voraussetzungen für die Erteilung der Bescheinigung zum Kaufzeitpunkt schon aus formellen Gründen unzweifelhaft vorlagen, d.h. also einem entsprechenden Bescheinigungsbegehren ohne weiteres, d.h. insbesondere ohne die Notwendigkeit einer amtstierärztlichen Untersuchung hätte stattgegeben werden müssen, kann auf die unterlassene Einholung als rein formalen Verstoß der Entschädigungsausschluß nach § 69 TierSG nicht gestützt werden. Dem der Rinder-Leukose-Verordnung als Anlage beigefügten Formular der amtstierärztlichen Bescheinigung nach § 5 Abs. 1 der Verordnung ist zu entnehmen, daß der Erteilung der Bescheinigung nicht unbedingt eine darauf gerichtete Untersuchung unmittelbar vorausgehen muß. Die Bescheinigung sieht ausdrücklich die Bezugnahme auf "die letzte serologische Untersuchung des Bestandes" vor. Sie enthält die Feststellung, daß die umzusetzenden Rinder aus einem leukoseunverdächtigen Bestand stammen. Wann ein Bestand als leukoseunverdächtig anzusehen ist, ist in § 1 Abs. 2 Rinder-Leukose-V im einzelnen geregelt. Wenn nach diesen Vorschriften die Bescheinigung ohne weiteres zu erteilen gewesen wäre, so hätte es sich lediglich um einen formalen Akt gehandelt. Dessen Unterbleiben könnte die u.U. existenzbedrohende Sanktion des Entschädigungsausschlusses nicht rechtfertigen.

Ob die Voraussetzungen für die Erteilung der tierärztlichen Bescheinigung über die Leukoseunverdächtigkeit des Betriebes, aus dem die im Januar 1991 zugekauften Rinder stammen, zur Kaufzeit vorlagen, ist den Feststellungen des Berufungsurteils nicht zweifelsfrei zu entnehmen. Zwar hat es festgestellt, daß der Rinderbestand des Verkäufers nach dessen Angaben im Januar 1991 leukoseunverdächtig war und eine Übertragung der etwa ein Jahr später im Stall der Klägerin aufgetretenen Seuche von diesen Tieren auf den Bestand der Klägerin auch deshalb nicht in Betracht "kommen dürfte" (vgl. UA Bl. 6). Das Berufungsgericht wird aber noch zu prüfen haben, ob die nach §§ 5, 1 Rinder-Leukose-V notwendigen Voraussetzungen für die Erteilung der Bescheinigung vorlagen.

Die Entscheidung über die Revision des Beklagten, die die Verletzung von § 70 TierSG rügt, hängt zunächst davon ab, ob nach den vom Berufungsgericht zu treffenden neuen Feststellungen unter Berücksichtigung der obigen Rechtsausführungen der Ausschlußtatbestand des § 69 TierSG vorliegt. Sollte das Berufungsgericht nach den weiteren Feststellungen erneut zu dem Ergebnis kommen, daß die Voraussetzungen des § 69 TierSG erfüllt sind, wird es - wie es das in dem angefochtenen Urteil folgerichtig getan hat - weiter zu untersuchen haben, ob eine Teilentschädigung nach § 70 TierSG wegen geringer Schuld oder aber wegen unbilliger Härte in Betracht kommt. Dabei wird es die Abwägung entgegen der Auffassung des Beklagten nicht lediglich danach vorzunehmen haben, daß Vorsatz als schwerste Schuldform bereits eine geringe Schuld im Sinne des § 70 TierSG ausschließt.

Wie das angegriffene Urteil im Ergebnis zu Recht angenommen hat, steht ein vorsätzlicher Verstoß gegen § 5 Rinder-Leukose-V nicht in jedem Fall der Annahme geringer Schuld nach § 70 TierSG entgegen. Das Maß der Schuld hängt vielmehr von der umfassenden Abwägung der tatsächlich festgestellten Gesamtumstände ab. Das Merkmal der geringen Schuld in § 70 TierSG ist nach dem Schutzzweck der Seuchenmaßnahmen darauf bezogen, welche Gefahr einer Verbreitung der Seuche von dem Verstoß ausgeht. Das wird durch § 6 Rinder-Leukose-V bestätigt. Diese Bestimmung stellt es in das Ermessen der zuständigen Behörde, unter bestimmten Voraussetzungen Ausnahmen von der von der Klägerin verletzten Bescheinigungspflicht zuzulassen, "wenn eine Verbreitung der Seuche dadurch nicht zu befürchten ist". Wenn aber sogar die Pflicht zur Einholung der Bescheinigung davon abhängen kann, inwieweit eine Gefahr der Seuchenausbreitung besteht, dann kann ein vorsätzlicher Verstoß mit kleinem oder gar auszuschließendem Gefahrenrisiko im Sinne des § 70 TierSG als weniger schuldhaft angesehen werden als etwa ein fahrlässiger Verstoß gegen Seuchenschutzanordnungen mit hoher Gefahr der Seuchenausbreitung. Für den Ausschluß geringer Schuld im Sinne des § 70 TierSG reicht also entgegen der Meinung der Revision des Beklagten der Hinweis auf die Vorsätzlichkeit des Verstoßes gegen Seuchenabwehrbestimmungen und damit auf dessen abstrakt schwerste Begehungsform allein nicht aus.