Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 04.05.1972, Az.: BVerwG II C 2.72

I.

Der Kläger ist Hauptfeldwebel der Bundeswehr und beim Bundeswehramt in Bad Godesberg eingesetzt. Auf seinen Antrag vom 27. Dezember 1960 erhielt er Trennungsentschädigung, weil seine Familie noch in Düsseldorf wohnt. Mehrere ihm angebotene Wohnungen in Bad Godesberg lehnte der Kläger mit unterschiedlichen Begründungen ab. Nach dem Inkrafttreten der Verordnung über das Trennungsgeld bei Versetzungen und Abordnungen im Inland (Trennungsgeldverordnung) vom 12. August 1965 (BGBl. I S. 808) - TGV - bezog er, ohne einen Weiterbewilligungsantrag gestellt zu haben, Trennungsgeld. Durch Schreiben vom 20. Oktober 1966 teilte das Bundeswehramt dem Kläger mit, ihm werde Trennungsgeld gezahlt, obwohl er einen Weiterbewilligungsantrag nicht gestellt habe; die Erstbewilligung, die bis auf weiteres gelautet habe, sei am 31. Dezember 1965 automatisch abgelaufen; er werde gebeten, unverzüglich einen Weiterbewilligungsantrag zu stellen; die Zahlung des Trennungsgeldes sei vorläufig eingestellt worden. Gleichwohl stellte der Kläger zunächst keinen solchen Antrag. Durch Bescheid vom 28. Februar 1967 forderte das Bundeswehramt sodann von dem Kläger den Betrag von 2.753,38 DM zurück, den er an Trennungsgeld und Reisebeihilfen im Jahre 1966 erhalten hatte. Die Rückforderung wurde damit begründet, daß die alte Bewilligung nur bis zum 31. Dezember 1965 gültig gewesen sei und daß der Kläger einen Weiterbewilligungsantrag nicht gestellt habe; infolgedessen sei - so heißt es in dem Bescheid vom 28. Februar 1967 weiter - die Ausschlußfrist des § 8 Abs. 1 TGV abgelaufen und das im Rechnungsjahr 1966 gezahlte Trennungsgeld nicht bewilligt gewesen. Auf die Gegenvorstellungen des Klägers wiederholte das Bundeswehramt am 15. März 1967 die Rückzahlungsforderung. Die hiergegen gerichtete Beschwerde des Klägers wies der Befehlshaber im Wehrbereich III durch Bescheid vom 25. April 1967 zurück. Die weitere Beschwerde des Klägers wurde durch Bescheid des Kommandos der Territorialen Verteidigung vom 26. Mai 1967 zurückgewiesen.

Der Kläger hat daraufhin im Verwaltungsstreitverfahren beantragt,

Das Verwaltungsgericht Köln hat durch Urteil vom 21. August 1968 die angefochtenen Bescheide aufgehoben, soweit der Kläger zur Rückerstattung von Trennungsgeld für die Zeit vom 1. März 1966 bis 30. September 1966 aufgefordert wurde; im übrigen hat es die Klage abgewiesen.

Soweit das erstinstanzliche Urteil die Zeit vom 1. März 1966 bis 30. September 1966 betrifft, hat die Beklagte Berufung eingelegt und beantragt, die Klage unter Änderung des erstinstanzlichen Urteils in vollem Umfange abzuweisen. Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hat durch Urteil vom 8. Juli 1969 diesem Antrag stattgegeben, im wesentlichen mit folgender Begründung:

Die Rückforderungsbescheide, deren Aufhebung Ziel der vorliegenden Klage sei, seien auf § 30 Abs. 2 des Soldatengesetzes vom 19. März 1956 (BGBl. I S. 114) - SG - gestützt. Dort sei u.a. bestimmt, daß die Vorschriften über die Reise- und Umzugsvergütung der Beamten und § 87 des Bundesbeamtengesetzes - BBG - entsprechend gelten.

Der zurückgeforderte Betrag von 2.753,38 DM sei im Sinne des § 87 Abs. 2 Satz 1 BBG an den Kläger "zuviel" gezahlt worden. Die der Gewährung von Trennungsentschädigung an den Kläger zugrunde liegende Bewilligung vom 27. Dezember 1960 habe ihre Wirksamkeit spätestens mit Ablauf des 31. Dezember 1965 verloren. Aus § 10 in Verbindung mit § 12 TGV ergebe sich nämlich, daß die nach früherem Recht bewilligten Leistungen an Trennungsentschädigung entweder am 1. Juli 1965 (Inkrafttreten der Trennungsgeldverordnung) oder, falls dies für den Beamten (Soldaten) günstiger sei, nach einer Übergangszeit von einem halben Jahr durch Leistungen nach der Trennungsgeldverordnung zu ersetzen seien. Die neuen Leistungen hätten, da es sich um Leistungen auf Grund neuen Rechts handele, bewilligt werden müssen. Die Truppenverwaltung des Bundeswehramtes habe demgemäß durch Übersendung von Antragsformularen für die Gewährung von Trennungsgeld im Januar 1966 gegenüber allen bisherigen Beziehern von Trennungsentschädigung zum Ausdruck gebracht, daß sie ihre früheren Bewilligungsbescheide als hinfällig geworden ansehe und lediglich aus Fürsorgegründen den bisherigen Beziehern von Trennungsentschädigung auf Grund der neuen Rechtslage vorläufige Zahlungen bis zur Entscheidung über die zu stellenden Anträge auf Bewilligung von Trennungsgeld leiste. Leiste eine Behörde nach Ersetzung der bishierigen Vorschriften durch neues Recht, das ähnliche Leistungen vorsehe, ohne neue Bewilligung aus Fürsorgegründen zunächst weiter, so geschehe dies ohne Rechtsgrundlage.

Der Kläger hatte nur dann Trennungsgeld beanspruchen können, wenn die Beklagte das Trennungsgeld bewilligt hätte - was nicht der Fall sei - oder wenn sie zu dessen Bewilligung verpflichtet wäre. Auch letzteres treffe nicht zu. Die Bewilligung von Trennungsgeld sei im Falle des Klägers nicht mehr möglich, weil der Kläger die in § 8 Abs. 1 TGV für die Stellung eines Antrages auf Gewährung von Trennungsgeld vorgesehene Ausschlußfrist von einem Jahr versäumt habe. Nach § 8 Abs. 1 Satz 1 TGV sei Trennungsgeld auf schriftlichen Antrag, der innerhalb einer Ausschlußfrist von einem Jahr zu stellen sei, zu gewähren. Die Frist beginne nach Satz 2 a.a.O. mit dem Tage, an dem die Voraussetzungen für die Bewilligung des Trennungsgeldes erfüllt seien. § 8 Abs. 1 TGV besage somit nach seinem Wortlaut, daß das Trennungsgeld dann, wenn die für seine Gewährung maßgebenden Voraussetzungen eingetreten seien, nur bei Antragstellung innerhalb eines Jahres seit dem Tage des erstmaligen Eintritts dieser Voraussetzungen gewährt werden könne, und zwar dann von diesem Tage an, anderenfalls - bei gleichbleibender Sach- und Rechtslage - überhaupt nicht mehr. Das erhebe sich aus dem Wort "Ausschlußfrist" in Verbindung mit dem als Beginn dieser Frist bezeichneten Tag der Erfüllung der für die Gewährung des Trennungsgeldes maßgebenden Voraussetzungen, der nur als Zeitpunkt der erstmaligen Erfüllung der materiellen Voraussetzungen verstanden werden könne. Da das Trennungsgeld nicht jeweils monatlich neu, sondern nur einmal bewilligt und dann bis zur Einstellung der Leistungen ebenso wie die Dienstbezüge lediglich monatsweise ausgezahlt werde, könne § 8 Abs. 1 TGV nicht - wie das Verwaltungsgericht angenommen habe - so verstanden werden, daß Ansprüche auf Trennungsgeld nur für den Zeitraum erloschen seien, der länger als ein Jahr seit Antragstellung zurückliege. Für diese Auslegung biete weder der Wortlaut der Vorschrift noch der Zusammenhang, in den sie gestellt sei, einen Anhalt. Diese Regelung habe ihren guten Sinn. Sie begünstige einerseits den Beamten (Soldaten) gegenüber den früheren Vorschriften, indem sie es ihm nicht zum Nachteil gereichen lasse, wenn er nicht den Antrag unmittelbar nach dem Eintritt der maßgebenden Voraussetzungen stelle. Während nämlich früher die Trennungsentschädigung frühestens vom Ersten des Antragsmonats gewährt worden sei, erfolge die Zahlung jetzt von dem Tage des erstmaligen Eintritts der Voraussetzungen an, wenn der Antrag noch innerhalb der Ausschlußfrist von einem Jahr gestellt werde. Andererseits schütze die Ausschlußfrist die Behörde davor, unter Umständen noch über Anträge auf Trennungsgeld für lange zurückliegende Zeiträume mit möglicherweise erheblichen Beweisschwierigkeiten und Haushaltsbelastungen entscheiden zu müssen. Die Vorschrift diene somit der Rechtssicherheit. Sie verstoße auch nicht gegen höherrangige Rechts normen. Die Ausschlußfrist von einem Jahr sei zudem so reichlich bemessen, daß sie die berechtigten Interessen der Beamten (Soldaten) nicht beeinträchtige und mit der Fürsorgeverpflichtung des Dienstherrn nicht in Widerspruch stehe. Denn Fälle, in denen es dem Beamten (Soldaten), dem Trennungsgeld zustehe, bei der ihm zumutbaren Sorgfalt in der Wahrnehmung seiner eigenen Interessen nicht möglich sein sollte, den Antrag auf Gewährung innerhalb der Jahresfrist zu stellen, seien kaum vorstellbar, zumal die Behörden in aller Regel die Betroffenen auf die Möglichkeit aufmerksam machten und sie unter den Beamten und Soldaten allgemein bekannt sei. Die Auslegung, die das Verwaltungsgericht dieser Vorschrift gegeben habe, würde der Rechtssicherheit nicht dienlich sein. Sie finde weder im Bundesumzugskostengesetz vom 8. April 1964 (BGBl. I S. 253) - BUKG - noch in der Trennungsgeldverordnung und auch nicht in anderen Rechtsnormen oder vergleichbaren Vorschriften eine Stütze. Es sei nicht ersichtlich, weshalb § 8 Abs. 1 TGV in der für richtig gehaltenen Auslegung "Strafcharakter" habe, wie das Verwaltungsgericht meine.

Der Kläger habe die Ausschlußfrist versäumt, weil er den Antrag auf Bewilligung des Trennungsgeldes nach der Trennungsgeldverordnung trotz rechtzeitiger Aufforderung erst am 8. März 1967 gestellt habe, obgleich die Voraussetzungen für die Gewährung des Trennungsgeldes - wenn überhaupt - schon seit dem 1. Januar 1966 vorgelegen hätten.

Nach § 30 Abs. 2 SG, § 87 Abs. 2 Satz 1 BBG regele sich die Rückforderung des hiernach dem Kläger "zuviel" gezahlten Trennungsgeldes einschließlich der Reisebeihilfen nach den Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches - BGB - über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung. Die Bereicherung des Klägers sei zwar als weggefallen anzusehen (§ 818 Abs. 3 BGB), weil nach allgemeiner Lebenserfahrung monatlich gezahlte Bezüge - wie auch der Kläger geltend mache - im Rahmen der allgemeinen Lebenshaltung verbraucht würden. Die Berufung auf den Wegfall der Bereicherung sei jedoch durch § 820 Abs. 1 Satz 1 BGB ausgeschlossen, weil mit der Leistung ein Erfolg bezweckt gewesen sei, dessen Eintritt nach dem Inhalt des Rechtsgeschäfts als ungewiß angesehen worden sei. Die Beklagte habe dem Kläger spätestens seit dem 1. Januar 1966 das Trennungsgeld aus Fürsorgegründen als vorläufige Leistung gewährt; sie habe dabei den Erfolgseintritt, nämlich die Erfüllung des Anspruchs des Klägers auf Trennungsgeld, für ungewiß gehalten, weil sie das Ergebnis des noch zu stellenden Antrages nicht habe voraussehen können. Auch der Kläger sei sich der Ungewißheit des Erfolgseintritts und der Vorläufigkeit der ihm seit dem 1. Januar 1966 gewährten Leistungen bewußt gewesen. Das Berufungsgericht halte für erwiesen, daß dem Kläger die Notwendigkeit der Stellung eines neuen Antrages schon im Januar 1966 bekanntgewesen sei (dies wird im angefochtenen Urteil näher dargelegt); infolgedessen habe er auch gewußt, daß das an ihn gezahlte Trennungsgeld nur eine vorläufige Leistung darstelle, über die endgültig erst nach Prüfung des von ihm noch zu stellenden Antrages entschieden werden würde. -

Gegen das soeben mit seinem wesentlichen Inhalt wiedergegebene Berufungsurteil hat der Kläger die zugelassene Revision eingelegt. Er beantragt sinngemäß,

Die Revision rügt die Verletzung materiellen Rechts. Die Beklagte tritt der Revision entgegen.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er hält die Ausführungen des Berufungsgerichts über die Bedeutung der in § 8 Abs. 1 TGV bestimmten Ausschlußfrist für rechtlich einwandfrei.

II.

Das angefochtene Urteil hält der rechtlichen Prüfung stand.

Die Auffassung des Berufungsgerichts, daß mit der in § 8 Abs. 1 Satz 2 TGV enthaltenen Wortfolge "mit dem Tage, an dem die für die Gewährung des Trennungsgeldes maßgebenden Voraussetzungen erfüllt sind", nur ein Tag gemeint sein kann, nämlich der Tag, an dem die Voraussetzungen für die Gewährung von Trennungsgeld erstmals erfüllt waren, ist aus Rechtsgründen nicht zu beanstanden. Die Richtigkeit dieser Auffassung ergibt sich aus dem Wortlaut des § 8 Abs. 1 Satz 2 TGV, der mit der Verwendung des - rechtlich eindeutigen - Ausdrucks "Ausschlußfrist" dem Wortlaut des § 2 Abs. 6 BUKG und des § 3 Abs. 5 des Bundesreisekostengesetzes vom 20. März 1965 (BGBl. I S. 133) - BRKG - entspricht. Ihre Richtigkeit ergibt sich weiterhin aus der Erwägung, daß zwischen der nur einmalig vorzunehmenden Entscheidung über die Bewilligung des Trennungsgeldes und den monatlich nachträglich vorzunehmenden Zahlungen von Trennungsgeld zu unterscheiden ist und daß das Antragserfordernis des § 8 Abs. 1 Satz 1 TGV in einem gedanklichen und rechtssystematischen Zusammenhang nur mit der - einmaligen - Entscheidung über die Bewilligung des Trennungsgeldes steht, nicht also mit der Fälligkeit der einzelnen Zahlungen und auch nicht mit der jeweiligen Entstehung der späteren (nicht erstmaligen) "Mehrauslagen", die durch das, Trennungsgeld ausgeglichen werden (§ 1 TGV). Würde die Auslegung des § 8 Abs. 1 Satz 2 TGV, die von der Revision für geboten erachtet wird, dem Villen des Verordnungsgebers entsprechen, so hätte dieser § 8 Abs. 1 Satz 2 TGV anders fassen müssen und auch anders gefaßt, etwa dahingehend:

"Ist seit dem Tage, an dem die für die Gewährung von Trennungsgeld bestimmten Voraussetzungen erfüllt waren, bis zur Antragstellung mehr als ein Jahr vergangen, so kann Trennungsgeld für die Zeit, die länger als ein Jahr zurückliegt, nicht beansprucht werden."

Im Hinblick darauf, daß der Kläger im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Trennungsgeldverordnung nach der vorher geltenden Verordnung über die Gewährung von Trennungsentschädigung vom 3. Juli 1964 (BGBl. I S. 441) eine Trennungsentschädigung erhielt, erhebt sich allerdings die Frage, ob der - frühere - auf Trennungsentschädigung gerichtete Antrag des Klägers den Antrag auf Trennungsgeld nach § 8 Abs. 1 Satz 2 TGVüberflüssig machte. Diese Frage hat der Senat im Hinblick auf die materiellen Änderungen des Rechts, die durch die Trennungsgeld Verordnung herbeigeführt wurden, verneint. Bestärkt wurde er in seiner Meinung durch die Erwägung, daß der Verordnungsgeber, wenn er die Empfänger von Trennungsentschädigung von dem Antragserfordernis hätte freistellen wollen, dies vermutlich durch eine Bestimmung etwa des Inhaltes klargestellt hätte: "Des Antrages bedarf es nicht, wenn Trennungsentschädigung gewährt wird"; eine ähnliche Regelung enthält z.B. § 58 Abs. 3 des Gesetzes zur Regelung der Rechtsverhältnisse der unter Artikel 131 des Grundgesetzes fallenden Personen vom 11. Mai 1951 (BGBl. I S. 307). Allerdings meint der Senat, daß in Fällen, in denen der Betroffene bei Inkrafttreten der Trennungsgeldverordnung Trennungsentschädigung nach bisherigem Recht bezog, die Berufung des Dienstherrn auf den Ablauf der Ausschlußfrist nach den Umständen des einzelnen Falles einen Rechtsmißbrauch darstellen könnte, wenn der betroffene Beamte (Soldat) auf die Rechtsänderung und das sich daraus ergebende Antragserfordernis vom Dienstherrn nicht rechtzeitig hingewiesen wurde. Einer abschließenden Stellungnahme zu der Möglichkeit des Rechtsmißbrauchs bedarf es hier indessen nicht, weil der Beklagte den Kläger - nach den bindenden tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts (§ 137 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -) - wiederholt und auch rechtzeitig auf das Antragserfordernis hingewiesen hat, erstmalig im Januar 1966 durch die Übersendung eines Antragsformulars.

Bedenken aus übergeordnetem Recht bestehen gegen die umstrittene Regelung nicht:

Die Vorschrift über die Ausschlußfrist ist durch die in § 15 BUKG enthaltene Ermächtigung gedeckt. Daß nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes - GG - Inhalt, Zweck und Ausmaß einer Ermächtigung "im Gesetz" bestimmt werden müssen, besagt nicht, daß sie im Text des Gesetzes ausdrücklich zu bestimmen sind (BVerfG, Beschluß vom 12. November 1958 - 2 BvL 4/56, 26/56, 40/56, 1/57, 7/57 - [DVBl. 1959, 171 = JZ 1959, 356]). Für die Interpretation einer solchen Ermächtigung gelten vielmehr die allgemeinen Auslegungsgrundsätze. Zur Auslegung dürfen also auch die übrigen Vorschriften des ermächtigenden Gesetzes und die daraus ersichtliche Tendenz des Gesetzgebers herangezogen werden. Angesichts der in § 2 Abs. 6 BUKG (und § 3 Abs. 5 BRKG) enthaltenen Ausschlußfristregelung kann aber nicht zweifelhaft sein, daß das Antragserfordernis und die einjährige Ausschlußfrist in den Willen des ermächtigenden Gesetzgebers aufgenommen waren.

Daß die Bestimmung einer Ausschlußfrist für den Betroffenen Nachteile zeitigt, die er als "Strafe" empfindet, macht die Bestimmung nicht zu einer "Bestimmung mit Strafcharakter". Ausschlußfristen dienen der Rechtssicherheit - nämlich der Schaffung klarer Rechtsverhältnisse, die hier auch im Hinblick darauf, daß der Beamte auf Trennungsgeld wirksam verzichten kann (BVerwG, Beschluß vom 6. Dezember 1971 - BVerwG II B 19.71 -), erstrebenswert erscheint -, der Vereinfachung der Verwaltungsdurchführung und dem Interessenausgleich zwischen den Beteiligten, nicht der Bestrafung der Betroffenen. Zu Unrecht stellt die Revision ausgleichsbedürftige Interessen des Beklagten in Abrede. Der Dienstherr muß im Rahmen der ihm obliegenden sparsamen Verwaltung öffentlicher Mittel personelle Maßnahmen planen können; deswegen muß er annähernd übersehen können, mit welchen Forderungen aus früheren Versetzungen und Abordnungen er künftig zu rechnen hat, um durch weitere dienstrechtliche Maßnahmen dieser Art den Haushalt nicht unangemessen zu belasten. Er hat somit ein berechtigtes Interesse an der Schaffung klarer Verhältnisse. Übrigens wären bei Fehlen einer Ausschlußfrist auch Manipulationen vorstellbar. Beispielsweise würde die Auslegung des § 8 Abs. 1 Satz 2 TGV, die von der Revision für geboten erachtet wird, dem von § 2 TGV Betroffenen ermöglichen, erst nach einem voraussehbaren Eintritt von Wohnungsmangel am neuen Dienstort Trennungsgeld zu beantragen mit der Folge, daß dadurch zumindest die Feststellung erschwert werden würde, der Antragsteller habe schon längst die Möglichkeit gehabt, am Dienstort eine ihn zumutbare Wohnung zu beziehen.

Auch die Fürsorgepflicht des Dienstherrn wird durch § 8 Abs. 1 Satz 2 TGV nicht in einer mit den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) unvereinbaren Weise vernachlässigt. Wird § 8 Abs. 1 Satz 2 TGV am Fürsorgepflichtgedanken gemessen, so kann sich allenfalls die Frage stellen, ob die fragliche Regelung "die Frist für die Verwirklichung des Anspruchs ausreichend bemißt" (BVerwGE 21, 258 [263]). Diese Frage ist hier im Hinblick auf die einjährige Dauer der Ausschlußfrist eindeutig zu bejahen.

Aus alledem folgt, daß das dem Kläger im Jahre 1966 gewährte Trennungsgeld "zuviel" im Sinne des § 30 Abs. 2 SG in Verbindung mit § 87 Abs. 2 BBG gezahlt wurde. Hiernach ist der Rückforderungsanspruch des Beklagten nach den Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchesüber die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung zu beurteilen.

Die Angriffe, welche die Revision gegen die Darlegungen des Berufungsgerichts zur Anwendung des § 820 Abs. 1 BGB richtet, greifen nicht durch. Soweit die Revision geltend gemacht hat, die im Zusammenhang mit der Anwendung des § 820 Abs. 1 BGB getroffenen tatsächlichen Feststellungen beruhten auf Unterstellungen und seien unhaltbar, muß sie an § 137 Abs. 2 VwGO scheitern, nämlich - mangels zulässiger und begründeter Revisionsrügen - an dem dort niedergelegten Grundsatz, daß das Revisionsgericht an die tatsächlichen Feststellungen im angefochtenen Urteil gebunden ist. Die hiernach für das Revisionsgericht verbindlichen tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts rechtfertigen aber die Anwendung des § 820 Abs. 1 BGB. Denn danach war dem Kläger ebenso wie der Beklagten im Zeitpunkt der sich nachträglich als Überzahlung darstellenden Leistung - nämlich schon im Januar 1966 - bewußt, daß die Berechtigung zum Empfang der Leistung noch unsicher war und daß darüber erst nach der Antragstellung entschieden werden sollte. Schon der VI. Senat des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 7. Dezember 1960 - BVerwG VI C 65.57 - [MDR 1961, 535]) hat entschieden, daß § 820 Abs. 1 BGB auf solche Sachverhalte anwendbar ist, obgleich diese Vorschrift in erster Linie für Rechtsverhältnisse entwickelt worden ist, die maßgeblich vom Gestaltungswillen der Parteien bestimmt werden, während es sich im vorliegenden Fall um ein öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis handelt, dessen Inhalt im wesentlichen unabhängig vom Willen der Beteiligten durch den Gesetz- und Verordnungsgeber geregelt ist. Der vom VI. Senat vertretenen Auffassung schließt der erkennende Senat sich an.

Aus alledem folgt, daß die Revision des Klägers erfolglos bleiben muß.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.