Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 04.10.1985, Az.: BVerwG 4 C 76.82

I.

Die Klägerin ist Trägerin des Verkehrsflughafens S. Ihre Klage richtet sich gegen drei Verfügungen, die das Regierungspräsidium S. als Luftaufsichtsbehörde zum Schutz des Flugbetriebes vor terroristischen Anschlägen gegen sie erlassen hat.

Durch Verfügung vom 17. März 1978 wurde der Klägerin aufgegeben, die Zäune der Zuschauer-, Restaurant- und Ausstellungsterrassen des Flughafens zu verstärken und mit Stacheldraht zu armieren, um das unmittelbar an diese Terrassen angrenzende Vorfeld und die dort abgestellten Flugzeuge zuverlässiger gegen den Zutritt Unbefugter abzusichern. Ferner wurde die Abdeckung der Zuschauer- und Restaurantterrasse mit einem engmaschigen Nylonnetz angeordnet, um zu verhindern, daß von dort Sprengkörper auf das Vorfeld geworfen oder abgeschossen werden. Weiter wurde die Klägerin verpflichtet, die dem Vorfeld zugewandten Fenster des Pilotenbaus mit Isolar-Panzerglas und abschließbaren Verriegelungen auszustatten. Die Verfügung vom 21. März 1978 regelte die Absicherung der Ankunftsstege, Warteräume und des Flugfeldes. Sie ordnete den Einbau neuer Türen und Sperren, eine Vermehrung des von der Klägerin für Bordkarten- und Torkontrollen eingesetzten Personals, die Verbesserung der Flugfeldumzäunung durch Stacheldraht und Palisaden sowie Veränderungen der Zugänge zur Gepäckverteilerhalle an den Abfertigungsschaltern an. Mit der Verfügung vom 9. Mai 1978 änderte, ergänzte und präzisierte das Regierungspräsidium die Verfügung vom 21. März 1978.

Die Klägerin kam den Verfügungen zwar alsbald nach, erhob aber gegen sie nach erfolglosem Widerspruch vor dem Verwaltungsgericht Anfechtungsklage, da sie in den Verfügungen insbesondere eine Regelung der Kostenfrage vermißte. Sie machte geltend, das Regierungspräsidium habe mit seinen Anordnungen die Grenzen seiner sachlichen Zuständigkeit als Luftaufsichtsbehörde überschritten. In diesem Aufgabenbereich sei es lediglich mit der Abwehr solcher Gefahren betraut, welche die Sicherheit des Flugverkehrs in luftfahrtspezifischer Weise beeinträchtigten. Dies umfasse nicht die Abwehr terroristischer Anschläge; für diese sei allein die Polizei zuständig. Zudem wären luftverkehrsrechtliche Maßnahmen der vorliegenden Art allenfalls als Auflagen zu der Betriebsgenehmigung nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Luftverkehrsgesetz vom 4. November 1968 (BGBl. I S. 1113) - LuftVG - statthaft. Zuständig dafür sei dann nicht das Regierungspräsidium, sondern der Wirtschaftsminister des Landes Baden-Württemberg. Die Gefahr terroristischer Anschläge auf ihren Flughafen gehe zudem von außenstehenden Dritten aus, für deren Verhalten sie keine Verantwortung treffe.

Der Beklagte hat demgegenüber geltend gemacht, die Luftfahrtbehörden seien für die Abwehr sämtlicher Gefahren zuständig, die die Sicherheit des Luftverkehrs beeinträchtigten, ein schließlich der Gefahr von Flugzeugentführung, Geiselnahme und sonstigen Anschlägen auf Flugzeuge. Die Pflicht zur Sicherung der Flughäfen gegen verbrecherische Anschläge auf den Luftverkehr sei der polizeilichen Zustandshaftung der Flughafenträger jedenfalls insoweit zuzurechnen, als sie bauliche und organisatorische Maßnahmen erfordere, die von den staatlichen Behörden nicht in eigener Zuständigkeit durchgeführt werden könnten.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben und die angefochtenen Verfügungen aufgehoben. Es hat die Auffassung vertreten, die Klägerin komme unter dem Gesichtspunkt weder der Verhaltens- noch der Zustandsstörung als Adressat der angefochtenen Verfügungen in Betracht. Auch die Voraussetzungen für ihre Inanspruchnahme als Nichtstörer lägen nicht vor.

Seine Berufung hat der Beklagte im wesentlichen damit begründet, das Verwaltungsgericht habe verkannt, daß es den Flughafenträgern obliege, die Verkehrssicherheit ihrer Flughäfen umfassend zu gewährleisten. Das verpflichte die Klägerin dazu, alle Maßnahmen zu ergreifen, die zum Schütze der Fluggäste geboten seien und nur von ihr getroffen werden könnten. Dazu gehörten auch die mit den angefochtenen Verfügungen angeordneten baulichen und organisatorischen Sicherheitsvorkehrungen gegen terroristische Anschläge. Die Klägerin hat demgegenüber im wesentlichen geltend gemacht, es sei Aufgabe der staatlichen Behörden, die Flughäfen vor den Terroristen zu schützen, nicht umgekehrt die der Flughafenträger, den staatlichen Polizeibehörden die Bekämpfung des Terrorismus abzunehmen.

Das Berufungsgericht hat das erstinstanzliche Urteil geändert und die Klage abgewiesen. Es hat dies im wesentlichen wie folgt begründet:

Der Zulässigkeit der Berufung stehe nicht entgegen, daß die Klägerin den angefochtenen Verfügungen alsbald nach ihrem Erlaß nachgekommen sei. Damit habe sich die Hauptsache nicht erledigt, denn die Beteiligten stritten auch darüber, ob die Klägerin die ihr auferlegten Maßnahmen rückgängig machen dürfe oder sie weiterhin aufrecht zu erhalten und die mit ihnen verbundenen Kosten zu tragen habe.

Die angefochtenen Verfügungen seien rechtlich nicht zu beanstanden. Sie würden durch § 29 Abs. 1 Sätze 1 und 2 LuftVG in vollem umfang gerechtfertigt: § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG beschränke die Kompetenz der Luftaufsichtsbehörden - hier des Regierungspräsidiums - nicht auf den Schutz des Luftverkehrs vor den ihm typischen Gefahren. Er mache es den Luftaufsichtsbehörden zur Aufgabe, jeder in ihrem Amtsbereich auftretenden Gefährdung des Luftverkehrs vorzubeugen, gleichgültig ob sie (wie bei Flugzeugzusammenstößen) vom Flugbetrieb selbst ausgehe, oder (wie bei Flugzeugentführungen und Sabotageakten) von außen auf ihn einwirke.

Die angefochtenen Verfügungen hätten nicht etwa als nachträgliche Auflagen zur Flughafengenehmigung nach § 6 Abs. 1 LuftVG allenfalls vom Wirtschaftsministerium erlassen werden können. Denn das Wirtschaftsministerium habe "die Ausübung der Luftaufsicht (§ 29 LuftVG)" durch § 1 Nr. 20 der Luftverkehrsverordnung vom 20. April 1974 (Ges. Bl. S. 197) auf die Regierungspräsidien übertragen. Gefahrenabwehrende Maßnahmen, die - wie hier - ohne Aufhebung oder Modifizierung der den Flughafenträgern erteilten Betriebsgenehmigungen durchgeführt werden könnten, habe es daher aus seiner Zuständigkeit zur Erteilung einer Flugplatzgenehmigung einschließlich der dazu erforderlichen Auflagen ausgegliedert.

An der konkreten Gefährdung des Flughafens der Klägerin durch terroristische Anschläge sei nicht zu zweifeln. Zur Zeit des Erlasses der Verfügungen habe mit solchen Anschlägen ernsthaft gerechnet werden müssen. Ihr sei eine Periode verstärkter terroristischer Aktivitäten vorausgegangen. Die Befürchtung, daß Terroristen auf den Verkehrsflughäfen der Bundesrepublik nach Schwachstellen Ausschau hielten und dabei auf dem Flughafen der Klägerin fündig würden, sei daher berechtigt. Sie habe sich in der Zwischenzeit nicht erledigt. Denn es befänden sich nach wie vor Führer deutscher Terroristenbanden auf freiem Fuß, von denen zu besorgen sei, daß sie vor Flugzeugattentaten nicht zurückschreckten, wenn ihnen Lücken im Sicherheitssystem der Flughäfen dafür eine Chance böten. Allerdings seien Anzeichen für eine besondere Bedrohung gerade des Flughafens der Klägerin nicht festgestellt worden. Das schließe jedoch die Annahme einer konkreten Gefährdung auch dieses Flughafens nicht aus. Sie werde schon dadurch begründet, daß der Luftverkehr insgesamt der permanenten Gefahr terroristischer Anschläge ausgesetzt sei, solange in der Bundesrepublik Terroristenbanden aktiv seien.

Der Beklagte sei nicht verpflichtet gewesen, die Maßnahmen mit eigenen Mitteln und auf Kosten des Staatshaushaltes durchzuführen; er sei vielmehr berechtigt, die Klägerin als Zustandsstörerin in Anspruch zu nehmen. Zustandsstörer sei, wer für eine Sache verantwortlich sei, von der Gefahren für die öffentliche Sicherheit ausgingen. Dies sei zwar im allgemeinen nur dann der Fall, wenn die betreffende Sache selbst unsicher sei. Die bloße Möglichkeit, daß andere sich die Verwendbarkeit der Sache für gefahrenstiftendes Handeln zunutze machten, genüge nicht. Davon machten jedoch solche Objekte eine Ausnahme, die des besonderen Schutzes vor dem Zugriff Unbefugter bedürften. Dies sei teilweise durch den Gesetzgeber ausdrücklich angeordnet worden (z.B. § 14 Abs. 1 StVO, § 6 Abs. 2 Nr. 4 AtomG, § 42 Abs. 1 WaffG, § 24 Abs. 2 SprengG). Soweit dies wie für Fälle der vorliegenden Art nicht geschehen sei, gehöre die Vorsorge gegen den schadenstiftenden Mißbrauch Unbefugter zu den Eigentümerpflichten, die sich aus der Natur der Sache ergäben und daher in der Sozialbindung des Eigentums (Art. 14 Abs. 2 GG) ihre verfassungsrechtliche Grundlage fänden. Der ungesicherte Zustand eines Flughafens mache Überfälle nicht nur möglich, er wirke in den Augen der Terroristen darüber hinaus als Anreiz und Herausforderung. Sicherten die Flughafenträger ihre Flughäfen nicht ausreichend gegen diese Bedrohung ab, so gefährdeten sie daher nicht nur sich selbst und ihr Vermögen, sondern auch die Sicherheit des Publikums, das sie zum Betreten und zur Benutzung ihrer Flughäfen einlüden. Damit aber vernachlässigten die Flughafenträger ihre Verkehrs- und Betriebssicherungspflicht. Die Gefahr terroristischer Anschläge auf den Luftverkehr gehe mithin nicht allein von den Terroristen aus, sie werde durch den ungenügend gesicherten Zustand der Flughäfen mit ausgelöst. Dies reiche aus, um die Zustandshaftung der Klägerin zu begründen.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Berufungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Sache zugelassene Revision der Klägerin. Sie rügt die Verletzung formellen und materiellen Rechts und begehrt die Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils.

Das beklagte Land verteidigt das Berufungsurteil.

II.

Die Revision der Klägerin hat Erfolg. Sie führt zur Aufhebung des Berufungsurteils und zur Wiederherstellung des klageabweisenden erstinstanzlichen Urteils.

Die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verfügungen, durch welche die Luftaufsichtsbehörde der Klägerin als Trägerin des Verkehrsflughafens Stuttgart Maßnahmen zum Schutz vor terroristischen Anschlägen aufgegeben hat, ist aufgrund der vorliegenden Anfechtungsklage nach dem bei ihrem Erlaß im Jahre 1978 geltenden Recht zu beurteilen. Maßgebend ist danach das Luftverkehrsgesetz in seiner Fassung vom 4. November 1968 (BGBl. I S. 1113), vor seiner Anwendung im vorliegenden Fall zuletzt geändert durch Gesetz vom 16. August 1977 (BGBl. I S. 1577) - LuftVG -. Nicht anzuwenden sind hier die durch das 9. Änderungsgesetz vom 18. September 1980 (BGBl. I S. 1729) eingefügten §§ 19 b und 29 c LuftVG, welche die Unternehmer von Verkehrsflughäfen auf näher bezeichnete Weise zur Sicherung des Flughafenbetriebs verpflichten und den Luftfahrtbehörden die Aufgabe zuweisen, Flugplätze vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs, insbesondere vor Flugzeugentführungen und Sabotageakten, zu schützen. Auf die von der Klägerin geltend gemachte Verfassungswidrigkeit des § 19 b LuftVG i.V.m. § 1 Luftsicherheitsverordnung vom 17. Mai 1985 (BGBl. I S. 788) kommt es daher in dieser Sache nicht an.

Das Berufungsgericht hat angenommen, daß die angefochtenen Verfügungen durch § 29 Abs. 1 Sätze 1 und 2 LuftVG in vollem Umfang gerechtfertigt seien: Diese Vorschrift beschränke die Kompetenz der Luftfahrtbehörden, denen generell die Abwehr von Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs sowie für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung der Luftfahrt aufgegeben sei, nicht auf den Schutz des Luftverkehrs vor den ihm typischen "luftfahrtspezifischen" Gefahren. Die umstrittenen Anordnungen hätten als luftaufsichtsbehördliche Verfügungen und nicht etwa allein als Auflagen zu der dem Flughafenträger erteilten Anlagen- und Betriebsgenehmigung erlassen werden dürfen. Eine konkrete Gefährdung des Flughafens der Klägerin durch terroristische Anschläge sei gegeben; und die angeordneten Maßnahmen seien erforderlich. - Ob dies insgesamt zutrifft, mag dahinstehen. Die angefochtenen Verfügungen sind nämlich jedenfalls deshalb rechtswidrig, weil entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts nicht von der Klägerin gefordert werden durfte, die Maßnahmen auf ihre Kosten durchzuführen. Die Klägerin ist für die Abwendung der vom Berufungsgericht angenommenen Terroristengefahr für die Sicherheit des Flughafens nach dem 1978 geltenden Recht nicht verantwortlich. Dazu ist im einzelnen zu bemerken:

Zutreffend hat das Berufungsgericht zunächst ausgeführt, daß § 29 Abs. 1 Satz 2 LuftVG die Luftaufsichtsbehörden nicht ermächtigt, mit Anordnungen der hier in Rede stehenden Art jeden in Pflicht zu nehmen, der dank seines Bestimmungsrechts über Flughäfen oder Flugzeuge zur Verbesserung der Flugsicherheit beitragen kann. Wer als Adressat solcher luftaufsichtsbehördlichen Verfügungen in Betracht komme, sei nach den Regeln des allgemeinen Polizeirechts zu beurteilen. Daher könnten luftaufsichtsbehördliche Verfügungen nur gegen Personen gerichtet werden, die den Luftverkehr als sogenante Verhaltens- oder Zustandsstörer gefährden. Es hat hier auf die Zustandshaftung abgestellt und - ebenfalls noch im Ansatz zutreffend - ausgeführt, Zustandsstörer sei, wer für eine Sache verantwortlich ist, von der Gefahren für die öffentliche Sicherheit ausgehen. Es hat ferner nicht verkannt, daß es die Polizeipflicht des Eigentümers im allgemeinen nicht auslöst, wenn andere die - als solche gefahrenlose - Sache mißbrauchen. Zustandsstörer sei der Eigentümer nur, wenn sein Eigentum die unmittelbare Ursache der Gefahr sei; die bloße Möglichkeit, daß ein anderer sich die Verwendbarkeit der Sache für ein schadenstiftendes Handeln zunutze mache, genüge nicht.

Soweit das Berufungsgericht jedoch von dieser - unter Hinweis auf das Schrifttum als herrschend bezeichneten - Rechtsauffassung eine Ausnahme für solche Objekte macht, die des besonderen Schutzes vor dem Zugriff unbefugter Dritter bedürfen, folgt ihm der Senat nicht. Die vom Berufungsgericht angenommene Erweiterung der Zustandshaftung ist weder nach allgemeinen polizeirechtlichen Grundsätzen noch aufgrund besonderer rechtlicher Vorschriften gerechtfertigt:

Die Verantwortlichkeit des Eigentümers oder des Inhabers der tatsächlichen Gewalt für den polizeilichen Zustand von Sachen, ist Ausfluß der tatsächlichen und rechtlichen Sachherrschaft, welche die Nutzung der Sache mit den sich daraus ergebenden wirtschaftlichen Vorteilen ermöglicht (vgl. W. Martens in: Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, 8. Auflage 1977, 2. Band S. 197). Wer die Sachherrschaft innehat, kann und muß dafür sorgen, daß andere - insbesondere die Benutzer der Sache - nicht durch ihren gefährlichen Zustand gestört oder gar geschädigt werden. Daher ist auch der Flughafenunternehmer dafür verantwortlich, daß der Flughafen im Rahmen seines bestimmungsgemäßen Gebrauchs sicher, insbesondere betriebssicher ist. Er ist aber - ohne besondere gesetzliche Regelung - nicht ohne weiteres verpflichtet, andere vor Schäden zu bewahren, die ein unbefugter Dritter durch den Mißbrauch der Sache anrichten könnte. Allein die aus der tatsächlichen und rechtlichen Sachherrschaft des Eigentümers herzuleitende generelle Verantwortlichkeit für den gefahrlosen Zustand der Sache rechtfertigt dies nicht. Im Verhältnis zu der die Gefahr oder den Schaden unmittelbar auslösenden Mißbrauchshandlung eines Dritten ist der Zustand der Sache, auch wenn er gewisse Anreize für einen Mißbrauch geben sollte, nur eine entferntere (mittelbare) Ursache. Solche mittelbaren Ursachen lösen die polizeiliche Zustandshaftung nicht aus (vgl. Martens a.a.O.). Anderenfalls würde nämlich die polizeiliche Zustandshaftung, weil haftungsbeschränkende Kriterien der Rechtswidrigkeit und Schuld insofern fehlen, in eine konturenlose Billigkeitshaftung umgewandelt werden, die aus dem hier maßgebenden Grunde der Herrschaft über die Sache nicht zu rechtfertigen wäre (ebenso Giemulla/Lau/Barton, Luftverkehrsgesetz § 29 c Randnr. 13, S. 272 b; auch Friauf in Festschrift für Gerhard Wacke, 1972, S. 293 ff. <301> stellt entscheidend auf die Beziehung zwischen der Sachherrschaft und der abzuwendenden Gefahr ab; darauf, ob Billigkeitserwägungen im Einzelfall die Eingrenzung der Zustandshaftung rechtfertigen <vgl. derselbe in: Besonderes Verwaltungsrecht, 7. Auflage 1985, S. 217>, kommt es hier nicht an. Vgl. dazu ferner Karpen, Anmerkung zu dem angefochtenen Berufungsurteil, JZ 1983, S. 105).

Das Berufungsgericht hat zur Begründung seiner abweichenden Rechtsauffassung darauf hingewiesen, daß der Gesetzgeber in Einzelfällen den Eigentümer oder Inhaber der tatsächlichen Gewalt ausdrücklich zur Sicherung mißbrauchsgefährdeter Objekte verpflichtet habe (z.B. § 14 Abs. 1 StVO, § 6 Abs. 2 Nr. 4 AtomG, § 42 Abs. 1 WaffG und § 24 Abs. 2 SprengG). Diese Beispiele einer speziellen gesetzlichen Sicherungspflicht rechtfertigen jedoch nicht die Annahme, die Rechtsordnung rechne die Vorsorge gegen schadensstiftenden Mißbrauch der Sache durch unbefugte Dritte generell zu den Eigentümerpflichten und dies sei in den angeführten Vorschriften nur für den Einzelfall bekräftigt worden. Hätte der Gesetzgeber den seit eh und je auf die Unmittelbarkeit der Verursachung begrenzten Umfang der polizeilichen Zustandshaftung für das Luftverkehrsrecht grundsätzlich erweitern wollen, wäre dazu eine klare und eindeutige gesetzgeberische Aussage erforderlich. Davon kann hier nicht die Rede sein; vielmehr ist den Materialien des Gesetzgebungsverfahrens zu § 19 b LuftVG (1980) zu entnehmen, daß der Gesetzgeber angenommen hat, die dort dem Flughafenunternehmer auferlegten Sicherungspflichten hätten nach der hier noch maßgeblichen früheren Rechtslage nicht bestanden (vgl. Bundestagsdrucksache 8/3431 S. 10).

Die Pflicht des Flughafenunternehmers, den Flugplatz vor dem Mißbrauch durch unbefugte Dritte zu schützen, ist auch nicht aus den §§ 45, 46 Luftverkehrszulassungsordnung in der Fassung vom 28. November 1968 (BGBl. I S. 1263) herzuleiten. Nach diesen Vorschriften hat der Flughafenunternehmer den Flughafen in betriebssicherem Zustand zu erhalten und ordnungsgemäß zu betreiben (§ 45 Abs. 1 Satz 1 LuftVZO); er hat den Flughafen so einzufrieden, daß das Betreten durch Unbefugte verhindert wird (§ 46 Abs. 1 LuftVZO). Diese Vorschriften regeln die allgemeinen Betriebspflichten des Flughafenunternehmers, nicht aber darüber hinausreichende Sicherungspflichten gegen Gefahren, die von außen durch unbefugte Dritte in das Flughafengelände hineingetragen werden. Eine erweiternde Auslegung dieser Vorschriften (so etwa Grabherr, Zeitschrift für Luftrecht und Weltraumrechtsfragen <ZLW> 1978, 171 ff. <175>) scheitert an dem verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebot für Normen, die den Pflichtenkreis von Privatrechtssubjekten in erheblicher Weise erweitern würden. Die Sicherungspflichten gegenüber den von außen auf den Flughafen einwirkenden terroristischen Aktivitäten sind von den allgemeinen Betriebssicherungspflichten des Flughafenunternehmers derart verschieden, daß nicht die richterliche Auslegung der vorhandenen generalklauselartigen Vorschriften, sondern nur eine spezifische - inzwischen seit 1980 vorhandene - Regelung des Gesetzgebers oder - unter Beachtung des Art. 80 GG - des Verordnungsgebers vorauszusetzen ist (vgl. Schiller/Drettmann, DVBl. 1977, 956). Aus diesem Grunde können auch nicht etwa internationale Abkommen zur Terrorismusbekämpfung im Flugverkehr (vgl. dazu Schwenk, Handbuch des Luftverkehrsrechts, 1981, S. 13 ff.) oder die Richtlinien des Bundesministers für Verkehr über die Einbeziehung der polizeilichen Sicherheitsbelange zur Abwehr äußerer Gefahren für den Luftverkehr in die Planung von Flughafenabfertigungsanlagen vom 6. September 1974 dazu herhalten, die Sicherungspflichten des Flughafenunternehmers mit unmittelbarer rechtlicher Wirkung für diesen zu erweitern.

Aus alledem folgt auch, daß die - über die Zustandshaftung im überkommenen Sinne hinausgehende - Pflicht des Eigentümers zur Sicherung des Flughafens vor Mißbrauch durch unbefugte Dritte nicht schon - wie das Berufungsgericht angenommen hat - aus der "Natur der Sache" oder aus der Sozialpflichtigkeit des Eigentums (Art. 14 Abs. 2 GG) herzuleiten ist. Art. 14 Abs. 2 GG mag den Gesetzgeber motivieren und legitimieren, die Zustandshaftung des Eigentümers für besonders gefährliche Bereiche, wie z.B. für die durch terroristische Aktivitäten gefährdeten Flughäfen, konkret zu erweitern; allein aus der Sozialpflichtigkeit des Eigentums folgen aber ohne solche gesetzliche Konkretisierungen nicht schon unmittelbar polizeirechtliche Pflichten des Eigentümers, die nach allgemeinen und gefestigten polizeirechtlichen Grundsätzen bislang nicht bestanden haben (W. Martens in: Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, 8. Auflage 1977, 2. Band S. 186). Allgemeine Billigkeitserwägungen oder die "Natur der Sache" können die vorauszusetzende gesetzliche Regelung nicht ersetzen.

Das Berufungsurteil verletzt daher Bundesrecht, soweit das Berufungsgericht angenommen hat, die Klägerin sei aufgrund ihrer Eigensicherungspflichten als Zustandsstörerin für den schadenstiftenden Mißbrauch seitens unbefugter Dritter verantwortlich und habe daher Vorsorge hiergegen auf eigene Kosten zu schaffen. Die Entscheidung des Berufungsgerichts ist nicht aus anderen Gründen richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO). Insbesondere kann die Klägerin nicht etwa als Handlungsstörerin mit der Begründung in Anspruch genommen werden, sie habe die Erfüllung der ihr gebotenen Sicherungspflichten unterlassen. Bei diesem rechtlichen Ansatz käme es zwar auf die "Unmittelbarkeit" des Zusammenhanges zwischen dem Zustand der Sache und der Gefahr oder Störung der öffentlichen Sicherheit nicht an. Dies würde aber nicht weiterhelfen, weil - wie dargelegt - eine (gesetzliche) Pflicht des Flughafenunternehmers zur Abwendung terroristischer Einwirkungen jedenfalls zur Zeit der hier angefochtenen Verfügungen noch nicht bestand.

Die angefochtenen Verfügungen sind auch nicht als sog. polizeiliche Notstandsmaßnahmen gerechtfertigt. Grundsätzlich können Maßnahmen der hier streitigen Art von der Luftaufsichtsbehörde auch gegen nicht als "Störer" verantwortliche Personen gerichtet werden, wenn eine unmittelbare Gefahr für die Schutzgüter des § 29 LuftVG auf andere Weise nicht abgewendet werden kann. Eine solche Inanspruchnahme führt dann allerdings zu einem Entschädigungsanspruch des Betroffenen nach den Grundsätzen über die Aufopferung für das gemeine Wohl. Ob hier ein polizeilicher Notstand vorlag, mag dahinstehen; denn die Klägerin sollte erkennbar als polizeilich verantwortliche "Störerin" in Anspruch genommen werden. Die angefochtenen Verfügungen sind an die Klägerin offensichtlich nicht als "Nichtstörerin" zur Beseitigung eines akuten und polizeilichen Notstandes ergangen. Dafür fehlen hier die tatsächlichen Voraussetzungen. Auch kam eine Notstandsmaßnahme hier schon deshalb nicht in Betracht, weil hinsichtlich der angeordneten Maßnahmen selbst und deren Nutzen nicht erheblich gestritten worden ist. Es ging und geht auch gegenwärtig im wesentlichen um die Verteilung der Kosten der Sicherungsmaßnahmen, die das Land keinesfalls - auch nicht als Entschädigung für Notstandsmaßnahmen - hat übernehmen wollen. Unter diesen Umständen ist es nicht gerechtfertigt, die fehlerhaften Verwaltungsakte in möglicherweise rechtmäßige - aber entschädigungspflichtige - Notstandsverfügungen umzudeuten (vgl. hierzu § 47 Abs. 1 und 2 VwVfG).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.