I.

Der Minister für Gesundheit und Wohlfahrt des Landes R. gab den nachgeordneten Dienststellen durch die Landesverfügung vom 30. Dezember 1947 (Abt. II a Tgb.Nr. 122) bekannt, daß der Landtag am 6. November 1947 folgendes beschlossen habe:

"Die Landesregierung wird ersucht, durch Landesverfügung anzuordnen, daß an Flüchtlinge und Ausgebombte eine Beihilfe bis zu einer Höhe von 1.500 RM je Familie zu gewähren ist, wenn

a)

die Zugehörigkeit der Antragsteller zu einer der beiden Personengruppen einwandfrei feststeht,

b)

die Notwendigkeit der Beschaffung und außerdem eine Bedürftigkeit vorliegt,

c)

die Möglichkeit der tatsächlichen Beschaffung von Haushaltseinrichtungs- und Gebrauchsgegenständen einwandfrei nachgewiesen ist. Im allgemeinen ist die Beihilfe in Form von Sachleistungen zu gewähren. Die Rückerstattungspflicht wird aufgehoben, dagegen erfolgt die Anrechnung auf einen eventuell später zu gewährenden Kriegsschaden. Die für die Gewährung erforderlichen Mittel sind im Haushaltsplan des Wohlfahrtsministeriums bereitzustellen."

Ziffer 4 der von ihn an demselben Tage erlassenen Richtlinien bestimmt, die "Notwendigkeit der Beschaffung" sei "anzuerkennen, wenn der Antragsteller nicht über die zu einem geordneten, wenn auch bescheidenen Haushalt notwendigen Einrichtungs- und Gebrauchsgegenstände, Kleidung, Wäsche und Schuhe verfügt". Nach Ziffer 5 a.a.O. liegt Bedürftigkeit vor, "wenn der Geschädigte nicht mehr als RM 1.000,- für das Familienhaupt und RM 250,- je Familienmitglied besitzt und wenn das Nettoeinkommen des Familienhauptes nicht mehr als RM 150,- und RM 30,- je Familienmitglied monatlich beträgt". Nach Ziffer 6 a.a.O. handelt es sich bei der Beschaffungsbeihilfe "zunächst nicht um eine rechtlich zustehende Entschädigung".; daß ein Rechtsanspruch bestehe, ist aber auch später nicht ausgesprochen worden. Ziffer 10 a.a.O. schließlich bestimmt, daß "bewilligte Beihilfe auf eine evtl. spätere Entschädigung von Kriegsschäden anzurechnen" und die für Kriegsschäden zuständigen Dienststellen der Stadt- und Landkreise dementsprechend zu benachrichtigen seien. Am 8. April 1948 ergänzte der Minister seine Richtlinien in dem "Zusatz zu Ziffer 1" wie folgt: "Um jeden Zweifel auszuschließen, daß es sich nicht um die Befriedigung gesetzlicher Entschädigungsansprüche handelt, sind die Beschaffungsbeihilfen nicht durch die Feststellungsbehörden, sondern die Wohlfahrtsdienststellen zu bearbeiten."

Am 21. Juli 1948 beantragte die Klägerin, die einen Hausratschaden erlitten hatte, eine Beschaffungsbeihilfe, die ihr am 26. Juli 1948 durch den Landrat des Kreises - Bezirksfürsorgeverband - W. in Höhe von 150 DM gewährt wurde. Am 20. August 1948 beantragte sie eine "Entschädigung für erlittenen Kriegssachschaden", über den in dem Verfahren nach dem Soforthilfegesetz vom 8. August 1949 (WiGBl. S. 205) entschieden wurde; die Klägerin erhielt eine Hausrathilfe von 150 DM. Am 1. Dezember 1952 beantragte die Klägerin die Feststellung ihres Schadens und die Gewährung von Hausratentschädigung nach dem Feststellungsgesetz in der Fassung vom 14. August 1952 (BGBl. I S. 534) - FG - und dem Gesetz über den Lastenausgleich vom 14. August 1952 (BGBl. I S. 446) - LAG -.

Durch Bescheid vom 14. Dezember 1954 stellte das Ausgleichsamt den Schaden nach der Schadensgruppe 1 des § 16 FG fest und gewährte demnach als Hausratentschädigung 800 DM, von denen es die bereits als Hausrathilfe nach dem Soforthilfegesetz gewährten 150 DM absetzte. Die Beschaffungsbeihilfe von 150 DM wurde nicht abgesetzt. Es verblieb mithin ein auszuzahlender Betrag von (800 - 150 =) 650 DM, von dem die erste Rate in Höhe von 300 DM gezahlt worden ist. Der Bescheid ist unanfechtbar geworden.

Am 12. April 1958 widerrief das Ausgleichsamt den Bescheid vom 14. Dezember 1954 "auf Grund geänderter Rechts- und Sachlage für die Zukunft". Der Bescheid habe zwar bei seinem Erlaß der Rechts- und Sachlage entsprochen, so daß ein Rückforderungsanspruch für die bereits gezahlte erste Rate der Hausratentschädigung nicht bestehe; die Auffassung, daß die Beschaffungsbeihilfe anrechnungsfrei bleibe, sei aber durch Nr. 32 Abs. 2 der Durchführungsbestimmungen zur Hausratentschädigung vom 24. Januar 1955 (Mtbl. BAA S. 29) - HR-DB - überholt. Hiernach sei die in Deutscher Mark gewährte Beschaffungsbeihilfe eine Entschädigungszahlung, die im Verhältnis von 1: 10 auf Reichsmark umgestellt und von der Hausratentschädigung abgesetzt werden müsse; ihr Betrag von 150 DM entspreche einem Umrechnungsbetrage von 1.500 RM. Da der Wert des gesamten Hausrats weniger als 3.000 RM betragen habe, sei der Verlust durch die Beschaffungsbeihilfe bereits zu mehr als 50 v.H. abgegolten und ein weiterer Schaden nach § 8 Abs. 2 Nr. 4 FG nicht feststellbar.

Die Klägerin erhob nach fruchtloser Beschwerde Klage im Verwaltungsstreitverfahren mit dem Antrage, den Bescheid des Ausgleichsamts vom 12. April 1958 mitsamt dem Beschwerdebeschluß aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, die Hausratentschädigung ohne Abzug zu gewähren. Das Bezirksverwaltungsgericht gab der Klage statt. Es führte aus: § 8 Abs. 2 Nr. 4 FG, nach dem diejenigen Schäden von der Feststellung ausgenommen seien, für die auf Grund der Kriegssachschädenverordnung oder anderer Vorschriften Entschädigungszahlungen von mehr als 50 v.H. des nach ihnen anzuerkennenden Verlustes gewährt worden seien, rechtfertige die angefochtenen Bescheide nicht. Unter den "anderen Vorschriften" könnten nur Rechtsvorschriften verstanden werden; dazu gehöre die unveröffentlichte Landesverfügung vom 30. Dezember 1947 nicht. Auch habe die Klägerin, die nichts verschwiegen habe, Anspruch auf Vertrauensschutz.

Die Beteiligte hat die zugelassene Revision eingelegt mit dem Antrage, das Urteil des Bezirksverwaltungsgerichts aufzuheben und die Klage abzuweisen. Sie führt aus: Die Meinung des Bezirksverwaltungsgerichts, zu den "anderen Vorschriften" im Sinne des § 8 Abs. 2 Nr. 4 FG gehörten nur Rechtsvorschriften, sei zu eng; sie finde in dem gesetzlichen Wortlaut keine Stütze, der von Vorschriften und nicht etwa nur von Rechtsvorschriften spreche. Zu den anderen Vorschriften gehöre deshalb "jede behördliche Regelung", auf Grund deren "in einer unbestimmten Zahl von Fällen Entschädigungszahlungen ... geleistet" worden seien, demnach auch die Landesverfügung; Beihilfen nach der Landesverfügung seien daher Entschädigungszahlungen im Sinne des § 8 Abs. 2 Nr. 4 FG. Wenn sie, wie hier, in Deutscher Mark geleistet, worden seien, müßten sie auf den entsprechenden Betrag in Reichsmark umgerechnet werden, um mit dem in Reichsmark festgestellten Schaden verglichen werden zu können, wie aus dem Beschlüsse des Senats vom 30. September 1959 - BVerwG III C 351.58 - hervorgehe. Demnach sei hier einem Schaden von 1.255 RM eine Entschädigungszahlung von (150 DM =) 1.500 RM gegenüberzustellen; das schließe die Feststellung eines Verlustes aus. Damit stimme überein, daß Beschaffungsbeihilfen nach Ziffer 10 der genannten Richtlinien auf spätere Entschädigungen anzurechnen seien. § 296 Abs. 1 LAG dürfe nicht angewendet werden. Nach ihn seien Ansprüche auf Hausratentschädigungen um diejenigen Entschädigungszahlungen zu kürzen, die für den Verlust von Hausrat gewährt worden sind. Das wurde hier zur Folge haben, daß von der Hausratentschädigung von 800 DM außer dem bereits abgesetzten Betrage von 150 DM Hausrathilfe nach dem Soforthilfegesetz auch die als Beschaffungsbeihilfe gewährten 150 DM abzusetzen seien, die Klägerin also noch 500 DM erhalten müsse. Es stehe ihr aber nichts mehr zu; denn die Anwendung des § 296 Abs. 1 LAG werde durch § 8 Abs. 2 Nr. 4 FG in Verbindung mit der als "andere Vorschrift" anzusehenden Landesverfügung ausgeschlossen. Dem Anspruch der Klägerin auf Vertrauensschutz sei dadurch Rechnung getragen, daß sie die bereits ausgezahlte erste liste der Hausratentschädigung behalten dürfe.

Der Beklagte und der Beigeladene untersützen die Revision. Der Beklagte hat auf Anfrage erklärt, die Klägerin habe beim Empfang der Beschaffungsbeihilfe nicht annehmen kennen, daß diese erstattet werden müsse; zur Begründung hat er auf seine Vorgänge über die Beantragung und die Bewilligung der Beschaffungsbeihilfe verwiesen.

II.

Die Revision hat keinen Erfolg.

Das Bezirksverwaltungsgericht hat, wie von der Revision nicht in Zweifel gezogen wird, seine Entscheidung mit Recht darauf abgestellt, ob die Landesverfügung eine "andere Vorschrift" im Sinne des § 8 Abs. 2 Nr. 4 FG ist; es hat diese frage auch mit Recht verneint.

Die Landesverfügung ist nicht veröffentlicht worden; sie ist eine Verwaltungsanordnung deutschen Rechts und kann daher nur in Verbindung mit dem sie tragenden Gesetz Geltung beanspruchen. Die Meinung der Revision, "jede behördliche Regelung", die für eine unbestimmte Zahl von Fällen gelten wolle, lasse als "andere Vorschrift" im Sinne des § 8 Abs. 2 Nr. 4 FG Recht entstehen, widerspricht dem Grundsatz der gesetsesgebundenen Verwaltung.

Das die Landesverfügung tragende Gesetz ist die "Verordnung über die Fürsorgepflicht" vom 13. Februar 1924 (RGBl. I S. 100) - RFV -, wie daraus hervorgeht, daß die Beschaffungsbeihilfen nach den genannten Richtlinien "nicht durch die Feststellungsbehörden, sondern die Wohlfahrtsdienststellen" bearbeitet werden und nach den Ziffern 4 und 5 der Landesverfügung über die "Notwendigkeit" der Beschaffung und die "Bedürftigkeit" der Antragsteller nur Fälle fürsorgerechtlicher Bedürftigkeit erfaßt werden sollten. Dem entspricht es, daß die Landesverfügung in Ziffer 6 einen Rechtsanspruch auf die Beschaffungsbeihilfe verneint; denn einem Hilfsbedürftigen stand vor dem Inkrafttreten des Grundgesetzes ein Rechtsanspruch auf Leistungen nach der Fürsorgepflichtverordnung weder allgemein noch insoweit zu, wie es sich um die Verteilung staatlich bereitgestellter Geldmittel handelte (vgl. die Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. Juni 1954 - BVerwG V C 78.54 - [BVerwGE 1, 159] und des Pr. Komp. Konfl. Gerichtshofs vom 20. Juni 1931 - Pr.L. 2994 - [ZfH 1934 S. 63]). Handelt es sich aber bei den Beschaffungsbeihilfen um fürsorgerechtliche Leistungen, dann liegen keine Entschädigungszahlungen im Sinne des § 8 Abs. 2 Nr. 4 FG vor, wie in Nr. 24 Abs. 3 [letzter Satz] HR-DB zutreffend hervorgehoben wird; denn sie wurden, wenn Anlaß der Zahlung auch ein Kriegssachschaden gewesen sein mag, auf Grund eines fürsorgerechtlichen Tatbestandes, nämlich zur Beseitigung von Hilfsbedürftigkeit, gewährt. Abgesehen davon wäre die Rückforderung der Beschaffungsbeihilfe im vorliegenden Falle durch § 25 b in Verbindung mit § 25 Abs. 1 RFV ausgeschlossen, weil die für die Rückforderung fürsorgerechtlicher Leistungen bestehende vierjährige Ausschlußfrist sowohl beim Erlaß des im Streit befangenen Widerrufsbescheids vom 12. April 1958 als auch schon beim Erlaß des Bewilligungsbescheides vom 14. Dezember 1954 abgelaufen war (vgl. dazu Baath/Kneip, Fürsorgepflicht [12. Aufl.], S. 310).

Der Haushaltsplan des Landes R., in dem die Mittel für die Beschaffungsbeihilfen bereitgestellt wurden, könnt als "andere Vorschrift" im Sinne des § 8 Abs. 2 Nr. 4 FG nicht in Betracht, weil er als ein lediglich formelles Gesetz nach einem allgemein anerkannten haushaltsrechtlichen Grundsatz Rechte und Pflichten Dritter nicht entstehen lassen konnte (Vialon "Haushaltsrecht" [2. Aufl. 1959], S. 1124 Absehn. J Ziff. 1 und S. 496 § 24 RHO).

Ob die Landesverfügung ausspricht, Beschaffungsbeihilfen seien auf "eine evtl. spätere Entschädigung von Kriegsschäden" anzurechnen, ist hiernach unerheblich. Ebenso kommt es nicht darauf an, ob die der Klägerin gewährte Beschaffungsbeihilfe von 150 DM im Verhältnis von 1: 10 auf Reichsmark umzustellen sein würde; aus dem genannten Beschluß des Senats ergibt sich in übrigen nichts dergleichen. Dort ist nicht etwa ausgesprochen worden, daß jede nach dem Währungsstichtage festgesetzte Leistung im Verhältnis von 1: 10 auf Reichsmark umgestellt werden müsse, wenn über lastenausgleichsrechtliche Ansprüche entschieden werde, sondern ist über die ganz andere Frage entschieden worden, in welcher Höhe in Reichsmark festgesetzte, aber in Deutscher Mark gezahlte Entschädigungen für Verbindlichkeiten aus der Reichsmarkzeit festgestellten Kriegssachschäden gegenüberzustellen sind. § 296 Abs. 1 LAG gelangt, wie die Revision zutreffend annimmt, nicht zur Anwendung, weil Fürsorgeleistungen, wie schon ausgeführt, auf Hausratentschädigung nicht angerechnet werden. Mit Rücksicht hierauf bedarf es schließlich nicht der Entscheidung, ob die Klägerin, wenn ein Rückzahlungsanspruch bestände, Anspruch auf Vertrauensschutz haben würde.

Hiernach hat das Bezirksverwaltungsgericht der Klage mit Recht stattgegeben, so daß die Revision gegen sein Urteil mit der Kostenfolge aus § 195 Abs. 6 Nr. 7 der Verwaltungsgerichtsordnung vom 21. Januar 1960 (BGBl. I S. 17) in Verbindung mit § 65 Abs. 1 des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 (BGBl. I S. 625) zurückzuweisen war.