Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 05.06.1984, Az.: BVerwG 9 C 88.83

I.

Der 1958 geborene Kläger ist afghanischer Staatsangehöriger. Er gehörte der Ringermannschaft an, die Afghanistan bei den Olympischen Spielen in Moskau im Sommer 1980 vertreten sollte. Aus Protest gegen die sowjetische Besetzung des Landes entschloß er sich, zusammen mit weiteren Mitgliedern der Mannschaft die Spiele zu boykottieren. Kurz vor der vorgesehenen Abreise zur Olympiade Anfang Juli 1980 nützte er mit den gleichgesinnten Kameraden die Gelegenheit, sich von den Familien zu verabschieden, zur Flucht nach Pakistan. Die folgenden Monate hielt er sich dort und in Indien auf. Im Januar 1981 kam er mit einem gefälschten afghanischen Paß auf dem Luftwege von Neu Delhi in die Bundesrepublik Deutschland. Hier beantragte er Asyl. Das beklagte Bundesamt lehnte den Antrag ab, weil der Kläger jedenfalls bereits in Pakistan anderweitig Schutz vor Verfolgung im Sinne von § 28 letzter Halbsatz AuslG gefunden habe. Auf die hiergegen erhobene Klage verpflichtete das Verwaltungsgericht die Beklagte zur Anerkennung des Klägers. Die vom Bundesbeauftragten eingelegte Berufung wies der Verwaltungsgerichtshof zurück. Er führte aus:

Dem Kläger drohe wegen der Umstände, unter denen er sein Heimatland verlassen habe, bei der Rückkehr nach Afghanistan politische Verfolgung. Bei der großen Publizität, mit der die Flucht des Klägers und seiner Kameraden verbunden gewesen sei, und angesichts seiner bekanntgewordenen Zusammenarbeit mit den Mujaheddin müsse er damit rechnen, als Regimefeind belangt zu werden.

Seinem Anerkennungsanspruch stehe § 2 AsylVfG, der die Vorschrift des § 28 letzter Halbsatz AuslG inzwischen ersetzt habe, nicht entgegen. Dieser Ausschlußtatbestand greife nicht stets dann ein, wenn sich der Flüchtling vor der Einreise in die Bundesrepublik Deutschland vorübergehend in einem Drittstaat aufgehalten habe, der Schutzgarantien biete. Die objektiv feststellbare, potentielle Bereitschaft eines Drittstaates, Schutz vor Verfolgung zu gewähren, reiche für sich allein nicht aus, um im Bundesgebiet die Anerkennung als Asylberechtigter zu versagen. Die Vorschrift des § 2 Abs. 2 AsylVfG müsse im Lichte des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG ausgelegt werden. Sie biete keine Handhabe für eine Abdrängung des Flüchtlings in ein fiktives Asylland; er brauche sich nicht darauf verweisen zu lassen, daß er in einen anderen zur Aufnahme bereiten Staat Schutz vor Verfolgung hätte erlangen können. Vielmehr sei er in der Auswahl des Landes, das er nach Verlassen des Verfolgerlandes zunächst aufsuche, ebenso frei wie in der Wahl des endgültigen Fluchtlandes. Den von einer Drittstaat ohne zeitliche Vorbehalte gewährten Schutz brauche der Ausländer sich dann nicht entgegenhalten zu lassen, wenn sich aus den Umständen eindeutig ergebe, daß er den Aufenthalt dort lediglich dazu benutze, Hindernisse aus den Weg zu räumen, die es ihm verwehrten, sich in das angestrebte Zielland zu begeben.

Der Kläger habe danach in Pakistan keinen Schutz vor Verfolgung gefunden. Er habe sich nach seinen glaubhaften Bekundungen zu keiner Zeit den pakistanischen Behörden gestellt und auch keinen Versuch unternommen, sich in einen der von dem UNHCR betreuten Flüchtlingslager registrieren zu lassen. Aufgrund der großen Publizität, die die Flucht der Ringer nach Pakistan sowohl in Afghanistan als auch in den angrenzenden Staaten erlangt habe, sei glaubhaft, daß er Pakistan von vornherein als Durchgangsstation betrachtet habe und daß sein Bestreben dahin gegangen sei, Zuflucht in einen Land zu finden, in den er gewiß sein könne, vor dem Zugriff politischer Gegner starker als in Pakistan geschützt zu sein. Der Kläger habe überzeugend dargelegt, daß es ihm - insbesondere wegen der erforderlichen Beschaffung von Reisepässen, Einreisevisa für ein westliches Land und Geld für die Reisekosten - erst nach einen knapp halbjährigen illegalen Aufenthalt in Pakistan möglich gewesen sei, diese Absicht in die Tat umzusetzen.

Mit der Revision gegen dieses Urteil erstrebt der Bundesbeauftragte weiter die Abweisung der Klage. Er weist darauf hin, daß die Gesamtzahl der Flüchtlinge und Vertriebenen in der Welt derzeit auf über 12 Millionen geschätzt werde, daß die Massenfluchtbewegungen besonders in Asien und Afrika unvorhergesehene Probleme aufwürfen, und führt aus:

Die angefochtene Entscheidung verstoße gegen § 2 AsylVfG. Es werde nicht bestritten, daß der Kläger in Afghanistan Verfolgung aus politischen Gründen zu befürchten habe. Er habe aber entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts bei seinem Zwischenaufenthalt in Pakistan bereits Schutz vor Verfolgung im Sinne des § 2 Abs. 2 AsylVfG gefunden. Für ihn hätte dort die Möglichkeit bestanden, sich ohne Furcht vor Verfolgung oder Abschiebung in einen Verfolgerstaat nicht nur vorübergehend aufzuhalten. Es komme nicht darauf an, ob der den so ermöglichten Aufenthalt und den damit verbundenen Verfolgungsschutz habe in Anspruch nehmen wollen.

Voraussetzung anderweitigen Verfolgungsschutzes nach § 2 AsylVfG sei nicht, daß der Ausländer in dem Drittstaat eine Stellung innehabe, die derjenigen eines in der Bundesrepublik Deutschland anerkannten Asylberechtigten mit allen Vergünstigungen der Genfer Konvention gleichwertig sei oder daß er in dem anderen Staat beruflich und sozial abgesichert sei. Bei großen Flüchtlingsströmen seien die Länder der Dritten Welt oft nicht in der Lage, den aufgenommenen Flüchtlingen den baldigen Aufbau einer Existenzgrundlage zu ermöglichen, da vielfach nicht einmal für die eigenen Staatsangehörigen in ausreichendem Maße Möglichkeiten für eine Erwerbstätigkeit gegeben seien. So wie das Fehlen ausreichender Erwerbsmöglichkeiten für die Staatsangehörigen des Drittstaates keinen Asylgrund darstelle, könne dieser Mangel für die aufgenommenen Flüchtlinge nicht zur Anerkennung führen.

Der Kläger bittet um Zurückweisung der Revision.

II.

Die Revision des Bundesbeauftragten für Asylangelegenheiten bleibt ohne Erfolg. Dem Kläger steht das nachgesuchte Asylrecht (Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG), wie von den Vorinstanzen erkannt, zu.

Dem Kläger droht im Falle der Rückkehr in den Heimatstaat Afghanistan politische Verfolgung. Er sollte sein Land bei den Olympischen Spielen des Jahres 1980 in Moskau als Mitglied der Ringermannschaft vertreten. Wegen des vorangegangenen sowjetischen Einfalls in Afghanistan nutzte er jedoch im Juli 1980 - kurz vor der vorgesehenen Abreise zu den Spielen - mit weiteren Mannschaftskameraden die Gelegenheit, sich von seiner Familie zu verabschieden, zur Flucht nach Pakistan. Er widersetzte sich damit aus politischer Gegnerschaft und in weithin Aufsehen erregender Weise dem Willen der Staatsführung und hat deswegen asylerhebliche Vergeltungsmaßnahmen von ihr zu erwarten (BVerwGE 68, 171 [176]).

Der Anerkennung des Klägers als Asylberechtigter steht § 2 AsylVfG nicht entgegen. Nach dieser Vorschrift werden Asylbewerber nicht anerkannt, "die bereits in einem anderen Staat Schutz vor Verfolgung gefunden haben". Sie dient, ebenso wie zuvor die durch sie gemäß § 39 Nr. 4 AsylVfG ersetzte Vorschrift des § 28 letzter Halbsatz AuslG, der Aufgabe, "einer Doppel- oder Mehrfachanerkennung Asylberechtigter entgegenzuwirken, deren es zur Erreichung des mit Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG und der Genfer Flüchtlingskonvention verfolgten Ziels nicht bedarf" (BTDrucks. 9/875 S. 13). Der Begriff des politisch Verfolgten erfährt durch sie keine Einschränkung; er wird durch sie nicht berührt. Die Vereinbarkeit der Vorschrift mit dem Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge vom 28. Juli 1951 (BGBl. 1953 II S. 559 und 1954 II S. 619) in der Fassung vom 31. Januar 1967 (BGBl. 1969 II S. 1293 und 1970 II S. 194) steht nicht in Zweifel (vgl. Kimminich, Asyl und Ausländer-Aufenthalt, Festgabe zum 25jährigen Bestehen des Bundesverwaltungsgerichts, 1978 S. 371 ff. [378]).

Zur Klärung der Anwendungsvoraussetzungen von § 2 AsylVfG betreibt der Bundesbeauftragte die Revision. Er stellt nicht - in Frage, daß der Kläger politisch Verfolgter ist. Er meint jedoch, der Kläger habe bereits bei seinem sechsmonatigen Zwischenaufenthalt in Pakistan Schutz vor Verfolgung im Sinne der Vorschrift gefunden: Dort habe ihn keine politische Verfolgung gedroht. Es sei nicht zu befürchten gewesen, daß er in einen Verfolgerstaat abgeschoben würde. Es habe die Möglichkeit eines nicht nur vorübergehenden Aufenthalts für ihn bestanden. Kehr sei nicht erforderlich. Es könne nicht darauf ankommen, ob der Flüchtling eine solche Aufenthaltsmöglichkeit und den damit verbundenen Verfolgungsschutz in Anspruch nehmen volle. Er müsse sich den tatsächlich bestehenden Verfolgungsschutz entgegenhalten lassen.

Dieser Auffassung ist das Berufungsgericht mit Recht nicht gefolgt. Zutreffend hat es erkannt, daß § 2 AsylVfG "im Lichte des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG" gesehen werden muß, soll er nicht zur Folge haben, daß das ohne Einschränkung statuierte Grundrecht auf Asyl geschmälert wird. Kraft Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG ist "allen politisch Verfolgten ... ein Grundrecht auf Asyl in der Bundesrepublik Deutschland garantiert" (BVerfGE 56, 216 [235]; vgl. auch BVerwGE 68, 171 [174]). Das bedeutet, daß jeden Ausländer, der die Voraussetzungen des politisch Verfolgten erfüllt (dazu BVerwGE 49, 202 [BVerwG 07.10.1975 - I C 46/75];  68, 171) [BVerwG 28.10.1983 - 8 C 113/82]und der das Bundesgebiet erreicht hat (dazu das zur Veröffentlichung bestimmte Urteil vom 26. Juni 1984 - BVerwG 9 C 196.83 -) oder sich (bei sog. Nachfluchtgründen) bereits hier aufhält, der besondere Schutz des Asylrechts zu gewähren ist, es sei denn, daß er dieses Schutzes nicht bedarf, weil er ihn auch im eigenen Land finden kann oder aber bereits in einem anderen Staat gefunden hat (sog. inländische oder ausländische Fluchtalternative, dazu BVerwGE 67, 314 [BVerwG 02.08.1983 - 9 C 599/81]).

Die ausländische Fluchtalternative bildet den Regelungssegenstand des § 2 AsylVfG. Sein Absatz 2 umschreibt ihre Voraussetzungen wie folgt:

"Schutz vor Verfolgung hat ein Ausländer gefunden, der sich in einem anderen Staat, in den ihn keine politische Verfolgung droht, nicht nur vorübergehend aufhalten kann, und wenn nicht zu befürchten ist, daß er in einen Staat abgeschoben wird, in des ihn politische Verfolgung droht."

Die Bestimmung dient der Klärung des bisher in Rechtsprechung und Schrifttum unterschiedlich beurteilten Begriffs des anderweitigen Verfolgungsschutzes (vgl. BT-Drucks. 9/875 S. 14). Dabei versteht sich von selbst, daß der Flüchtling in den anderen Staat vor weiterer oder erneuter Verfolgung und vor Abschiebung in einen möglichen Verfolgerstaat (dazu BVerwGE 49, 202 [BVerwG 07.10.1975 - I C 46/75] [205/206]) sicher sein muß. Anderenfalls hat er dort von vornherein noch keinen Verfolgungsschutz gefunden. Mit der Aufnahme des verbleibenden weiteren Merkmals, daß sich der Flüchtling in den anderen Staat nicht nur vorübergehend aufhalten kann, hat der Gesetzgeber eine in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschluß vom 22. Juni 1977 - BVerwG 1 B 257.76 -)vorgefundene Formulierung aufgenommen. Von einer weitergehenden Inhaltsbestimmung hat er bewußt abgesehen (BTDrucks. 9/1705 S. 4 sowie Kurzprotokoll Nr. 29 9. Wp. Innenausschuß - 724-2450 S. 13). Er wollte die an den anderweitigen. Verfolgungsschutz zu stellenden Anforderungen auf das vom "Kerngehalt" des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG gebotene Maß begrenzen, die Bestinnung dieses Maßes aber der zu verfassungsvereinbarer Auslegung verpflichteten Rechtsprechung überlassen (BTDrucks. 9/875 S. 13/14).

Bei der Beantwortung der Frage, ob die Ausnahmevorschrift des § 2 AsylVfG der Anerkennung eines politisch Verfolgten in der Bundesrepublik Deutschland entgegensteht, ist nach Auffassung des erkennenden Senats grundsätzlich folgendes zu beachten:

Ein politisch Verfolgter hat solange Anspruch auf Anerkennung als Asylberechtigter, wie er des mit ihr bezweckten Schutzes bedarf. Das ist u.a. dann nicht mehr der Fall, wenn er diesen Schutz bereits in einem anderen Staat gefunden hat. Dafür ist die erste Voraussetzung, daß der Verfolgte ihn dort gesucht hat. Er ist, wenn mehrere Zufluchtstaaten in Betracht kommen, nicht gehalten, sich für einen bestimmten, etwa den nächstgelegenen oder einen zur Aufnahme erklärtermaßen bereiten zu entscheiden. Vielmehr ist er, wie das Berufungsgericht richtig ausgeführt hat, in der Auswahl des Landes, das er nach Verlassen des Verfolgerstaates zuerst aufsucht, ebenso frei wie in der Wahl des endgültigen Fluchtlandes. Es kommt nicht darauf an, ob er schon zuvor in einem Durchreiseland asylrechtlichen Schutz hätte finden können. Dies verkennt der Bundesbeauftragte. Seine Auffassung, es müsse für die Anwendung von § 2 AsylVfG ausreichen, wenn der politisch Verfolgte in einem anderen Staat ein hinreichend gesichertes Zufluchtsrecht gehabt habe, es komme nicht darauf an, ob er dieses Recht habe in Anspruch nehmen wollen, findet weder im Wortlaut noch aus Sinn, Zweck und Entstehungsgeschichte der Vorschrift eine Stütze. Um sie zu trafen, müßte § 2 AsylVfG anstelle des gesetzlichen Textes lauten: Ausländer, die bereits in einem anderen Staat Schutz vor Verfolgung gefunden haben oder hätten finden können, werden nicht als Asylberechtigte anerkannt. Daß einer solchen, von ihm nicht einmal erwogenen Fassung Bedenken hinsichtlich ihrer Vereinbarkeit mit Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG entgegengestanden hätten, ist dem Gesetzgeber erkennbar bewußt gewesen (a.a.O.).

Weitere Voraussetzung für die Anwendung von § 2 AsylVfG ist, daß der in Betracht zu ziehende andere Staat den von ihm erbetenen Schutz in rechtlich gesicherter Weise gewährt hat. Hierin findet das bewußte und gewollte Zusammenwirken zwischen dem Flüchtling einerseits und den Behörden des Aufnahmestaates andererseits seinen Ausdruck, das der Hessiche Verwaltungsgerichtshof in seinem Urteil vom 23. Juni 1983 - XI OE 187/82 - zutreffend als Voraussetzung rechtswirksamen Schutzfindens angesehen hat. Dabei wird im Hinblick auf Massenfluchtbewegungen, wie sie in jüngerer Zeit insbesondere in Asien und Afrika stattgefunden haben und stattfinden, nicht inner eine Registrierung jedes einzelnen Flüchtlings und die Erteilung von Ausweisen, wie sie das Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge in Art. 27 und 28 vorsieht, erforderlich sein. Beispielsweise kann auch eine in erkennbarer Form verbindlich und hinreichend bestimmt zum Ausdruck gebrachte andere staatliche Willenserklärung genügen, Flüchtlingen aus bestimmten Regionen ohne Ansehen der Person auf Ersuchen Schutz vor Verfolgung zu bieten. Wann ein rechtlich gesicherter Schutz im hier erörterten Sinne zuteil geworden ist, läßt sich im übrigen nicht abstrakt, sondern nur auf der Grundlage einer Würdigung des jeweils vorliegenden konkreten Sachverhalts bestimmen.

Der auf Ersuchen des Flüchtlings in rechtlich gesicherter Form gewährte Verfolgungsschutz muß schließlich, soll § 2 AsylVfG zur Anwendung können, mit den Recht zu einen nicht nur vorübergehenden Aufenthalt im Aufnahmestaat verbunden sein. Dabei läßt sich der Begriff des "nicht nur vorübergehend" unschwer dahin bestimmen, daß die Schutzgewährung jedenfalls den Zeitraum erfassen muß, in den (solange) die Verfolgungsgefahr im Heimat- oder Herkunftsstaat besteht. Das bedeutet zugleich, daß die Schutzbedürftigkeit des Verfolgten wieder auflebt und § 2 AsylVfG nicht zur Anwendung könnt, wenn ein im Aufnahmestaat zunächst gewährter Schutz durch Widerruf, praktischen Entzug oder aus anderen Gründen wieder entfällt (so schon zu § 28 letzter Halbsatz AuslG der bereits erwähnte Beschluß vom 22. Juni 1977 - BVerwG 1 B 257.76 -; vgl. ferner das zur Veröffentlichung bestimmte Urteil vom 5. Juni 1984 - BVerwG 9 C 71.83 -). Der Begriff des Sich-Aufhalten-Könnens bedarf der Erschließung aus Sinn und Zweck der Vorschrift, die, wie dargelegt, ihre Anwendungsgrenzen aus dem nach Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG zwingend Gebotenen ("Kerngehalt") bestimmt wissen will. Danach muß das Recht zum Aufenthalt eine gewisse Bewegungsfreiheit und die Möglichkeit bieten, eine Lebensgrundlage nach Maßgabe der im Aufnahmestaat bestehenden Verhältnisse zu finden. Wann den Genüge geschieht, läßt sich wiederum nicht abstrakt, sondern nur aufgrund der jeweils gegebenen konkreten Sachlage beurteilen. Jedoch ist verneinend klarzustellen: Wer im Aufnahmestaat infolge der unter Umständen unvermeidlichen Art der Unterbringung den Tod durch Hunger oder Seuche ausgesetzt ist oder wer nichts anderes zu erwarten hat als ein Dahinvegetieren in Rand des Existenzminimums auf nicht absehbare Zeit, der hat als Flüchtling noch keinen Aufenthalt gefunden, der ausreicht, ihn den aus der Sicht des Asylrechts erforderlichen Verfolgungsschutz zu vermitteln.

Es nacht bei Anwendung von § 2 AsylVfG im übrigen grundsätzlich keinen Unterschied, ob der als Schutzmacht in Betracht zu ziehende Aufnahmestaat Signatar des Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge ist oder nicht. In beiden Fällen könnt es darauf an, ob ein auf Ersuchen gewährter Verfolgungsschutz den oben umschriebenen Voraussetzungen genügt.

Nach alledem hat der Kläger während seines sechsmonatigen Zwischenaufenthalts in Pakistan anderweitigen Verfolgungsschutz im Sinne von § 2 AsylVfG noch nicht gefunden. Er hat ihn dort schon nicht gesucht. Das Berufungsgericht hat festgestellt, daß er sich zu keiner Zeit den pakistanischen Behörden gestellt und auch keinen Versuch unternommen hat, sich in einen der vom UNHCR betreuten Flüchtlingslager registrieren zu lassen. Er hat Pakistan vielmehr von vornherein nur als Durchgangsstation betrachtet. Sein Bestreben ist wegen der großen Publizität, die seine und seiner Kameraden Flucht sowohl in Afghanistan wie in den angrenzenden Staaten erlangt hatte, von Anbeginn gewesen, Zuflucht in einem Land zu finden, in den ihn der Schutz vor den Zugriff politischer Gegner sicherer als in Pakistan erschien. Er hat glaubhaft dargetan, daß er dieses Ziel insbesondere wegen der erforderlichen Beschaffung von Reisepapieren und Reisemitteln erst nach dem längeren illegalen Aufenthalt in Pakistan in die Tat umsetzen konnte.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.