Auf dem Wochenmarkt in Bad S... werden seit September 1948 von einer Firma selbstangefertigte Hausschuhe und Filzpantoffeln feilgehalten. Später ist noch ein weiterer Stand dieser Art hinzugekommen. Da Filzpantoffeln und Hausschuhe keine Gegenstände des Wochenmarktverkehrs im Sinne des § 66 Abs. 1 der Gewerbeordnung - GewO - sind, beantragte der Magistrat der beigeladenen Stadt Bad S... am 27. März 1953 bei dem Kreisausschuß des beklagten Kreises E..., gemäß § 66 Abs. 2 GewO zu bestimmen, daß nach Ortsgewohnheit und Bedürfnis zu den Wochenmarktartikeln in Bad S... auch Filzpantoffeln und Hausschuhe gehören. Der Beklagte gab dem Antrag am 26. Mai 1953 statt. Der Minister für Wirtschaft und Verkehr des Landes Schleswig-Holstein hält den Beschluß des Beklagten für rechtswidrig. Er hat als Vertreter des öffentlichen Interesses Klage vor dem Landesverwaltungsgericht Schleswig erhoben, mit der er die Aufhebung des Beschlusses des Beklagten vom 26. Mai 1953 erstrebt, und hierzu vorgetragen: Eine Bestimmung nach § 66 Abs. 2 GewO könne nur dann getroffen werden, wenn die dort vorausgesetzte Ortsgewohnheit bereits beim Inkrafttreten der Gewerbeordnung bestanden habe. Nach diesem Zeitpunkt habe ein Handel mit anderen als den in § 66 Abs. 1 a.a.O. aufgeführten Gegenständen auf einem Wochenmarkt nicht neu zugelassen werden dürfen. Es habe sich deshalb auch keine neue Ortsgewohnheit hierfür bilden können. Außerdem gehe es nicht an, daß ein Wochenmarkt durch eine gesetzwidrige Erweiterung der auf ihm feilgehaltenen Warengattungen seinen eigentlichen Charakter verliere und allmählich zu einem Krammarkt werde. Die Klage wurde im ersten Rechtszuge abgewiesen, hatte aber im zweiten Rechtszuge Erfolg. Das Berufungsgericht hat die Befugnis des Klägers zur Erhebung der Klage bejaht und sich in der Sache selbst im wesentlichen der Auffassung des Klägers angeschlossen.

Gegen dieses Urteil hat der Beklagte die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt, mit der er die unrichtige Anwendung des § 66 Abs. 2 GewO rügt. Hierzu hat er ausgeführt: Die in § 66 Abs. 2 GewO getroffene Regelung trage der natürlichen Entwicklung Rechnung. Deshalb sei dort ganz allgemein auf die Ortsgewohnheit Bezug genommen im Gegensatz zu § 64 Abs. 2 GewO, der auf die "bisherige Ortsgewohnheit" abstelle und nur ein Vorrecht des Absatzes gewisser Handwerkswaren zugunsten der ortsansässigen gegenüber den auswärtigen Handwerkern betreffe, während § 66 Abs. 2 GewO allgemein eine Erweiterung der Gegenstände des Wochenmarktverkehrs auch auf Grund neuer Ortsgewohnheiten und neu auftretender Bedürfnisse ermöglichen solle. Das sei auch mit dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung sehr wohl vereinbar. Zwar könne sich ein örtliches Gewohnheitsrecht nicht im Widerspruch zum geltenden Recht entwickeln. Wohl aber könne sich eine Ortsgewohnheit auch im Widerspruch zu einem bestehenden Gesetz aus einer natürlichen Entwicklung heraus auf Grund einer stillschweigenden Duldung der Ordnungsbehörde bilden.

Die Beigeladene hat erklärt, sie schließe sich der Revision des Beklagten an. Weitere Ausführungen hat sie nicht gemacht.

Der Kläger ist den Ausführungen des Beklagten entgegengetreten. Er hält die Auslegung des § 66 Abs. 2 GewO durch das Berufungsgericht im wesentlichen für zutreffend.

Der Oberbundesanwalt hat sich am Verfahren beteiligt und zum Ausdruck gebracht, daß er die Auffassung des Berufungsgerichts nicht teilen könne.

In der Erklärung der Beigeladenen, sie schließe sich der Revision des Beklagten an, hat der Senat nicht eine förmliche Anschlußrevision im Sinne des § 59 des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 (BGBl. I S. 625) - BVerwGG -, sondern lediglich eine Bekundung erblickt, daß die Beigeladene sich auch am Revisionsverfahren beteiligen wolle und die Rechtsauffassung des Beklagten teile. Zur Entscheidung des Senats steht hiernach lediglich die Revision des Beklagten.

Dieser Revision war der Erfolg zu versagen.

Für die verfahrensrechtliche Beurteilung kann es dahingestellt bleiben, ob die Bestimmung zusätzlicher Wochenmarktartikel gemäß § 66 Abs. 2 GewO als Verwaltungsakt oder als Rechtsnorm zu werten ist. Denn auch im letzteren Falle würde die Zulässigkeit der Klage zu bejahen sein. Zwar hat der erkennende Senat in seinerEntscheidung vom 3. Mai 1956 - BVerwG I C 29.54 - (DVBl. 1956 S. 513) die Klage eines Betroffenen gegen einen Fluchtlinienplan nach dem preußischen Fluchtliniengesetz mit der Begründung als unzulässig bezeichnet, daß ein solcher Fluchtlinienplan als ortsrechtliche Norm anzusehen, eine abstrakte Normenkontrolle jedoch den Verwaltungsgerichten im Geltungsbereich der Militärregierungsverordnung Nr. 165 (Amtsblatt der brit. Militärregierung 1948 S. 799) - MRVO 165 - verwehrt sei. Dabei hat der Senat berücksichtigt, daß der von einem Fluchtlinienplan Betroffene durch die Versagung des unmittelbar gegen diesen Plan in Anspruch genommenen Klagerechts des Rechtsschutzes nicht verlustig geht, da er, wie in der Entscheidung vom 3. Mai 1956 näher ausgeführt ist, seine Rechte durch Erhebung der Anfechtungsklage gegen die auf der Grundlage des Fluchtlinienplans im Baugenehmigungs- bzw. im Enteignungsverfahren ergehenden Entscheidungen wahren und hierbei alle Einwendungen gegen den Fluchtlinienplan vorbringen kann. In dem nunmehr vorliegenden Streitfall steht jedoch nicht die Klagebefugnis eines Betroffenen, sondern die Frage zur Erörterung, ob das dem Vertreter des öffentlichen Interesses nach Landesrecht zustehende Klagerecht mit den Vorschriften der MRVO 165 vereinbar ist. Diese Frage, die der Senat in seiner Entscheidung vom 3. Mai 1956 ausdrücklich offengelassen hat, ist zu bejahen. Gegenstand und Zweck einer solchen Klage ist es nicht, die gerichtliche Kontrolle einer Rechtsnorm im Interesse der von ihr Betroffenen herbeizuführen, sondern eine Klärung der Einwendungen zu ermöglichen, die der zuständige Fachminister gegen die Maßnahme einer Verwaltungsbehörde im öffentlichen Interesse glaubt geltend machen zu sollen. Daß dies nicht im Wege einer Beanstandungsverfügung geschieht, die dann gemäß § 22 MRVO 165 den Verwaltungsgerichten zur Nachprüfung unterbreitet werden könnte, vielmehr dem Fachminister in § 7 Satz 2 des Gesetzes über die Neuregelung des Beschlußverfahrens in Schleswig-Holstein vom 15. Juni 1948 in der Fassung vom 27. November 1951 (GVBl. 1948 S. 151, 1951 S, 199) unmittelbar ein Klagerecht eingeräumt worden ist, unterliegt rechtlich keinen Bedenken. Der Klagebefugnis des Klägers könnte daher, auch wenn man in einer Bestimmung zusätzlicher Wochenmarktartikel gemäß § 66 Abs. 2 GewO den Erlaß einer Rechtsnorm erblicken wollte, die Regelung der MRVO 165 nicht entgegenstehen, die eine abstrakte Normenkontrolle, wie sie in den im Bereich der ehemaligen amerikanischen Besatzungszone geltenden Verwaltungsgerichtsgesetzen vorgesehen ist, nicht kennt.

In der Sache selbst kann der Auffassung des Klägers, die in § 66 Abs. 2 GewO den Verwaltungsbehörden eingeräumte Befugnis, zusätzlich zu den in § 66 Abs. 1 GewO genannten weitere Wochenmarktartikel zu bestimmen, sei auf Grund der Vorschrift des Art. 129 Abs. 3 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 (BGBl. S. 1) - GG - erloschen, nicht gefolgt werden. Der Senat tritt insoweit der vom Berufungsgericht in Übereinstimmung mit dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Entscheidung vom 23. Juli 1952 - Amtl. Samml. Bd. 6 S. 30 ff.) vertretenen Auffassung bei, daß die Vorschrift des § 66 Abs. 2 GewO keine unzulässige Ermächtigung an die Verwaltungsbehörden enthält, das Gesetz über den vom Gesetzgeber gezogenen Rahmen hinaus zu ergänzen. Denn in der genannten Vorschrift spricht das Gesetz selbst bereits grundsätzlich die Zulässigkeit einer Erweiterung des Kreises der Wochenmarktartikel aus. Um diese Erweiterung den jeweils verschiedenen örtlichen Verhältnissen anpassen zu können, wird den Verwaltungsbehörden die Ausführung im einzelnen im Rahmen des Gesetzes vorbehalten, der durch den Hinweis auf das Erfordernis der Ortsgewohnheit und des Bedürfnisses mit hinreichender Bestimmtheit umrissen ist. Eine solche Regelung verstößt nicht gegen Art. 129 Abs. 3 GG.

Auch im übrigen tritt der Senat in der rechtlichen Beurteilung der Vorschrift des § 66 Abs. 2 GewO dem angefochtenen Urteil bei. Im Rahmen der Vorschriften über den Marktverkehr unterscheidet die Gewerbeordnung zwischen Wochen-; Jahr- und Spezialmärkten sowie Messen. Dabei ist der Kreis der Gegenstände, die einerseits auf Wochen-, andererseits auf Jahrmärkten feilgehalten werden dürfen, verschieden abgegrenzt. Während der Marktverkehr auf Wochenmärkten grundsätzlich auf die in § 66 Abs. 1 GewO genannten Gegenstände beschränkt ist, dürfen nach § 67 GewO auf Jahrmärkten außerdem "Verzehrungsgegenstände und Fabrikate aller Art feilgehalten werden". Dieser gesetzlichen Regelung ist zu entnehmen, daß die Wochen- und die Jahrmärkte einen verschiedenen Charakter haben, und daß die ersteren im wesentlichen dem Umsatz landwirtschaftlicher Erzeugnisse und solcher Fabrikate dienen sollen, die mit der Landwirtschaft oder anderen Zweigen der Urproduktion in Verbindung stehen. Dieser Charakter der Wochenmärkte soll grundsätzlich gewahrt bleiben. Denn es entspricht nicht den Vorstellungen des Gesetzgebers, eine Ausweitung der Wochenmärkte zu Jahrmärkten zuzulassen. Eine solche Ausweitung war bereits in der Begründung zu Titel IV und zu § 65 des Entwurfs einer Gewerbeordnung für den Norddeutschen Bund (Aktenstück Nr. 13 in Bd. III der Stenographischen Berichte über die Verhandlungen des Reichstages des Norddeutschen Bundes, I. Legislaturperiode, Session 1869) als nicht wünschenswert bezeichnet worden. Dieser eindeutige Wille des Gesetzgebers muß auch bei der Anwendung der einer örtlich begrenzten Erweiterung des Wochenmarktverkehrs dienenden Vorschrift des § 66 Abs. 2 GewO berücksichtigt werden. Schon daran muß die Auslegung scheitern, die der Beklagte seiner vom Kläger angegriffenen Entscheidung zugrunde gelegt hat. Denn wenn bei der Bestimmung zusätzlicher Wochenmarktartikel gemäß § 66 Abs. 2 GewO, wie der Beklagte meint, nicht nur die bereits beim Inkrafttreten der Gewerbeordnung bestehenden, sondern auch solche Ortsgewohnheiten zu berücksichtigen wären, die sich erst später gebildet haben und noch bilden können, so würde dies u.U. zu einer derartigen Erweiterung des Wochenmarktverkehrs führen, daß die vom Gesetzgeber gewollte Unterscheidung zwischen Wochen- und Jahrmärkten sich völlig verwischen könnte. Demgegenüber kann sich der Beklagte auch nicht darauf berufen, daß in § 64 Abs. 2 GewO von der "bisherigen Ortsgewohnheit", in § 66 Abs. 2 GewO hingegen schlechthin von der Ortsgewohnheit die Rede ist. Wollte man aus dieser unterschiedlichen Fassung, wie der Beklagte meint, folgern, daß nach § 66 Abs. 2 GewO auch eine Ortsgewohnheit zu berücksichtigen sei, die sich erst nach dem Inkrafttreten der Gewerbeordnung gebildet hat, so würde dies, worauf das Berufungsgericht zutreffend hinweist, dazu führen, daß die Verwaltungsbehörden nach § 64 Abs. 2 GewO auswärtige Verkäufer zwar von dem Vertrieb solcher Handwerkerwaren auf dem Wochenmarkt ausschließen könnten, die beim Inkrafttreten der Gewerbeordnung nur von Bewohnern des Marktortes dort feilgehalten werden durften, daß aber für solche Handwerkerwaren, die erst auf Grund einer später entwickelten Ortsgewohnheit und eines örtlich bestehenden Bedürfnisses zum Vertrieb auf dem Wochenmarkt zugelassen würden, auswärtige Verkäufer nicht mehr ferngehalten werden könnten. Daß der Gesetzgeber eine so wenig sinnvolle Regelung beabsichtigt haben sollte, ist nicht anzunehmen.

Schon hieraus muß geschlossen werden, daß dem Sinn der für den Wochenmarktverkehr getroffenen Regelung nur die Berücksichtigung solcher Ortsgewohnheiten im Rahmen des § 66 Abs. 2 GewO gerecht wird, die bereits beim Inkrafttreten der Gewerbeordnung bestanden haben.

Für dieses Ergebnis spricht weiterhin, daß sich nach dem Inkrafttreten der Gewerbeordnung eine Ortsgewohnheit im Sinne des § 66 Abs. 2 GewO nur unter Außerachtlassung der Vorschrift des § 66 Abs. 1 GewO in der Weise hätte bilden können, daß die Behörden eine Entwicklung duldeten, die mit der dort gesetzlich festgelegten Begrenzung des Wochenmarktverkehrs unvereinbar war, also gegen das Gesetz verstoßen und sogar nach § 149 Abs. 1 Nr. 6 GewO unter Strafe stehen würde. Daß eine solche gesetzwidrige Entwicklung von der Verwaltungsbehörde nicht anerkannt und gemäß § 66 Abs. 2 GewO legalisiert werden kann, versteht sich von selbst.

Wenn der Beklagte geltend macht, die in Übereinstimmung mit dem Berufungsgericht hier vertretene Auffassung, daß bei der Anwendung des § 66 Abs. 2 GewO nur solchen Ortsgewohnheiten Rechnung getragen werden dürfe, die bereits zur Zeit des Inkrafttretens der Vorschrift bestanden haben, müsse zu einem Stillstand der Entwicklung führen, der alle wirtschaftlichen Vorgänge unterworfen seien, so vermag dies an dem gewonnenen Ergebnis nichts zu ändern. Zwar haben die Gerichte bei der Anwendung und Auslegung gesetzlicher Vorschriften auch der wirtschaftlichen Entwicklung Rechnung zu tragen, jedoch können solche Überlegungen nur insoweit Berücksichtigung finden, als dies im Sinne des Gesetzes liegt. Die Gerichte sind aber nicht befugt, einer Rechtsnorm entgegen dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers die Anerkennung zu versagen, nur weil sie nicht mehr als zeitgemäß empfunden werden mag. Sie müssen vielmehr auch solche Vorschriften so lange anwenden, als sie von den gesetzgebenden Körperschaften aufrechterhalten werden, und können nicht in die allein der Gesetzgebung vorbehaltene Befugnis zur Änderung des geltenden Rechts eingreifen.

Die von dem Beklagten zur Begründung seiner Auffassung geltend gemachten wirtschaftspolitischen Gesichtspunkte können daher auf die Entscheidung des Gerichts keinen Einfluß haben, weil aus den näher dargelegten Gründen die Auffassung des Beklagten mit Sinn und Zweck des § 66 Abs. 2 GewO nicht vereinbar ist.

Da nach den tatsächlichen, das Revisionsgericht gemäß § 56 Abs. 2 BVerwGG bindenden Feststellungen des Berufungsgerichts selbstangefertigte Hausschuhe und Filzpantoffeln erst seit September 1948 auf dem Wochenmarkt in Bad S... feilgehalten werden, eine entsprechende Ortsgewohnheit also beim Inkrafttreten des § 66 Abs. 2 GewO noch nicht bestanden hat, widersprach die Aufnahme dieser Gegenstände in den dortigen Wochenmarktverkehr dieser Vorschrift. Die Aufhebung des vom Kläger angefochtenen Beschlusses des Beklagten durch das Berufungsgericht ist daher zu Recht erfolgt. Die Revision des Beklagten war deshalb zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 65 Abs. 1, 68, [...].