Die Kläger sind als Eigentümer des Grundstücks D., an einen Umlegungsverfahren beteiligt, das die Beigeladene auf Grund des nordrhein-westfälischen Gesetzes über Maßnahmen zum Aufbau in den Gemeinden (Aufbaugesetz) in der Fassung vom 29. April 1952 (GVBl. S. 75) - AufbG - durchführt. Der Umlegungsausschuß hat den Klägern das Grundstück unverändert zugewiesen und im Verteilungsverzeichnis einen Wertausgleichsbetrag von 7.690 DM festgesetzt. Ihre Beschwerde und ihre Klage beim Verwaltungsgericht blieben ohne Erfolg. Auf die Berufung der Kläger hat das Oberverwaltungsgericht das Urteil der ersten Instanz abgeändert, den Beschwerdebescheid des Beklagten und die Festsetzung des Wertausgleichs aufgehoben. In den Gründen des Berufungsurteils ist ausgeführt: Bei der Entscheidung sei von den im Laufe des Berufungsverfahrens in Kraft getretenen Vorschriften des Bundesbaugesetzes auszugehen. Hiernach komme ein Wertausgleich in der Umlegung nur dann in Betracht, wenn eine Grenzveränderung stattgefunden habe. Da das nicht der Fall sei, hätten die angefochtenen Bescheide aufgehoben werden müssen.

Gegen dieses Urteil haben der Beklagte und die Beigeladene Revision eingelegt. Die Kläger haben Zurückweisung der Revision beantragt. Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht hat sich am Verfahren beteiligt.

Das angefochtene Urteil konnte nicht aufrechterhalten werden.

Die mit der Klage angefochtene Mehrwertabgabe ist nach den Vorschriften des nordrhein-westfälischen Aufbaugesetzes vor dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) - BBauG - festgesetzt worden. Die Frage, ob ihre Rechtmäßigkeit nach dem Recht des Aufbaugesetzes oder dem des Bundesbaugesetzes zu beurteilen ist, hängt vom zeitlichen Geltungsbereich des Bundesbaugesetzes ab. Dieses hat seinen umlegungsrechtlichen Vorschriften keine rückwirkende Kraft beigelegt (§ 189 Abs. 1 BBauG). Sie sind daher für Umlegungsmaßnahmen, die nach altem materiellen Recht ergangen sind, nur insoweit maßgebend, als dies in den Übergangsvorschriften angeordnet ist oder ihre Anwendung sich aus dem Sinn und Zweck des neuen Gesetzes ergibt. Soweit das neue Recht eine ausdrückliche Regelung enthält, kommt es auf die allgemeinen Grundsätze, die bei einer Rechtsänderung gelten, nicht an.

Nach § 174 Abs. 2 Satz 1 BBauG sind eingeleitete Verfahren zur Bodenordnung nach den bisher geltenden Vorschriften weiterzuführen. "Verfahren zur Bodenordnung" sind nach dem Bundesbaugesetz Umlegungs- und Grenzregulierungsverfahren. Die Auffassung des Berufungsgerichts, daß auf solche Verfahren nur die die Verfahrensweise regelnden Vorschriften des alten Rechts weiter anzuwenden seien, nicht dagegen das alte materielle Recht, steht mit dem Wortlaut, dem Sachzusammenhang und dem Sinn der gesetzlichen Regelung nicht in Einklang.

Der Ausdruck "Verfahren" hat in § 174 Abs. 2 BBauG eine andere Bedeutung als in § 175 BBauG. Nach dem Wortlaut des Gesetzes ist der Ausdruck "Verfahren zur Bodenordnung" (= Bodenordnungsverfahren) wie der Ausdruck "Umlegungsverfahren" in den §§ 45 Abs. 2, 48 Abs. 1 und 49 BBauG in einem umfassenden Sinn verwendet. Ein Umlegungsverfahren ist nach dem Aufbaugesetz jedenfalls dann "eingeleitet", wenn der Umlegungsbeschluß ergangen ist (§§ 18 Abs. 1 Satz 3, 19 AufbG). Dieser ist nicht nur - wie den Ausführungen des Berufungsgerichts entnommen werden könnte - ein Verfahrensakt, sondern bereits eine sachliche Entscheidung. Unter "eingeleiteten Verfahren zur Bodenordnung" müssen somit in Gang befindliche Umlegungs- oder Grenzregulierungsunternehmen verstanden werden. Solche in der Durchführung begriffenen Umlegungsunternehmen sind gemäß § 174 Abs. 2 Satz 1 BBauG nach den bisherigen Vorschriften "weiterzuführen", d.h. die nach dem bisherigen Recht noch nicht getroffenen - aber für den Abschluß des Verfahrens noch erforderlichen - sachlichen Entscheidungen und Maßnahmen müssen nach Maßgabe des bisherigen Rechts vorgenommen werden.

Von diesem Grundsatz macht das Gesetz in § 174 Abs. 2 Satz 2 eine Ausnahme: In denjenigen Umlegungsverfahren, in denen bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes noch keine Festsetzungen erfolgt sind, die nach dem neuen Recht dem Umlegungsplan vorbehalten bleiben, kommen für Geldabfindungen (vgl. § 24 Buchst. c und e AufbG) die §§ 93 ff. BBauG sinngemäß zur Anwendung. Daß die Festsetzung einer Geldabfindung eine materiellrechtliche Entscheidung darstellt, kann nicht zweifelhaft sein. Wenn aber hierfür ausdrücklich das neue Recht für anwendbar erklärt worden ist, so muß nach dem Aufbau und dem Inhalt des § 174 Abs. 2 BBauG geschlossen werden, daß im übrigen das alte materielle Recht anzuwenden bleibt. Der Senat vermag nicht der Auffassung des Berufungsgerichts zu folgen, daß diese Vorschrift "kein neues materielles Recht" darstelle, weil es sich "nur" um "den gesetzlichen Niederschlag der von der Rechtsprechung entwickelten Entschädigungsgrundsätze" handle. Unter dem hier allein maßgeblichen Gesichtspunkt der zeitlichen Geltung einer Rechtsnorm ist sie schon deshalb "neues" Recht, weil sie in das Bundesbaugesetz aufgenommen worden ist.

Auch die Ermächtigung der Landesregierungen in § 174 Abs. 2 Satz 2 letzter Halbsatz BBauG, neben den Grundsätzen über die Gcldabfindung auch im übrigen die Anwendung des neuen Rechts für alte Verfahren vorzuschreiben, zwingt zu der Auslegung, daß es grundsätzlich beim bisherigen materiellen Recht verbleibt. Schließlich muß berücksichtigt werden, daß § 174 Abs. 2 BBauG nur in der oben dargelegten Auslegung in einem vernünftigen Zusammenhang mit den übrigen Absätzen des § 174 BBauG steht, die Regelungen für andere eingeleitete Verfahren enthalten.

Nicht nur der Wortlaut und der Sachzusammenhang, sondern auch der Sinn des § 174 Abs. 2 Satz 1 BBauG sprechen gegen die vom Berufungsgericht gewonnene Auslegung. Die Anwendung des bisherigen Rechts erfolgt im Interesse der Rechtssicherheit und der ungestörten Weiterführung in Gang befindlicher Verfahren. Sie sollen nicht aufgehalten werden, und bei den Beteiligten soll keine Unsicherheit über die Rechtslage eintreten. Der gesetzlichen Vorschrift liegen die gleichen Überlegungen zugrunde, wie sie in § 156 des Flurbereinigungsgesetzes vom 14. Juli 1953 (BGBl. I S. 591) ihren Niederschlag für die Überführung von Umlegungsverfahren nach der Reichsumlegungsordnung in das Recht der Flurbereinigung gefunden haben. Hierzu ist es einhellige Rechtsprechung der Instanzgerichte und des erkennenden Senats, daß auch im Geltungsbereich des Flurbereinigungsgesetzes unter gewissen Voraussetzungen das materielle Recht der aufgehobenen Reichsumlegungsordnung auf anhängige Verfahren anzuwenden ist.

Die vom Berufungsgericht gegen diese Auslegung vorgetragenen Bedenken greifen nicht durch. Zunächst steht ihr nicht § 175 Abs. 1 BBauG entgegen. Diese Vorschrift trifft eine allgemeine - und nicht nur für das Umlegungsrecht maßgebliche - Übergangsregelung für die Anfechtung von Verwaltungsakten, die auf Grund alten Rechts erlassen worden sind. Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, das materielle Recht des Bundesbaugesetzes sei auf solche Verwaltungsakte anzuwenden, weil sich die zu treffende "Entscheidung" nach dem Bundesbaugesetz richte, erscheint nicht gerechtfertigt. Der allgemeinen Übergangsregelung des § 175 Abs. 1 BBauG geht die besondere - das Umlegungsrecht betreffende - Vorschrift des § 174 Abs. 2 BBauG vor. § 175 Abs. 1 BBauG hat Bezug auf § 166 Abs. 2 BBauG, der den Inhalt und Umfang der gerichtlichen Entscheidung festlegt. Das Gericht kann, wenn die Klage begründet ist, bei Geldleistungen den Verwaltungsakt ändern und im übrigen die Behörde zu einer Änderung verpflichten. Von welchem materiellen Recht bei der Prüfung auszugehen ist, ergibt sich für bereits anhängige Verfahren weder aus § 175 noch aus § 166 BBauG. Da bei einem Antrag auf gerichtliche Entscheidung zunächst nur deklaratorisch festzustellen ist, ob der angefochtene Verwaltungsakt mit dem Gesetz in Einklang steht, muß die gerichtliche Prüfung von dem für den Verwaltungsakt maßgeblichen Recht ausgehen. Welches Recht maßgeblich ist, muß aus der Spezialvorschrift des § 174 Abs. 2 BBauG entnommen werden.

Die weitere Erwägung, der Zweck und die Zielrichtung des Bundesbaugesetzes würden nicht erreicht, wenn auf eingeleitete Verfahren das alte materielle Umlegungsrecht anzuwenden sei, könnte nur dann bedeutsam sein, wenn das Gesetz keine oder keine erschöpfende Regelung getroffen hätte. Im übrigen, liegt es im Wesen einer gesetzlichen Regelung, daß sie grundsätzlich in der Zukunft auftretende Lebensvorgänge ordnet (vgl. BVerwGE 10, 282 [BVerwG 09.05.1960 - I C 55/59] [287]). Will der Gesetzgeber bereits vor Inkrafttreten des Gesetzes abgeschlossene Sachverhalte oder Rechtsverhältnisse allgemein durch eine neue gesetzliche Regelung erfassen, so muß er dem Gesetz rückwirkende Kraft beilegen. Das ist aber für das Bundesbaugesetz nicht geschehen. Durch die grundsätzliche Nichtrückwirkung des Gesetzes hat der Gesetzgeber zum Ausdruck gebracht, daß er es nicht für notwendig erachtet, auf anhängige Verfahren schlechthin das neue Recht für anwendbar zu erklären. Ausnahmen ergaben sich aus den Übergangsvorschriften. Die Auffassung des Berufungsgerichts müßte auch zur Anwendung unterschiedlichen Rechts für die Beteiligten ein und desselben Umlegungsverfahrens führen. Unterstellt man die Ansicht des Berufungsgerichts, daß eine Mehrwertabgabe nicht in Betracht komme, wenn keine Grenzveränderung vorgenommen wird, so würden diejenigen Beteiligten, die gegen die ihnen auferlegte Mehrwertabgabe die Gerichte nicht angerufen haben, anders behandelt als diejenigen, deren Bescheide jetzt noch Gegenstand einer gerichtlichen Prüfung bilden. Abgesehen von den sich dann ergebenden verfassungsrechtlichen Bedenken (Art. 3 GG) hat das Bundesbaugesetz selbst in § 174 Abs. 2 Satz 2 zum Ausdruck gebracht, daß eine unterschiedliche Behandlung der Umlegungsteilnehmer vermieden werden soll. Die Grundsätze über die Geldabfindung nach dem Bundesbaugesetz sollen auf laufende Verfahren dann angewendet werden, wenn noch keine Festsetzungen nach altem Recht erfolgt sind, also eine einheitliche Behandlung aller Beteiligten sichergestellt ist.

Wenn das Berufungsgericht darlegt, die von ihm abgelehnte Auslegung führe dazu, daß weiterhin Verwaltungsakte auf Grund der "außer Kraft getretenen Vorschriften" erlassen werden könnten und es dann an einer Regelung für ihre Anfechtbarkeit fehle, verkennt es, daß das bisherige Recht eben nicht schlechthin aufgehoben ist. Es übersieht weiter, daß das Gesetz keine Regelung hinsichtlich der Anfechtung von Verwaltungsakten zu treffen brauchte, die nach dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes noch nach altem materiellen Recht ergehen. Nach den allgemeinen Grundsätzen über den zeitlichen Geltungsbereich von Rechtsnormen ist es selbstverständlich, daß das neue Verfahrensrecht diese Verwaltungsakte ohne weiteres erfaßt, soweit nicht ein Vorbehalt gemacht ist.

Da somit das hier maßgebliche Umlegungsverfahren grundsätzlich nach dem bisherigen Recht des nordrhein-westfälischen Aufbaugesetzes zu Ende zu führen ist, beurteilt sich auch die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Mehrwertabgabe nach seinen Vorschriften. Das angefochtene Urteil mußte daher zur Prüfung dieser Frage aufgehoben und die Streitsache zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen werden.

In sachlich-rechtlicher Hinsicht wird das Berufungsgericht die Entscheidung des Senats in BVerwGE 10, 3 zu beachten haben. Aus ihr ergibt sich, daß es nach Auffassung des Senats nicht begriffsnotwendig zum Wesen der Umlegung gehört, daß eine Grenzveränderung des Grundstücks vorgenommen wird.