I.

Der Kläger war Leiter der Dienststelle Koblenz des Landesausgleichsamtes des Landes Rheinland-Pfalz. Im Zusammenhang mit einer von dieser Stelle im Jahre 1954 erteilten Baudarlehnsbewilligung sprach der zuständige Landesminister am 24. Oktober 1956 dem Kläger eine schriftliche Mißbilligung aus, die er auch auf dessen Gegenvorstellungen mit Bescheid vom 2. März 1957 aufrechterhielt. Auf die Anfechtungsklage hat das Oberverwaltungsgericht am 1. Juli 1958 ein Zwischenurteil dahin erlassen, daß der Rechtsweg zu dem Verwaltungsgericht zulässig sei. Es hat im wesentlichen ausgeführt: Die Mißbilligung stelle keine Disziplinarstrafe dar. Nach § 5 Abs. 3 der Landesdisziplinarordnung vom 14. Januar 1957 (rh.-pf. GVBl. S. 3) - LDO - gälten nur solche mißbilligenden Äußerungen des Vorgesetzten als Disziplinarstrafe, die ausdrücklich als Verwarnung oder Verweis bezeichnet seien. Eine derartige mißbilligende Äußerung liege nicht vor. Die disziplinargerichtliche Zuständigkeit wäre auch nicht gegeben, wenn die Behörde die Form einer Mißbilligung nur deshalb gewählt hätte, um eine disziplinargerichtliche Nachprüfung auszuschließen. Zwar verlange das Rechtsschutzbedürfnis bei einer ermessensmißbräuchlichen Abstandnahme vom Disziplinarverfahren im Wege des Formenmißbrauchs die Möglichkeit einer gerichtlichen Nachprüfung. Es sei jedoch kein anerkennenswertes Bedürfnis zu erkennen, daß in einem solchen Fall in einer bestimmten Verfahrensart, nämlich derjenigen des Disziplinarverfahrens, entschieden werde. Auch § 32 LDO könne der Klage nicht entgegengehalten werden. Diese Regelung nötige den Beamten nicht, wenn ihm in Form einer Mißbilligung die Verletzung der Dienstpflicht vorgeworfen werde, den Weg des Reinigungsverfahrens zu beschreiten, bevor er eine gerichtliche Nachprüfung der getroffenen Maßnahme betreibe. Es sei überdies dem Beamten nicht zuzumuten, gegen Mißbilligungen der streitigen Art im Wege des Selbstreinigungsverfahrens und durch anschließende Anrufung des Disziplinargerichts anzugehen, denn der Beamte würde sich einer disziplinarischen Bestrafung aussetzen, wenn sich auch nur in einem ganz unwesentlichen Punkte der in der Mißbilligung enthaltene Schuldvorwurf bestätigen würde. Der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten sei auch dann nicht ausgeschlossen, wenn in der Mißbilligung die Einstellung der Vorermittlung zu erblicken sei. Die Wirkung dieser Maßnahme im Rahmen des Disziplinarverfahrens beschränke sich auf die Feststellung, daß nicht nach § 26 LDO weiter zu verfahren sei. Entfalle hiernach der Rechtsweg zu den Disziplinargerichten, so sei weiter zu fragen, ob das Vorbringen des Klägers, sein dienstliches Verhalten sei ungerechtfertigt mißbilligt worden, die Behauptung einschließe, er sei durch einen Verwaltungsakt in seinen Rechten betroffen. Dies sei zu bejahen; der Kläger sei durch die Mißbilligung nicht nur als Objekt des ihn beherrschenden Gesamtwillens, gleichsam also als Mittel zur Verwirklichung der Staatsaufgaben angesprochen worden, vielmehr liege das Schwergewicht der getroffenen Maßnahme in der damit verbundenen abwertenden Kritik seines dienstlichen Verhaltens. Die Mißbilligung sei auf Grund langwieriger und umfangreicher Ermittlungen ergangen und habe in einem ausführlichen schriftlichen Bescheid ihren Niederschlag gefunden. Dieser schriftliche Bescheid sei Teil der Personalakten des Klägers und begleite ihn während seiner gesamten künftigen dienstlichen Laufbahn. Eine Möglichkeit des Klägers, die Vorwürfe in späteren Jahren zu entkräften, sei bei dem schwierigen Tatsachenstoff kaum gegeben. Eine von ihm abzugebende und zu den Personalakten zu nehmende Darstellung würde daran nichts ändern. Im übrigen seien die in der Mißbilligung enthaltenen Vorwürfe so schwerwiegend, daß - wenn die zugrunde liegenden tatsächlichen Feststellungen zuträfen - die Eignung des Klägers in seiner Stellung als Leiter einer größeren Behörde ernsthaft bezweifelt werden müsse. Danach treffe die Mißbilligung den Kläger in seinen Rechten als Beamter, zu denen auch sein Anspruch auf Schutz und Fürsorge in seiner Stellung als Beamter gehöre. Die vorgesetzte Behörde dürfe nicht ohne Grund die Erwartung des Beamten auf eine seinem Können und seinen Leistungen entsprechende dienstliche Verwendung und Förderung für alle Zukunft durch Aufnahme einer schriftlichen, praktisch nicht wieder gutzumachenden Mißbilligung in die Personalakten abschneiden, wenn, wie hier, die Mißbilligung nicht lediglich Werturteile, sondern tatsächliche Feststellungen und aus ihnen resultierende Weisungen für den Dienstbetrieb enthalte, die zugleich die funktionelle Eignung des Betroffenen in Frage stellten. Damit werde sowohl die Individualsphäre des Beamten als auch sein Grundverhältnis oder sein rechtlicher Status betroffen.

Der Erlaß eines Zwischenurteils sei geboten, weil die voraussichtlich umfängliche Sachprüfung nur dann gerechtfertigt wäre, wenn rechtskräftig feststehe, daß das Verwaltungsgericht zulässig angerufen worden sei.

Die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene und rechtzeitige Revision des Beklagten mit dem Antrage,

wendet sich gegen die rechtliche Beurteilung der streitigen Mißbilligung als Verwaltungsakt. Eine solche Mißbilligung sei lediglich ein dienstrechtliches Internum, das ohne Bedeutung und rechtliche Folgen bleibe, solange es nicht zur Disziplinarstrafe werde. Zudem könne der Kläger nicht die allgemeinen Verwaltungsgerichte in Anspruch nehmen, bevor er nicht den Weg des Reinigungsverfahrens nach § 32 LDO beschritten habe. Solange fehle dem Kläger das Rechtsschutzinteresse an dem verwaltungsgerichtlichen Rechtsweg.

Der Kläger verteidigt das angefochtene Urteil.

Der Vertreter des öffentlichen Interesses teilt die Auffassung der Revision. Er hält es prozeßökonomisch für nicht vertretbar, daß dem Beamten die Wahl zwischen dem Vorgehen nach § 32 LDO und einer verwaltungsgerichtlichen Klage auf Aufhebung der Mißbilligung zustehe, weil sich dann an den verwaltungsgerichtlichen Rechtsweg der weitere Rechtsweg zu den Disziplinargerichten anschließen könnte.

Der Oberbundesanwalt hat sich dahin ausgesprochen, daß den Argumenten, die für die Beurteilung einer Mißbilligung als Verwaltungsakt sprächen, gegenüber denjenigen, welche gegen eine solche Beurteilung eingewendet werden könnten, der Vorzug zu geben sei, weil das berechtigte Interesse des Betroffenen an seiner Entlastung von möglicherweise ungerechtfertigten Vorwürfen das Interesse der Verwaltung überwiege, in ihren innerdienstlichen Maßnahmen nicht verwaltungsgerichtlich kontrolliert zu werden.

II.

Die Revision mußte Erfolg haben.

Die Revision gegen das Zwischenurteil des Oberverwaltungsgerichts ist zulässig. Die Frage der Zulässigkeit ist noch nach dem Bundesverwaltungsgerichtsgesetz zu beantworten, denn das Zwischenurteil ist am 1. Juli 1958, also vor dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verwaltungsgerichtsordnung am 1. April 1960, ergangen, und nach § 195 Abs. 6 Nr. 5 VwGO richtet sich die Zulässigkeit eines Rechtsmittels gegen eine vor dem Inkrafttreten der Verwaltungsgerichtsordnung ergangene Entscheidung nach den bisherigen Vorschriften. Der Senat hat keine Bedenken, entgegen Schunck-De Clerck, § 53 BVerwGG, Anm. 1 Abs. 2, Zwischenurteile als Endentscheidungen im Sinne des § 10 Buchst. a BVerwGG gelten zu lassen, wie dies auch der unter der Herrschaft der Verwaltungsgerichtsordnung nach § 132 VwGO i.V. mit §§ 124 und 109 VwGO bestehenden Rechtslage entspricht.

Auch die durch das Zwischenurteil des Oberverwaltungsgerichts aufgeworfene Rechtsfrage, ob Mißbilligungen im Sinne des § 5 Abs. 3 der Landesdisziplinarordnung vom 14. Januar 1957 (rh.-pf. GVBl. S. 3) - LDO - vor den allgemeinen Verwaltungsgerichten angefochten werden können, beurteilt sich nach dem vor dem Inkrafttreten der Verwaltungsgerichtsordnung bestehenden Recht. § 195 Abs. 6 Nr. 5 VwGO bezieht sich auch auf die Zulässigkeit einer Anfechtungsklage.

Hiernach hat das Oberverwaltungsgericht zutreffend der Entscheidung § 15 Abs. 1 rh.-pf. VGG zugrunde gelegt, wonach die Verwaltungsgerichte auf Anrufung des Betroffenen darüber entscheiden, ob Anordnungen oder Verfügungen der Verwaltungsbehörden oder sonstige Verwaltungsakte zu Unrecht ergangen sind (Anfechtungssachen), sowie in anderen Rechtsstreitigkeiten des öffentlichen Rechts (Parteistreitigkeiten), soweit nicht besondere Verwaltungsgerichte oder ordentliche Gerichte zuständig sind. Das Oberverwaltungsgericht hat daher auch mit Recht zunächst die Frage geprüft, ob für die Entscheidung des Streitfalles die Disziplinargerichte zuständig sind, wobei es im Hinblick auf die am 2. März 1957 ergangene und ebenfalls angefochtene Entscheidung des Landesministers zutreffend von der am 1. Februar 1957 in Kraft getretenen Landesdisziplinarordnung ausgegangen ist.

Der Senat vermag sich jedoch der Rechtsauffassung, daß für die vorliegende Sache der Verwaltungsrechtsweg gegeben sei, nicht anzuschließen. Das Oberverwaltungsgericht hat die Unzulässigkeit des Diszplinarrechtswegs lediglich daraus hergeleitet, daß eine Mißbilligung im Sinne des § 5 Abs. 3 LDO, wie sie hier in Streit steht, keine Disziplinarstrafe darstelle, daß dem Kläger das Reinigungsverfahren nach § 32 LDO wegen des mit diesem Verfahren im Vergleich mit dem verwaltungsgerichtlichen Verfahren verbundenen zusätzlichen Risikos nicht zumutbar und daß eine in der Mißbilligung etwa liegende Einstellung der Vorermittlung für den Streitfall nicht erheblich sei. Auf § 130 LDO ist das Oberverwaltungsgericht nicht eingegangen, obwohl diese Bestimmung die disziplinargerichtliche Generalklausel für den Landesbereich enthält. Wahrscheinlich hat es, obwohl es den Charakter einer Mißbilligung als Disziplinarmaßnahme nicht verkannte, die Subsumtion einer Mißbilligung im Sinne des § 5 Abs. 3 LDO unter § 130 LDO als von vornherein ausgeschlossen angesehen. Diese Subsumtion wird auch nicht von Behnke, Bundesdisziplinarordnung, zu der entsprechenden Rechtswegregelung des § 119 BDO und von Schütz, LDO Nordrhein-Westfalen, zu der entsprechenden Rechtswegregelung des § 134 a.a.O. erwogen, wofür möglicherweise eine zurückhaltende Beurteilung der Justitiabilität einer solchen Mißbilligung bestimmend war. Indessen muß es schon auffallen, wie allgemein und weitumfassend der Begriff "der auf Grund dieses Gesetzes ergehenden Anordnungen und Entscheidungen des Dienstvorgesetzten" ist, der in § 130 LDO zur Bestimmung des Bereichs der ausschließlichen Disziplinargerichtsbarkeit verwendet wird. Dieser Begriff geht weit über den Begriff der Disziplinarverfügung (§ 29 LDO) hinaus, unter der nur eine Disziplinarstrafverfügung verstanden zu werden pflegt; Behnke zu der entsprechenden Bestimmung des § 26 BDO, Anm. 2. An allgemeinem Umfang ist mit dem in Rede stehenden Begriff des § 130 LDO nur der in § 115 Abs. 4 LDO verwendete Begriff der Disziplinarentscheidung vergleichbar, der sich allerdings auch auf disziplinargerichtliche Entscheidungen bezieht. Schon hiernach liegt es nahe, auch Mißbilligungen im Sinne des § 5 Abs. 3 LDO als disziplinarrechtliche Entscheidungen des Dienstvorgesetzten nach § 130 LDO dem Disziplinarrechtsweg zuzuordnen. Es fragt sich jedoch, ob die Formel "auf Grund dieses Gesetzes ergehend" Mißbilligungen im Sinne des § 5 Abs. 3 LDO von der Berücksichtigung im Rahmen des § 130 LDO ausschließt. Das ist nicht der Fall. Dieser ohnehin ungenauen Formel - die zweifellos unter § 130 LDO fallenden Entscheidungen nach § 115 Abs. 1 LDO ergehen gerade nicht auf Grund der Landesdisziplinarordnung - wird nicht Gewalt angetan, wenn solche Mißbilligungen als auf Grund der Landesdisziplinarordnung ergangen angesehen werden. Nur dieses Gesetz, nicht aber das Landesbeamtengesetz erwähnt diese Art von Entscheidungen der Dienstvorgesetzten, behandelt sie zudem als Disziplinarmaßnahme und bestätigt durch § 5 Abs. 3 LDO, der sie freilich wegen des auch im Bereich des Disziplinarrechts geltenden Grundsatzes ne bis in idem in erster Linie des disziplinarstrafrechtlichen Charakters im engeren Sinne entkleiden soll, die Befugnis des Dienstvorgesetzten, eine solche Disziplinarmaßnahme zu treffen. Danach ist es aber nicht nur möglich, § 130 LDO auf Mißbilligungen im Sinne des § 5 Abs. 3 LDO zu beziehen - was nach Auffassung des Senats allein schon hinreichen würde, für Mißbilligungen dieser Art die ausschließliche disziplinargerichtliche Zuständigkeit anzunehmen -, diese Auslegung ist vielmehr auch deshalb geboten, weil sonst die Grundtendenzen von Rechtswegregelungen, jedenfalls aber solchen Rechtswegregelungen verkannt werden, die unter der Herrschaft des Grundgesetzes auf dem durch Art. 19 Abs. 4 GG fast unbegrenzt dem Gerichtsschutz zugänglich gewordenen öffentlich-rechtlichen Gebiet, insbesondere für Spezialgerichtsbarkeiten ergangen sind. Bereits in seiner Entscheidung vom 17. August 1960 - BVerwG VI C 371.57 - (BVerwGE 11, 92 [95]) hat der Senat den auch in Art. 96 Abs. 1 GG zum Ausdruck kommenden Umstand, daß im deutschen Rechtsbereich bestimmte (öffentlich-rechtliche) Spezialmaterien bestimmten (öffentlich-rechtlichen) Spezialgerichtsbarkeiten zugeordnet sind ("Spartengerichtsbarkeit"), als einen wichtigen Gesichtspunkt für die Auslegung einer Rechtswegregelung hervorgehoben und verwertet. Es besteht kein Grund, bei der Beantwortung der Frage, ob § 130 LDO die ausschließliche disziplinargerichtliche Zuständigkeit auch für Mißbilligungen im Sinne des § 5 Abs. 3 LDO begründet hat, anders vorzugehen. Danach ist zu prüfen, ob solche Mißbilligungen den spezialrechtlichen Charakter besitzen, der die Rechtswegregelung des § 130 LDO kennzeichnet. Das ist nach Auffassung des Senats der Fall. Diese Mißbilligungen, mögen sie auch durch § 5 Abs. 3 LDO des spezifischen Disziplinarstrafcharakters entkleidet sein, gehören zum Bereich des Disziplinarrechts. Ihre Wesensähnlichkeit mit Disziplinarstrafen drängt sich auf. Wie Disziplinarstrafen zielen sie auf einen Eingriff in den Persönlichkeitsbereich des Beamten zu dem gerechtfertigten Zwecke der Dienstzucht. Sie können daher als Disziplinarstrafen im weiteren Sinne, jedenfalls aber als Verfügungen zumindest überwiegend disziplinarrechtlicher Art gewertet werden; vgl. die Erwähnung bzw. Verwertung dieser Begriffe in BDHE 4, 100 (105, 111). Sie hätten vom Gesetzgeber, wenn er nicht die Wirkung des Grundsatzes "ne bis in idem" hätte ausschalten wollen, auch als Disziplinarstrafen im formellen Sinne behandelt werden können. Daß es sich dabei - und zwar auch soweit der mißbilligte Sachverhalt nicht ein Dienstvergehen darstellt - um Disziplinarsachen im eigentlichen Sinne handelt, war offenbar auch sein Standpunkt, weil er diese Mißbilligungen im Rahmen der Landesdisziplinarordnung ebenso berücksichtigte, wie dies in der Bundesdisziplinarordnung, in anderen landesgesetzlichen und auch in früheren Disziplinarordnungen geschehen ist. Jede Mißbilligung im Sinne des § 5 Abs. 3 LDO fällt daher schon hiernach unter § 130 LDO.

Es kommt aber noch hinzu, daß eine Auslegung des § 130 LDO, welche Mißbilligungen im Sinne des § 5 Abs. 3 LDO von der Wirkung dieser Rechtswegregelung ausschließt, eine weitere Grundtendenz gerade der unter der Herrschaft des Grundgesetzes auf öffentlich-rechtlichem Gebiet ergangenen Spezialrechtswegregelungen vernachlässigen würde, die als Zweck einer solchen Rechtswegregelung gekennzeichnet werden kann - wie dies im schriftlichen Bericht des Ausschusses für Beamtenrecht (BT 1. Wahlperiode, Drucks. Nr. 3594) unter Ziff. 75 in bezug auf den Zweck der dem § 130 LDO entsprechenden bundesdisziplinarrechtlichen Rechtswegregelung des § 119 BDO geschehen ist -, die Grundtendenz nämlich, "Überschneidungen in der Rechtsprechung nicht eintreten zu lassen". Fielen nämlich Mißbilligungen im Sinne des § 5 Abs. 3 LDO nicht unter § 130 LDO, dann würde es bei Zulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs gerade in Ansehung dieser Mißbilligungen leicht zu Überschneidungen in der Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte und Disziplinargerichte kommen. Einerseits könnte der Beamte nach § 32 LDO wegen des mißbilligten Vorgangs die Einleitung des förmlichen Disziplinarverfahrens gegen sich selbst mit dem Ziel der Beseitigung der Mißbilligung beantragen, woran er auch durch ein von ihm wegen dieser Mißbilligung anhängig gemachtes Verwaltungsstreitverfahren nicht gehindert wäre. Andererseits könnte der Dienstvorgesetzte, dessen Disziplinarstrafbefugnis wegen der Regelung des § 5 Abs. 3 LDO durch eine solche Mißbilligung nicht verbraucht wird, auch nach verwaltungsgerichtlicher Aufhebung der Mißbilligung denselben Sachverhalt zum Gegenstand einer Disziplinarstrafverfügung machen, gegen die dem Betroffenen lediglich der Gerichtsschutz bei den Disziplinargerichten zur Verfügung steht. Bei ihrer Entscheidung wären die Disziplinargerichte nicht an die verwaltungsgerichtliche Beurteilung gebunden. Sie könnten denselben Vorgang unter im wesentlichen gleichen rechtlichen (beamtenrechtlichen) Gesichtspunkten abweichend beurteilen. Dabei ist besonders beachtlich, daß ihre Entscheidung in aller Regel, wenn nicht in jedem Fall derjenigen der Verwaltungsgerichte folgen würde, und zwar im Zusammenhang mit einer nachträglich wegen des bereits mißbilligten Vorgangs verhängten Disziplinarstrafe deswegen, weil hier als Anlaß für die Disziplinarstrafe gerade die verwaltungsgerichtliche Aufhebung der Mißbilligung in Betracht käme, im Zusammenhang mit einem von dem Beamten wegen einer Mißbilligung betriebenen Reinigungsverfahren nach § 32 LDO deswegen, weil, von der Fristgebundenheit des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens abgesehen, der Beamte in aller Regel erst dann den Weg des Reinigungsverfahrens beschreiten würde, wenn er bei den Verwaltungsgerichten nicht zum Ziele gekommen ist. Die Entscheidung der Disziplinargerichte über den mißbilligten Vorgang würde also die verwaltungsgerichtliche Entscheidung in aller Regel praktisch entwerten. Der hiernach besonders bedeutsamen Grundtendenz des § 130 LDO als einer öffentlich-rechtlichen Spezialrechtswegregelung, "Überschneidungen in der Rechtsprechung nicht eintreten zu lassen", entspricht es aber, diese Vorschrift, wie sich dies ohnehin aufdrängt, im Sinne ihrer Geltung für Mißbilligungen nach § 5 Abs. 3 LDO auszulegen, damit die gerade auf den Besonderheiten des Disziplinarrechts, nämlich dem § 5 Abs. 3 und § 32 LDO beruhende, naheliegende Gefahr von Überschneidungen in der Rechtsprechung beseitigt wird.

Fallen nach alledem auch die Mißbilligungen im Sinne des § 5 Abs. 3 LDO unter § 130 LDO, dann sind sie nach § 15 Abs. 1 rh.-pf. VGG nicht im Verwaltungsrechtswege anfechtbar, selbst wenn sie von dem Oberverwaltungsgericht als Verwaltungsakte beurteilt werden.

Es war daher, wie geschehen, zu entscheiden. Für eine Verweisung des Rechtsstreits fehlte es an dem nach § 41 VwGO erforderlichen Antrag des Klägers.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.