Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 08.05.1972, Az.: BVerwG VII B 134.71

I.

Die Kläger zu 2) bis 4) gehörten zum klagenden Amt (Kläger zu 1), das durch den angefochtenen Erlaß des Beklagten vom 11. Oktober 1968 aufgelöst wurde. Mit demselben Erlaß wurde ein neues Amt Trittau - unter Zusammenlegung des klagenden Amtes und des bisherigen Amtes Trittau - gebildet. Die Kläger wenden sich mit ihrem jetzt nur noch rechtshängigen Klagebegehren gegen die Auflösung des klagenden und die Bildung des neuen Amtes. Klage und Berufung hatten insoweit keinen Erfolg. Mit der Beschwerde begehren die Kläger die vom Oberverwaltungsgericht abgelehnte Zulassung der Revision.

II.

Die Beschwerde ist nicht begründet. Der Rechtssache kommt die von den Klägern allein geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht zu.

1.

Zu Unrecht meinen die Kläger, § 1 Abs. 2 der Amtsordnung für Schleswig-Holstein (AmtsO) in der Fassung vom 24. Mai 1966 (GVOBl. Schl.-H. S. 96) sei mit Art. 20 und 28 GG unvereinbar, zu Unrecht sehen sie darin eine grundsätzliche Frage. Die Auffassung der Kläger geht von unrichtigen rechtlichen Voraussetzungen aus, die Auffassung nämlich, die Ermächtigung in § 1 Abs. 2 AmtsO an den beklagten Minister, u. a. über den Zusammenschluß kreisangehöriger Gemeinden zu Ämtern sowie über die Änderung und Auflösung eines Amtes unter Beachtung der Richtlinien des § 2 AmtsO zu beschließen, habe eine "absolute Machtverleihung an ein Teilorgan der Landesregierung" zum Inhalt. Eine solche Deutung verbietet sich schon deshalb, weil die Ermächtigung zur Bildung, Änderung und Auflösung von Ämtern, auch wenn es sich dabei um eine Ermessensentscheidung handelt, durch die Richtlinien des § 2 AmtsO rechtlich hinreichend gebunden ist. Es mag den Klägern zugegeben werden, daß die Ermächtigung dem Beklagten einen erheblichen Ermessensspielraum einräumt. Gleichwohl ist es unzutreffend, wenn sie meinen, im Rahmen der erwähnten Richtlinien ließe sich jede beliebige Neuordnungsmaßnahme begründen und aufrechterhalten. § 2 Abs. 1 Satz 1 AmtsO als Sollvorschrift verlangt nämlich grundsätzlich ein abgerundetes Gebiet, dessen Bemessung nach Größe und Einwohnerzahl durch eine Mußvorschrift näher umschrieben wird, und zwar dahin, daß eine leistungsfähige, sparsame und wirtschaftlich arbeitende Verwaltung unter ehrenamtlicher Leitung erreicht wird. § 2 Abs. 1 Satz 2 AmtsO fordert schließlich, daß die örtlichen Verhältnisse, im besonderen die Wege-, Verkehrs-, Schul- und Wirtschaftsverhältnisse sowie die kirchlichen, kulturellen und geschichtlichen Beziehungen berücksichtigt werden, freilich nur nach Möglichkeit. Allerdings wird - wie schon die Formulierung "nach Möglichkeit" andeutet - den dort genannten oder noch weiteren in Betracht kommenden Gesichtspunkten nicht stets in gleicher Weise Rechnung getragen werden können, zumal da sie sich gelegentlich gegenseitig ausschließen werden, jedenfalls sich nicht immer werden gleichzeitig verwirklichen lassen. Das schließt jedoch die rechtliche Bindung der Entscheidung des Beklagten und damit deren Überprüfbarkeit durch die Gerichte nicht aus. Insoweit unterscheidet sich der Erlaß des Beklagten nicht von anderen Maßnahmen der Verwaltung, die ebenfalls planerische Elemente enthalten und daher nur in beschränktem Umfang der gerichtlichen Kontrolle unterliegen. Auch dem Beschluß des Beklagten über den Zusammenschluß von Gemeinden zu Ämtern und deren Änderung und Auflösung wohnen als einem Organisationsakt, der im Zusammenhang mit den Bestrebungen nach einer kommunalen Gebietsreform steht, zu einem nicht unerheblichen Teil planerische Elemente inne; das zeigt der Ablauf des vorliegenden Verfahrens deutlich und kann auch angesichts der erwähnten Abwägungsgesichtspunkte des § 2 Abs. 1 AmtsO nicht anders sein. Planung kann sich aber - wie das Bundesverwaltungsgericht wiederholt entschieden hat - nur nach Regeln vollziehen, die dem Wesen der Planung angemessen sind (vgl. Urteil vom 30. April 1969 - BVerwG IV C 6.68 - in DÖV 1970, 64 [64/65]). Zu diesen Regeln gehört einmal das Gebot einer gerechten Abwägung der von der Planung berührten verschiedenartigen Belange, zum anderen aber ein nicht unerhebliches Maß von Planungsermessen. Die Frage, wann das Abwägungsgebot verletzt sein kann, ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ebenfalls weitgehend geklärt (vgl. BVerwGE 34, 301 [309]). Dies ist der Fall, wenn eine sachgerechte Abwägung überhaupt nicht stattfindet, wenn in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muß - hier insbesondere die Abwägungsgesichtspunkte des § 2 Abs. 1 AmtsO -, und wenn schließlich der Ausgleich zwischen den von der Planungsentscheidung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht und damit der bundesrechtliche Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht beachtet wird. Die Kläger haben weder vorgetragen noch ist sonst ersichtlich, daß diese Gebote hier vom Beklagten verletzt worden sind; ihre Einhaltung schließt es aus, daß - wie die Kläger meinen - jede beliebige Entscheidung des Beklagten vor § 2 Abs. 1 AmtsO Bestand haben würde. Freilich schließt die Beachtung jener Gebote auch die Möglichkeit ein, daß der Beklagte in einem konkreten Fall zu je verschiedenen Ergebnissen gelangen kann, indem er bei der Kollision verschiedener Gesichtspunkte entweder dem einen oder einem anderen den Vorzug gibt, damit aber u.U. notwendig einen von beiden zurückstellen muß; die sich aus dieser Möglichkeit des im Ermessensbereich liegenden Abwägens ergebenden unterschiedlichen Entscheidungen könnten bei Beachtung der aufgezeigten Grenzen vor dem Gesetz bestehen und würden damit auch der richterlichen Prüfung standhalten. Das aber unterscheidet den Erlaß des Beklagten nicht von anderen rechtsstaatlich unbedenklichen Ermessensentscheidungen.

Bedenken können auch nicht aus dem Umstand hergeleitet werden, daß die Entscheidung hier nicht durch ein unmittelbar vom Volk gewähltes Gremium - wie etwa bei der Bauplanung der Gemeinden - getroffen worden ist. Das Bundesrecht enthält keine Vorschrift, die die hier in Frage stehende Entscheidung Parlamenten oder parlamentsähnlichen Gremien, wie den Gemeinde- oder Kreisvertretungen, vorbehielte. Daß sie damit - wie die Kläger meinen - jeglicher demokratischen Kontrolle entzogen seien, ist aber unrichtig; es steht außer Frage, daß der beklagte Minister der Kontrolle gerade des Parlaments unterliegt, das ihm die Ermächtigung des § 1 Abs. 2 AmtsO eingeräumt hat. Darüber hinaus untersteht er in dem aufgezeigten Umfang der Kontrolle der Gerichte.

2.

Grundsätzliche Bedeutung gewinnt die Sache auch nicht wegen der Frage, ob Inhalt, Zweck und Ausmaß mit der Ermächtigung des § 1 Abs. 2 AmtsO an den beklagten Minister zur Bildung von Ämtern den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entspricht. Ob und inwieweit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG hier überhaupt Anwendung finden kann, mag offenbleiben. Denn § 1 Abs. 2 AmtsO genügt diesen Anforderungen. Der Inhalt der Ermächtigung ergibt sich hinreichend bestimmt aus § 1 Abs. 2 AmtsO, der Zweck aus § 1 Abs. 1, das Ausmaß aus § 2. Bedenken bestehen auch nicht insoweit, als das Oberverwaltungsgericht in dem Erlaß des Innenministers über die Ämterbildung eine Ermessensentscheidung sieht. Die Entscheidung des Ministers ist nach dem oben Gesagten mit wesentlichen planerischen Elementen verbunden und kann daher nur in beschränktem Umfang der gerichtlichen Kontrolle unterliegen.

3.

Schließlich bedarf es keiner grundsätzlichen Klärung, ob - wie die Kläger meinen - § 1 Abs. 2 AmtsO gegen Art. 28 Abs. 2 GG mit seiner Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltung verstößt. Ein solcher Verstoß ist zu verneinen. Es ist allerdings richtig, daß die Ämter Aufgaben aus dem Bereich der Selbstverwaltungsangelegenheiten der amtsangehörigen Gemeinden wahrzunehmen haben; so obliegt ihnen insbesondere nach § 3 Abs. 1 Satz 1 AmtsO die Durchführung der Selbstverwaltungsangelegenheiten der amtsangehörigen Gemeinden, dies freilich nach den Beschlüssen der Gemeinde, ferner nach § 4 Abs. 2 AmtsO die Kassen- und Rechnungsführung für die amtsangehörigen Gemeinden. Eine solche teilweise Übertragung von Selbstverwaltungsaufgaben der Gemeinden auf andere Rechtsträger wird durch die Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG nicht ausgeschlossen. Diese Vorschrift gewährleistet den Gemeinden das dort näher umschriebene Recht der Selbstverwaltung nur "im Rahmen der Gesetze". Allerdings dürfen die danach möglichen Einschränkungen durch den Gesetzgeber nach der ständigen Rechtsprechung von Bundesverfassungsgericht und Bundesverwaltungsgericht den Wesensgehalt des Selbstverwaltungsrechts nicht antasten und die Selbstverwaltung nicht innerlich aushöhlen. Das ist hier jedoch nicht geschehen. Die Beschlußfassung in Selbstverwaltungsangelegenheiten verbleibt den amtsangehörigen Gemeinden; nur die Durchführung obliegt den Ämtern, die dabei jedoch an die Beschlüsse der Gemeinden gebunden sind. Der mit dieser Regelung und mit den weiteren Vorschriften der Amtsordnung verbundene Zweck zielt offensichtlich nicht auf eine Aushöhlung der Selbstverwaltung und damit auf eine Entziehung der den Kern der Selbstverwaltung bildenden Tätigkeit der Gemeinden, sondern im Gegenteil auf deren möglichste Bewahrung. Im Rahmen der kommunalen Gebietsreform werden Kleingemeinden in nicht unerheblichem Umfang beseitigt; dies ist, wie allgemein anerkannt wird, jedenfalls grundsätzlich mit Art. 28 Abs. 2 GG vereinbar und wird sogar gelegentlich für durch Art. 28 Abs. 2 GG gefordert gehalten (vgl. etwa Thieme in DVBl. 1966, 325 ff.). Wenn die Institution des Amtes letztlich im Interesse und zur Entlastung von Kleingemeinden geschaffen worden ist, um sie von Aufgaben zu entlasten, die erfahrungsgemäß im allgemeinen ihre Verwaltungs- und Finanzkraft übersteigen (vgl. auch die Bestimmung des § 1 Abs. 1 AmtsO), so kann dies als das mildere Mittel jedenfalls im Grundsatz schwerlich gegen Art. 28 GG verstoßen. Dies hat bereits das Verwaltungsgericht zutreffend erkannt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und auf § 162 Abs. 3 VwGO [...].