Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 02.07.1970, Az.: BVerwG II C 101.67

I.

Der Kläger steht als Zollsekretär im Dienste der Beklagten. Seine am 17. Januar 1959 geborene eheliche Tochter Karola leidet an einer Hüftkrankheit, die wiederholte ärztliche Behandlung und Operationen erforderlich machte. Durch Bescheinigung vom 20. Februar 1964 verordnete der Chefarzt der Orthopädischen Klinik des DRK-Krankenhauses in Debstedt, Dr. M. zur Übungsbehandlung der Tochter die Anschaffung eines Kinderdreirades bestimmter Bauart als orthopädisches Hilfsmittel.

Unter Vorlage dieser ärztlichen Bescheinigung beantragte der Kläger bei der Oberfinanzdirektion Bremen die Anerkennung der Beihilfefähigkeit der 83 DM betragenden Aufwendung für die Beschaffung des Dreirades. Der Antrag wurde durch Bescheid der Oberfinanzdirektion vom 5. März 1964 und durch Widerspruchsbescheid des Bundesministers der Finanzen vom 21. Mai 1965 wegen Nichterfüllung der Voraussetzungen der Nummer 4 Ziff. 8 und 9 der Allgemeinen Verwaltungsvorschriften über die Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen (Beihilfevorschriften) vom 17. März 1959 (GMBl. 1959 S. 168) in der Fassung vom 14. Januar 1964 (GMBl. 1964 S. 26) - BhV - abgelehnt.

Mit der hiergegen erhobenen Klage hat der Kläger eine fachärztliche Bescheinigung des an der Orthopädischen Klinik des DRK-Krankenhauses in Debstedt tätigen Oberarztes Dr. S. vom 19. Juli 1965 vorgelegt. In dieser Bescheinigung ist ausgeführt: Das Kind des Klägers stehe nach laufender Behandlung und mehrfacher Operationen in der Nachbehandlungsphase, in der es besonders wichtig sei, die Muskulatur der unteren Extremitäten zu kräftigen und zu schulen. Zu diesem Zweck habe sich als anerkanntes Hilfsmittel ein Spezialdreirad bewährt. Mittels dieses Dreirades werde eine gezielte, wissenschaftlich anerkannte Heilbehandlung unter Aufsicht von Pflegepersonal und später unter Aufsicht der Eltern durchgeführt. - Unter Bezugnahme hierauf hat der Kläger die Auffassung vertreten, die Aufwendung für das Dreirad sei beihilfefähig, und beantragt,

Dieser Klage hat das Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen durch Urteil vom 27. Januar 1966 stattgegeben. Das Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen hat durch Urteil vom 27. Oktober 1966 die Berufung der Beklagten zurückgewiesen, im wesentlichen mit folgender Begründung:

Die Beklagte sei auf Grund ihrer beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht (§ 79 des Bundesbeamtengesetzes in der Fassung vom 1. Oktober 1961, BGBl. I S. 1802, - BBG -) verpflichtet, die Aufwendung für das Dreirad als beihilfefähig anzuerkennen.

Ob die Aufwendung des Klägers zu den Aufwendungen für die Heilbehandlung im Sinne der Nummer 4 Ziff. 8 BhV in der Fassung von 1964 und in der Fassung vom 28. Oktober 1965 (GMBl. S. 383) zähle, möge aus den von der Beklagten vorgetragenen Gründen fraglich erscheinen. Eine erweiternde oder analoge Anwendung dieser Vorschrift sei bedenklich. Die Beihilfevorschriften seien keine Rechtsnormen, sondern Verwaltungsvorschriften, durch welche die Beklagte zulässigerweise sich selbst zwecks gleichmäßiger Ausübung des Ermessens gebunden habe, das ihr zur Erfüllung der ihr obliegenden Fürsorgepflicht eingeräumt sei. Derartigen Verwaltungsvorschriften durch erweiternde Auslegung oder analoge Anwendung einen anderen als den ihnen von ihren Urhebern zugedachten Sinn zu geben, stehe dem Gericht nicht zu.

Wegen der Rechtsnatur der Beihilfevorschriften als Verwaltungsvorschriften dürfe die Beklagte die Beihilfefähigkeit der hier in Rede stehenden Aufwendung aber nicht allein mit der Begründung verneinen, daß diese nicht unter Nrn. 4 bis 11 BhV falle. Der Dienstherr dürfe nicht zu Lasten des Beamten die in den Verwaltuhgsvorschriften getroffene Regelung als erschöpfend ansehen und allen anderen - nicht darunter fallenden - Aufwendungen von vornherein die Beihilfefähigkeit absprechen. Lasse sich - wie hier - eine dem Beamten zweifelsfrei zu den in Nr. 3 Abs. 1 BhV genannten Zwecken erwachsene Aufwendung nicht in den Katalog der Nrn. 4 bis 11 BhV einordnen, so habe der Dienstherr für den Einzelfall sein Ermessen walten zu lassen und zu entscheiden, ob ihm die Fürsorgepflicht die Anerkennung der Beihilfefähigkeit der Aufwendung gebiete oder nicht.

In den angefochtenen Bescheiden sei die Beklagte von der unzutreffenden Vorstellung ausgegangen, die Liste der "notwendigen Aufwendungen" in Nrn. 4 bis 11 BhV sei erschöpfend und die Aufwendung für das Dreirad falle nicht darunter. Die Beklagte habe somit eine Bindung angenommen, wo sie nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden gehabt hätte. Bereits aus diesem Grunde seien die ablehnenden Bescheide aufzuheben.

Auch der Verpflichtungsantrag habe Erfolg.

Zwar habe die Beklagte grundsätzlich nach ihrem Ermessen zu entscheiden, ob sie im Einzelfall eine nicht unter Nrn. 4 bis 11 BhV fallende Aufwendung als beihilfefähig anerkennen wolle oder nicht. Unter besonderen Umständen könne aber der Ermessensspielraum einer Behörde gleichsam auf Null reduziert werden. Dies sei dann der Fall, wenn jede andere als die vom Antragsteller begehrte Ermessensentscheidung rechtswidrig sein würde. Ein solcher Ausnahmefall liege hier vor. Es sei kein sachlicher Grund ersichtlich, der es rechtfertigen könnte, der Aufwendung des Klägers die Beihilfefähigkeit abzusprechen.

Die Anschaffung des Dreirades sei notwendig und dem damit erstrebten. Ziel angemessen gewesen. Dies ergebe sich aus den vorgelegten, ärztlichen Bescheinigungen, deren Richtigkeit die Beklagte nicht in Zweifel ziehe. Art und Stadium der Krankheit des Kindes sowie der mit dem ständigen Gebrauch des Dreirads verfolgte therapeutische Effekt ließen es auch dem medizinischen Laien einleuchtend erscheinen, daß die Anschaffung erforderlich gewesen sei und daß der Kläger sich nicht habe darauf verweisen zu lassen brauchen, das Kind von Zeit zu Zeit in einem Krankenhaus mit Hilfe der dort vielleicht vorhandenen orthopädischen Apparate behandeln zu lassen.

Auch die Erwägung der Beklagten, sie brauche Beihilfen nur in angemessenem Umfang zu bewilligen und deshalb hier die Aufwendung nicht als beihilfefähig anzuerkennen, weil dem Kläger zuzumuten sei, die Kosten für das Dreirad allein zu tragen (Grundsatz der Subsidiarität), könne die Ablehnung nicht tragen. Die Beklagte verkenne damit, daß der Rechtscharakter der Beihilfen sich im Laufe der Zeit grundlegend gewandelt habe. Der Bundesgesetzgeber habe bei der Bemessung der Beamtenbesoldung das Alimentationsprinzip zugrunde zu legen und zugrunde gelegt. Er gehe also in Übereinstimmung mit den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums davon aus, daß die Besoldung in der Regel ausreiche, um den gesamten Lebensbedarf des Beamten und seiner Familie zu decken. Zu diesem Lebensbedarf gehörten nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Bundesgerichtshofs auch die vom Gesetzgeber mit einem gewissen Durchschnittssatz einkalkulierten Aufwendungen in Krankheitsfällen. Deshalb seien die Beihilfen im Grundsatz nur dazu bestimmt, solch Aufwendungen auszugleichen, die den mit der Besoldung abgegoltenen Durchschnittssatz übersteigen. Dieser Rechtsprechung sei weiter zu entnehmen, daß die Dienstherren in den Jahren nach dem ersten Weltkrieg ihren Beamten, dem genannten Grundsatz folgend, Beihilfen nur zugebilligt hätten, wenn und soweit im Einzelfall der Beamte infolge der Krankheitsaufwendungen in eine wirtschaftliche Notlage geraten war. Diesen Weg, der beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht gerecht zu werden, habe die Beklagte aber verlassen. Zwar gehe der Bund als Dienstherr, nach wie vor davon aus, daß seine Beamten einen Teil ihrer Besoldung für die Vorsorge in Krankheitsfällen verwenden könnten. Diese dem Beamten zugemutete und zumutbare Eigenvorsorge berücksichtige der Bund aber nicht mehr in der Weise, daß er vor der Bewilligung der Beihilfe prüfe, ob die Krankheitsaufwendungen im Einzelfall eine Notlage des Beamten hervorgerufen haben oder nicht. Er rechne statt dessen damit, daß der Beamte einen Teil seiner Besoldung zum Abschluß einer angemessenen Krankenversicherung verwende. Davon seien schon die Beihilfengrundsätze vom Jahre 1942 ausgegangen; und die Beihilferegelungen der Länder nach 1945 hätten in der Regel daran festgehalten. Nichts anderes gelte für die Beihilfevorschriften des Bundes. Darin sei der Anteil der Besoldung, der vom Gesetzgeber für die krankheitsbedingten Aufwendungen gedacht sei, in der Weise berücksichtigt, daß nur bestimmte Quoten der Aufwendungen als Beihilfen vorgesehen seien, diese Quoten sich aber erhöhten, wenn und soweit freiwillig Versicherte trotz ausreichender Versicherung für bestimmte Krankheiten von den Leistungen ausgeschlossen oder die Leistungen eingestellt seien (Nr. 12 Abs. 2 BhV). Darüber hinaus komme es nach den Beihilfevorschriften und der darauf beruhenden Praxis der Beklagten auf die wirtschaftlichen Verhältnisse im Einzelfall nicht mehr an. Insbesondere hänge grundsätzlich weder der "angemessene Umfang", in dem die Beihilfevorschriften die krankheitsbedingten Aufwendungen als beihilfefähig anerkennen, noch die Höhe des Beihilfesatzes selbst davon ab, ob im konkreten Falle die Besoldung des Beamten für die Deckung der Aufwendungen ausreiche. Die Beihilfen hätten - so gesehen - im Laufe der Zeit ihren ursprünglichen Charakter als Notstandshilfen eingebüßt. Die neuere Entwicklung lasse sogar eher eine gegenläufige Tendenz erkennen; (zu vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. Februar 1966 - BVerwG VIII C 276.63 -). Angemessen und als beihilfefähig zu berücksichtigen sei danach diejenige Höhe der Aufwendungen,

"die dem allgemeinen Lebenszuschnitt entspricht, den der Dienstherr dem Beamten nach Maßgabe der vom Bundesverfassungsgericht herausgestellten Merkmale durch die Alimentierung zu gewährleisten hat".

In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, finde sich allerdings mehrfach die Wendung, die Konkretisierung der durch die Fürsorgepflicht gebotenen ergänzenden Hilfe sei dem Ermessen des Dienstherrn überlassen und eine Überschreitung dieses Ermessens könne nur festgestellt werden, wenn die durch die Beihilferegelung dem Beamten zugemutete Selbstvorsorge derart hohe Ausgaben erfordere, daß der Beamte sie ohne Beeinträchtigung seines standesgemäßen Unterhalts nicht mehr aufbringen könne. Diese Wendung sei aber richtig nur innerhalb des Rahmens zu verstehen, in den das Bundesverwaltungsgericht sie gestellt habe. In allen Entscheidungen, in denen die erwähnte Wendung gebraucht worden sei, sei es um Ausschluß oder Anrechenbarkeit gewisser Sozialversicherungsleistungen und dabei um die Frage gegangen, ob der Dienstherr sein Ermessen gesetzwidrig ausübe, wenn er in den Beihilfevorschriften voraussetze, daß dem Beamten eine gewisse Eigenvorsorge durch Abschluß einer Krankenversicherung zuzumuten sei, und die Höhe der Beihilfesätze entsprechend bemesse. Das Bundesverwaltungsgericht habe dies verneint und im Zusammenhang damit die genannte Erwägung geäußert, um die Gegenmeinung abzulehnen, daß die Fürsorgepflicht gebiete, dem Beamten neben den durch die Leistungen aus einer angemessenen Versicherung nicht gedeckten Aufwendungen des jeweiligen Krankheitsfalles auch noch die Versicherungsbeiträge zu erstatten. Mit jenem Sachverhalt sei der vorliegende nicht vergleichbar. Angesichts der dargestellten Entwicklung des Beihilfenrechts sei der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kein allgemeiner Grundsatz des Inhalts zu entnehmen, daß es für die Beihilfetätigkeit einer Aufwendung auf die wirtschaftliche Lage des, Beamten im Einzelfalle ankomme.

Den Beihilfevorschriften und der darauf beruhenden Praxis der Beklagten sei nach alledem eine Subsidiarität der Beihilfe in dem von der Beklagten verstandenen Sinne seit langem fremd. Die Beihilfefähigkeit krankheitsbedingter Aufwendungen hänge nicht mehr von der Beantwortung der Frage ab, ob im Einzelfall dem Beamten wirtschaftlich zugemutet werden könne, die Aufwendungen selbst zu tragen. Die Beklagte verstoße deshalb gegen den Gleichheitssatz, wenn sie ohne besondere Gründe die Beihilfefähigkeit der hier in Rede stehenden Aufwendung mit der Begründung ablehne, der Kläger sei bei seiner wirtschaftlichen Lage auf die Beihilfe nicht angewiesen. Solche besonderen Gründe seien nicht ersichtlich.

Gegen das soeben mit dem wesentlichen Inhalt seiner Begründung wiedergegebene Berufungsurteil richtet sich die zugelassene Revision der Beklagten mit dem Antrag,

Die Revision rügt die Verletzung materiellen Rechts.

Der Kläger tritt der Revision entgegen.

II.

Die Revision bleibt ohne Erfolg.

Zwar wird - dies ist der Revision zuzugeben - die streitige Aufwendung des Klägers für die ärztlich verordnete Anschaffung eines Dreirads besonderer Bauart weder von Nr. 4 Ziff. 8 BhV erfaßt, noch ist sie ausdrücklich in der Anlage zu Nr. 4 Ziff. 9 BhV aufgeführt. Gleichwohl ist diese Aufwendung als von Nr. 4 Ziff. 9 BhV erfaßt zu behandeln.

Das Bundesverwaltungsgericht hat in seiner Rechtsprechung wiederholt die Auffassung als unrichtig bezeichnet, Fürsorgeleistungen in Gestalt von Beihilfen dürften nur nach Maßgabe der jeweils geltenden Beihilfevorschriften bewilligt werden und ein Anspruch auf solche Leistungen könne nicht unmittelbar aus dem Grundsatz der Fürsorgepflicht des Dienstherrn hergeleitet werden (BVerwGE 22, 160 [163]; 27, 189 [191]). Es ist dabei davon ausgegangen, daß Rechtsgrundlage für die Gewährung von Beihilfen die am Alimentetionsgrundsatz zu orientierrende beamtenrechtliche Fürsorgepflicht des Dienstherrn ist und daß diese Rechtsgrundlage durch Verwaltungsvorschriften, die - wie hier die. Beihilfevorschriften des Bundes - der Konkretisierung der Fürsorgepflicht dienen, weder modifiziert noch im Sinne einer neuen, ausschließlichen Anspruchsgrundlage ersetzt wird (BVerwGE 19, 48 [56]). Auf Grund dieser Erwägungen ist das Bundesverwaltungsgericht zu dem Ergebnis gelangt, daß der Dienstherr auch bei Aufwendungen, die in solchen Verwaltungsvorschriften nicht ausdrücklich als beihilfefähig verzeichnet sind, die Beihilfefähigkeit anerkennen muß, wenn anderenfalls die ihm obliegende Ermessensentscheidung über die Beihilfefähigkeit mit dem Gebot der Fürsorgepflicht nicht in Einklang zu bringen wäre. (vgl. BVerwGE 19, 48 [55]; 22, 160 [163/164]; 27, 189 [191, 193, 195]). Das gleiche muß gelten, wenn die Versagung der Beihilfefähigkeit einer in den Beihilfevorschriften nicht ausdrücklich erwähnten Aufwendung dem aus dem Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) herzuleitenden Gebot gleichmäßiger Fürsorgegewährung deshalb zuwiderläuft, weil die Beihilfevorschriften die Beihilfefähigkeit anderer Aufwendungen anerkennen, die der geltend gemachten Aufwendung vergleichbar sind, und kein sachlicher Rechtfertigungsgrund für die Versagung der Beihilfefähigkeit dieser Aufwendung besteht.

Nach diesen Grundsätzen ist die Aufwendung des Klägers für die ärztlich verordnete Beschaffung des Spezialdreirads für seine Tochter als beihilfefähig anzuerkennen. Das Berufungsgericht hat auf Grund der vom Kläger beigebrachten fachärztlichen Bescheinigungen vom 20. Februar 1964 und vom 19. Juli 1965 - für das Revisionsgericht nach § 137 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung vom 21. Januar 1960 (BGBl. I S. 17) - VwGO - verbindlich - festgestellt, daß die Tochter des Klägers das Dreirad des therapeutischen Effektes wegen, nämlich zwecks Kräftigung und Schulung der durch die Hüftkrankheit geschwächten Muskulatur der unteren Extremitäten, benutzen mußte, und zwar nicht nur "von Zeit zu Zeit", sondern ständig. Das vom Kläger auf Anordnung der behandelnden Fachärzte beschaffte Dreirad ist deshalb nicht Geräten - z.B. Heizsonnen - gleichzusetzen, die nur "von Zeit zu Zeit" verwendet werden, jeder anderen Person als nur dem Kranken, für den sie angeschafft wurden, zugute kommen und zudem auch anderen Zwecken als Heilzwecken dienen können. Dieses Dreirad ist vielmehr den im Anlageverzeichnis zu Nr. 4 Ziff. 9 BhV als beihilfefähig aufgeführten Hilfsmitteln vergleichbar, die nicht lediglich dem Ausgleich irreparabler gesundheitlicher Schäden dienen, mit denen vielmehr bei ständiger Benutzung Heilerfolge erzielt werden können und deren ärztlich verordneter Gebrauch mithin wesentlicher Bestandteil der Heilbehandlung ist. Als Beispiele seien erwähnt: die zu den Sehhilfen (Nr. 2 des Verzeichnisses) gehörenden Schielkorrekturbrillen, die zur Behebung von Wirbelsäulenschäden geeigneten Fußeinlagen (Nr. 4 a.a.O.), die der Beseitigung rheumatischer oder arthritischer Leiden förderlichen Wärmebinden (Nr. 12 a.a.O.), die der Nachbehandlung von Brüchen dienenden Knöchel- und Gelenkstützen (Nr. 13 a.a.O.) oder schließlich die bei Erkrankungen der Wirbelsäule beihilfefähigen Gipsbetten (Nr. 16 a.a.O.).

Aus diesem Grunde sind die Nichtaufnahme des - nach den genannten ärztlichen Bescheinigungen für die "Übungsbehandlung" der Tochter des Klägers während der "Nachbehandlungsphase" mit dem oben dargelegten Ziel "besonders wichtigen" und insoweit als "anerkanntes Heil mittel" bewährton - Spezialdreirads in das Anlageverzeichnis zu Nr. 4 Ziff. 9 BhV und die auf die Nichterwähnung dieses Hilfsmittels in dem Verzeichnis gestützte Versagung der Beihilfefähigkeit der Aufwendung des Klägers mit dem oben erwähnten Gebot gleichmäßiger Fürsorgegewährung nicht vereinbar; dies um so weniger, als die Aufwendung des Klägers für das Dreirad keineswegs geringer ist als die Aufwendungen für die soeben vergleichsweise angeführten - beihilfefähigen - Aufwendungen, andererseits aber erheblich niedriger als die - nach Nr. 4 Ziff. 8 BhV beihilfefähigen - Aufwendungen, die dem Kläger erwachsen wären, hätte er entgegen der ausdrücklichen Verordnung das Spezialdreirad nicht angeschafft und seine Tochter einer in diesem Falle erforderlichen Nachbehandlung in einer mit orthopädischen Geräten vergleichbarer Art ausgestatteten Klinik anvertraut. Die Beklagte kann demgegenüber nicht mit Erfolg geltend machen, ein Spezialdreirad der vom Kläger beschafften Art könne auch anderen als Heilzwecken dienen; denn die Tochter des Klägers hatte im Zeitpunkt der ärztlichen Verordnung und der Anschaffung des Dreirads bereits ein Alter erreicht, in dem Kinder solche Geräte in aller Regel nicht mehr zu Spielzwecken benutzen.

Die Anwendung der in dem Schlußsatz des Anlageverzeichnisses zu Nr. 4 Ziff. 9 BhV enthaltenen Bestimmung, daß Mietgebühren für die genannten Hilfsmittel beihilfefähig sind, sofern sie niedriger als die entsprechenden Anschaffungskosten sind, scheidet nach dem festgestellten Sachverhalt aus, nämlich schon angesichts der ärztlich verordneten ständigen Benutzung dieses Gerätes während der Nachbehandlungsphase und bis zur Erreichung des in den ärztlichen Bescheinigungen umschriebenen Nachbehandlungszieles. Dies hat die Beklagte anscheinend auch erkannt; sie hat sich auf diese Bestimmung nicht berufen.

Hiernach erweisen sich die angefochtenen Bescheide der Beklagten als ermessensfehlerhaft. Allein die vom Kläger begehrte Anerkennung der Beihilfefähigkeit der streitigen Aufwendung ist mangels jeglichen Rechtfertigungsgrundes für deren Versagung ermessensfehlerfrei. Mit Recht hat also das Berufungsgericht die Berufung der Beklagten gegen das der Klage in vollem Umfange stattgebende Urteil des Verwaltungsgerichts zurückgewiesen. Die Revision ist deshalb mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO ebenfalls zurückzuweisen.