I.

Die Klägerin wendet sich gegen ihre Heranziehung zu einem Innungsbeitrag.

Die Klägerin befaßt sich mit Isolier- und Estricharbeiten sowie dem Bau von Industriefußböden. Die Beklagte ist eine Innung des Parkettleger-Handwerks. Sie erhebt von ihren Mitgliedern nach ihrer Satzung einen jährlich von der Innungsversammlung festzusetzenden Beitrag, der in einen Grund- und einen Zusatzbeitrag aufgeteilt ist. Der Zusatzbeitrag beläuft sich auf einen Tausendsatz der Lohnsumme des beitragspflichtigen Mitgliedes.

Mit Bescheid vom 9. Februar 1984 setzte die Beklagte den Beitrag für das Jahr 1984 auf insgesamt 725 DM fest. Dagegen wandte die Klägerin ein, die Lohnsumme für das Parkettlegerhandwerk betrage nur 35.000 DM. Auf Veranlassung der Beklagten gab sie ihre gesamte Jahreslohnsumme für 1982 mit 444.123,32 DM an und machte geltend, sie befasse sich zu 93 bis 95 % mit Estrich- und Industriefußbodenherstellung, so daß der Zusatzbeitrag nur nach einer Lohnsumme von 5 bis 7 % des genannten Betrages bemessen werden dürfe. Die Beklagte setzte daraufhin unter Rücknahme des Bescheides vom 9. Februar 1984 durch Bescheid vom 20. März 1984 für das Jahr 1984 den Innungsbeitrag der Klägerin auf 1.335 DM fest. Darin enthalten sind ein Grundbeitrag von 225 DM und ein Zusatzbeitrag von 1.110 DM (= 2,5 Promille der Lohnsumme von 444.123 DM).

Die Klägerin hat nach erfolglosem Widerspruch Anfechtungsklage erhoben. Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Auch die Berufung der Klägerin blieb ohne Erfolg. Das Berufungsurteil ist im wesentlichen wie folgt begründet worden: Die Klägerin sei auch im Jahre 1984 Mitglied der Beklagten gewesen. Sie sei daher für dieses Jahr beitragspflichtig. Die Beklagte habe den Beitrag der Höhe nach zutreffend festgesetzt. Bemessungsgrundlage für den Zusatzbeitrag sei die Lohnsumme. Die Satzung der Beklagten stelle auf die gesamte Lohnsumme des Betriebes ab. Deswegen sei es unerheblich, ob ein Teil der Löhne für gewerbliche Tätigkeiten gezahlt worden sei, die nicht zu dem Handwerk gehörten, für das die Innung gebildet sei. Die Beklagte dürfe sich nach der Satzung die Lohnsumme der Mitglieder von der zuständigen Berufsgenossenschaft bekanntgeben lassen. Das rechtfertige den Schluß, daß für die Beitragsbemessung die Lohnsumme maßgebend sei, die das Mitglied der Berufsgenossenschaft zu melden habe. Für Unternehmen verschiedener Gewerbezweige sei nur eine Berufsgenossenschaft zuständig. Ihr sei ein einheitlicher Jahreslohnnachweis einzureichen. Die Innung könne folglich eine nach innungszugehörigen und innungsfremden Teilen der Lohnsumme unterscheidende Auskunft der Berufsgenossenschaft nicht erwarten. Die Satzung sei deshalb so auszulegen, daß für die Bemessung des Zusatzbeitrages eine solche Unterscheidung nicht vorzunehmen sei. Die Heranziehung der Klägerin verletze nicht höherrangiges Recht. Die Innung pflege die Stellung ihrer Mitglieder in Wirtschaft und Gesellschaft als selbständige Unternehmer, Arbeitgeber und Teilnehmer am Wettbewerb. Ihre Tätigkeiten jenseits fachspezifischer Schranken seien jedem Mitglied zurechenbar und nützlich. Auch sonst sei die Beitragsfestsetzung nicht zu beanstanden. Insbesondere habe sich die Beklagte nicht durch frühere Festsetzungen dahin gebunden, daß nur die für Parkettlegearbeiten angefallene Lohnsumme zugrunde zu legen sei.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision begehrt die Klägerin die Abänderung der vorinstanzlichen Urteile und die Aufhebung der Bescheide der Beklagten, soweit darin ein 312,50 DM überschreitender Beitrag festgesetzt worden ist. Sie anerkennt die Rechtmäßigkeit des Grundbeitrages in Höhe von 225 DM sowie des Zusatzbeitrages in Höhe von 2,5 Promille einer Lohnsumme von 35.000 DM und erhebt dementsprechend gegen einen Gesamtbeitrag von 312,50 DM keine Einwendungen mehr. Im übrigen macht sie geltend: Die Satzung der Beklagten enthalte bezüglich der Bemessung des Zusatzbeitrages für Mischbetriebe eine Lücke. Deshalb fehle es insoweit an einer gesetzlichen Grundlage für die Beitragserhebung. Die Bemessung des Zusatzbeitrages sei nicht mit dem Äquivalenzprinzip und dem Gleichheitssatz zu vereinbaren. Werde wie hier zu 93 % ein innungsfremdes Lohnvolumen berücksichtigt, sei ein Mißverhältnis zwischen dem Beitrag und dem gegenüberstehenden Vorteil gegeben. Außerdem sei die Beklagte aufgrund ihrer jahrelangen Übung verpflichtet, den Zusatzbeitrag allein aus der Lohnsumme der Parkettlegertätigkeit zu ermitteln. Da sie in dieser Hinsicht lediglich ihre Rechtsauffassung geändert habe, hätte sie den ursprünglichen Heranziehungsbescheid nicht ändern dürfen.

Die Beklagte tritt der Revision entgegen. Sie verteidigt das Berufungsurteil.

II.

Der Senat kann ohne mündliche Verhandlung entscheiden, weil die Parteien hiermit einverstanden sind (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die Revision hat Erfolg. Soweit der Beitragsbescheid der Beklagten noch angefochten wird, ist er rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Er ist daher in diesem Umfang aufzuheben (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Rechtsgrundlage für die Beitragserhebung der Beklagten sind die Vorschriften der §§ 55 Abs. 2 Nr. 4, 61 Abs. 2 Nr. 2 und 73 Abs. 1 HwO. Danach sind die der Handwerksinnung und ihrem Gesellenausschuß erwachsenden, nicht anderweitig gedeckten Kosten durch Beiträge der Mitglieder aufzubringen, deren Bemessungsgrundlage durch Satzung und deren Höhe durch Beschluß der Innungsversammlung bestimmt werden. Rechtlich unbedenklich und von der Revision nicht angegriffen hat das Berufungsgericht entschieden, daß die Klägerin im Jahre 1984 Mitglied der Beklagten war und deswegen für dieses Jahr beitragspflichtig ist. Dem Berufungsgericht ist aber nicht darin zu folgen, daß der allein noch im Streit befindliche Zusatzbeitrag rechtmäßig festgesetzt worden sei.

Die Satzung der Beklagten bestimmt in § 70 Abs. 2 bezüglich der Beitragspflicht, daß der von jedem Innungsmitglied zu entrichtende Beitrag aus einem Grundbeitrag und einem Zusatzbeitrag besteht. Der Zusatzbeitrag wird in einem Tausendsatz der Lohnsumme erhoben. Die Innungsmitglieder haben die erforderlichen Auskünfte zu erteilen; die Innung ist berechtigt, sich von der zuständigen Berufsgenossenschaft die Lohnsumme der Innungsmitglieder bekanntgeben zu lassen.

Das Berufungsgericht hat diese Regelung dahin ausgelegt, daß für den Zusatzbeitrag die gesamte Lohnsumme des Betriebes eines Mitgliedes zu berücksichtigen ist, und zwar auch dann, wenn Löhne sowohl für Tätigkeiten im Bereich des Handwerks, für das die Innung gebildet ist, als auch für Tätigkeiten im Bereich anderer Handwerke oder Gewerbe gezahlt worden sind (Mischbetriebe). Von diesem Inhalt der Satzung ist im Revisionsverfahren auszugehen, denn insoweit handelt es sich nicht um revisibles Recht (§ 137 Abs. 1 VwGO, § 562 ZPO i.V.m. § 173 VwGO). Das Revisionsgericht hat jedoch zu prüfen, ob die Heranziehung der Klägerin nach Maßgabe dieser Regelung mit Bundesrecht vereinbar ist. Diese Frage ist zu verneinen.

Die Handwerksordnung enthält keine ausdrückliche Regelung über die Maßstäbe für die Bemessung der Innungsbeiträge. Sie überläßt die Festlegung der Bemessungsgrundlage der Innungssatzung (§ 55 Abs. 2 Nr. 4 HwO). Die Befugnis der Innungen, die Bemessungsgrundlage durch Satzung festzulegen, ist aber bundesrechtlich begrenzt. Innungsbeiträge stellen wie Mitgliedsbeiträge berufsständischer Kammern eine Gegenleistung dar (vgl. Urteil vom 26. Juni 1990 - BVerwG 1 C 45.87 - Buchholz 430.3 Kammerbeiträge Nr. 22 = NVwZ 1990, 1167 m.w.N.). Sie sollen einen besonderen Vorteil abgelten, nämlich den sich aus der Tätigkeit der Innung für die Mitglieder ergebenden Nutzen. Die Beitragsbemessung muß die Grenzen beachten, die sich für solche Abgaben aus dem gegenüber der Satzung vorrangigen Recht ergeben, insbesondere das Äquivalenzprinzip und den Gleichheitssatz.

Bei dem Äquivalenzprinzip handelt es sich um die beitragsrechtliche Ausprägung des verfassungsrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit. Die Höhe des Beitrages darf nicht in einem Mißverhältnis zu dem Vorteil stehen, den er abgelten soll, und einzelne Mitglieder dürfen nicht im Verhältnis zu anderen übermäßig hoch belastet werden (Urteil vom 26. Juni 1990 - BVerwG 1 C 45.87 - a.a.O.; Beschluß vom 25. Juli 1989 - BVerwG 1 B 109.89 - Buchholz 430.3 Kammerbeiträge Nr. 19 = NJW 1990, 786). Nach dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG darf niemand im Vergleich zu anderen Normadressaten anders behandelt werden, ohne daß zwischen ihnen Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, daß sie eine Ungleichbehandlung rechtfertigen (BVerwGE 80, 233 <243 f.>). Aus dem Gleichheitssatz ergibt sich insbesondere, daß die Beiträge im Verhältnis der Beitragspflichtigen zueinander grundsätzlich vorteilsgerecht bemessen werden müssen (BVerwGE 74, 149 <151>).

Dabei ist allerdings wie bei berufsständischen Kammern (vgl. z.B. BVerwGE 39, 100 <107>; Urteil vom 10. September 1974 - BVerwG 1 C 48.70 - Buchholz 418.00 Ärzte Nr. 23) zu berücksichtigen, daß der für die Beitragsbemessung maßgebende Nutzen der Innungstätigkeit nicht in einem unmittelbaren wirtschaftlichen Vorteil bestehen muß, der sich bei dem einzelnen Mitglied meßbar niederschlägt. Aufgabe einer Handwerksinnung ist es, die gemeinsamen gewerblichen Interessen ihrer Mitglieder zu fördern, also deren Gesamtbelange wahrzunehmen (§§ 52 Abs. 1 Satz 1, 54 Abs. 1 Satz 1 HwO, §§ 2, 3 der Satzung der Beklagten). Deswegen kann sich ihre Tätigkeit regelmäßig nur mittelbar bei den einzelnen Mitgliedern auswirken und - anders als bei "fiskalischen" Beiträgen im engeren Sinne wie z.B. Erschließungsbeiträgen - der durch die Tätigkeit der Innung verursachte Nutzen nicht konkret festgestellt und bemessen, sondern weitgehend nur vermutet werden (BVerwGE 39, 100 <107>; Urteil vom 10. September 1974 - BVerwG 1 C 48.70 - a.a.O.; Urteil vom 26. Juni 1990 - BVerwG 1 C 45.87 - a.a.O.).

Mit den dargelegten Grundsätzen ist auch die Einbeziehung des Gedankens der Solidargemeinschaft vereinbar. Dieser rechtfertigt es regelmäßig, aus sozialen Erwägungen wirtschaftlich schwächere Mitglieder auf Kosten der leistungsstärkeren zu entlasten, so daß jeder nach seiner wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit zu den Kosten der Körperschaft beiträgt (BVerwGE 39, 100 <108>; Urteil vom 10. September 1974 - BVerwG 1 C 48.70 - a.a.O.).

Der strittige Zusatzbeitrag bemißt sich gemäß § 70 Abs. 2 der Satzung der Beklagten nach einem Tausendsatz der Lohnsumme, den die Beklagte für das in Rede stehende Beitragsjahr auf 2,5 Promille der Lohnsumme des Jahres 1982 festgesetzt hat. Das hält sich grundsätzlich im Rahmen des Rechtsetzungsermessens der Innung. Der Maßstab ist vorteilsbezogen. Die Lohnsumme ist ein geeigneter Indikator der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Innungsmitglieder. Die Beklagte darf davon ausgehen, daß bei typisierender Betrachtung für wirtschaftlich leistungsstärkere Mitglieder die Tätigkeit der Innung regelmäßig von höherem Nutzen ist als für wirtschaftlich schwächere und daß auch die mutmaßlichen Unterschiede in der Vorteilshöhe mit der sich aus der Ausübung des Gewerbes, dessen Förderung Aufgabe der Innung ist, ergebenden wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit angemessen erfaßt werden (vgl. dazu Urteil vom 26. Juni 1990 - BVerwG 1 C 45.87 - a.a.O.; Beschluß vom 25. Juli 1989 - BVerwG 1 B 109.89 - a.a.O.). Zugleich entspricht die Berücksichtigung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit dem Gedanken der Solidargemeinschaft.

Für die Beitragsbemessung darf aber nicht ohne weiteres eine Lohnsumme beitragserhöhend berücksichtigt werden, die auf ein innungsfremdes Handwerk oder sonstiges Gewerbe des Mitgliedes entfällt.

Der bereits angesprochene soziale Gedanke, nach dem jedes Mitglied nach seiner wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit zu den Kosten der gemeinsamen Einrichtung beitragen soll, rechtfertigt es nicht, die Lohnsumme innungsfremder gewerblicher Tätigkeit der Beitragsbemessung uneingeschränkt zugrunde zu legen. Mit der Berücksichtigung dieses Teils der Lohnsumme erfaßt die Beklagte für die Zusatzbeiträge eine wirtschaftliche Leistungsfähigkeit, die nicht im Zusammenhang mit ihrer Aufgabe steht, die gemeinsamen gewerblichen Interessen des Parkettlegerhandwerks zu fördern. Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, daß für eine Ermäßigung von Mitgliedsbeiträgen auch eine Leistungskraft des Pflichtigen berücksichtigt werden kann, die keinen Sachbezug zu der Aufgabe der berufsständischen Körperschaft hat (Urteil vom 18. September 1973 - BVerwG 1 C 14.70 - Buchholz 451.30 Steuerberater Nr. 6). Daraus läßt sich aber nichts für den hier maßgebenden Beitragsmaßstab herleiten. Im vorliegenden Falle bedarf es keiner näheren Erörterung, ob und ggf. inwieweit öffentlich-rechtliche Berufsverbände, wenn sie aus sozialen Gründen die Beiträge nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit staffeln, bei der Beitragsbemessung auf eine Leistungskraft der Mitglieder zurückgreifen dürfen, die sich aus anderen Quellen als aus der Betätigung in dem Berufe ergibt, dessen Interessen der Verband wahrnimmt. Der soziale Ausgleichszweck rechtfertigt es jedenfalls nicht, zusätzlich nur die "innungsfremde" Leistungskraft zu berücksichtigen, die sich aufgrund der Lohnsumme bei Mischbetrieben der Mitglieder ergibt, sie im übrigen aber unberücksichtigt zu lassen. Will die Innung die Beiträge aus sozialen Erwägungen nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit ihrer Mitglieder staffeln, diese aber nicht allein auf der Grundlage der Tätigkeit in dem Handwerk bemessen, für das sie gegründet ist, muß sie bei der Erfassung der darüber hinausgehenden Leistungsfähigkeit der Mitglieder gleichmäßig vorgehen. Soweit sie nur eine bestimmte Art der Leistungsfähigkeit zusätzlich heranzieht, muß nach dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG die dadurch bewirkte Differenzierung im Hinblick auf den unter Einbeziehung "innungsfremder" Leistungsfähigkeit bezweckten sozialen Ausgleich sachlich gerechtfertigt sein. An dieser Voraussetzung fehlt es hier. Es besteht in bezug auf den sozialen Ausgleichszweck kein nach Art und Gewicht wesentlicher Unterschied, ob sich die beitragserhöhende "innungsfremde" Leistungsfähigkeit aus einem Mischbetrieb oder z.B. aus verschiedenen Gewerbebetrieben des Mitgliedes ergibt. Ebenso begründet es im Hinblick auf den genannten Zweck keinen wesentlichen Unterschied, ob die "innungsfremde" Leistungsfähigkeit aus einer (beitragserhöhend wirkenden) personalintensiven gewerblichen Tätigkeit oder aus einer (nicht oder nur verhältnismäßig gering beitragserhöhend wirkenden) vergleichbar erfolgreichen gewerblichen Tätigkeit ohne oder ohne nennenswerte Personalkosten folgt.

Die Beitragsstaffelung der Beklagten rechtfertigt sich auch nicht aus der Erwägung, daß die höhere Beitragslast für Mischbetriebe einem größeren Vorteil entspräche, der ihnen durch die Innungstätigkeit zufließt. Für die Bemessung von Beiträgen im abgabenrechtlichen Sinne kommt es auf den Vorteil an, der dem Begünstigten aus der sachlichen Zweckbestimmung der öffentlichen Einrichtung erwächst (BVerfGE 9, 291 <298>). Das hat auch für das Beitragsrecht der Handwerksordnung zu gelten. Die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit aus gewerblicher Tätigkeit als Indikator der Vorteilshöhe setzt demnach einen Zusammenhang zwischen der Aufgabe der Innung und der Quelle der Leistungsfähigkeit voraus. Wie bereits erwähnt, muß es sich deswegen um eine Leistungsfähigkeit aufgrund eines Gewerbes handeln, dessen vorteilsbegründende Förderung Aufgabe der Innung ist. Eine wirtschaftliche Leistungsfähigkeit aufgrund innungsfremder Tätigkeit darf dagegen grundsätzlich nicht herangezogen werden. Daran ändert entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts nichts, daß die in § 54 HwO genannten Aufgaben der Innungen zum Teil fachübergreifenden Charakter haben. Die Aufgabe der Innung, die gemeinsamen gewerblichen Interessen zu fördern, versteht sich nach der gesetzlichen Regelung - auch soweit diese Interessen allgemeinerer Natur sind - aus dem gemeinsam ausgeübten Handwerk. Die Interessen der Mischbetriebe werden von der Innung nicht als gemeinsame Interessen wahrgenommen, soweit ein innungsfremdes Handwerk oder sonstiges Gewerbe ausgeübt wird. Folglich erwächst diesen Betrieben insoweit auch kein beitragsrechtlich relevanter Vorteil aus der sachlichen Zweckbestimmung der Innung (im Ergebnis ebenso Eyermann/Fröhler/Honig, HwO, 3. Aufl., § 55 Anm. 16). Angesichts der auf die gemeinsamen gewerblichen Interessen beschränkten Aufgabe der Innung kann zudem nicht davon ausgegangen werden, daß sich bei Mischbetrieben der mutmaßliche Vorteil mit steigender Lohnsumme grundsätzlich auch bezüglich des innungsfremden Gewerbes in gleichem Maße erhöhte wie in dem Handwerk, das die Innung vertritt.

Dem Ausgeführten steht nicht entgegen, daß bestimmte Tätigkeiten und Einrichtungen einer Innung tatsächlich auch für Personen von Interesse sein können, die kein von der Innung vertretenes Handwerk betreiben. Nehmen sie solche Tätigkeiten oder Einrichtungen in Anspruch, kann von ihnen ebenso wie von Innungsmitgliedern dafür ein Entgelt in Form der Gebühr verlangt werden (vgl. §§ 61 Abs. 2 Nr. 2, 73 Abs. 2 HwO; § 70 Abs. 7 der Satzung der Beklagten). Daraus folgt aber nichts für die Sachgerechtigkeit eines Maßstabes, aufgrund dessen die Mitgliedsbeiträge nach Maßgabe der Vorteile gestaffelt werden sollen, die sich aus der - von Einzelmaßnahmen absehenden - Gesamttätigkeit der Innung zur Förderung der gemeinsamen gewerblichen Interessen für die Mitglieder ergeben.

Rechtlich unerheblich ist ferner, daß die Abgrenzung zwischen dem Teil der Lohnsumme, der auf das von der Innung vertretene Handwerk entfällt, und dem zum innungsfremden Gewerbe gehörenden Teil u.U. Schwierigkeiten bereitet, namentlich, wenn Beschäftigte, wie z.B. das Büropersonal, sowohl für das betreffende Handwerk als auch für das innungsfremde Gewerbe tätig sind. Die Innungen sind nicht gehindert, die Abgrenzung typisierend und pauschalierend zu regeln, wie es auch sonst im Abgabenrecht zulässig ist. Ungleichheiten, die sich insoweit aus zulässigen Typisierungen und Pauschalierungen ergeben können, müssen von dem Betroffenen regelmäßig hingenommen werden. Die Innung ist danach insbesondere nicht darauf beschränkt, nur den Teil der Lohnsumme heranzuziehen, der unmittelbar auf die Tätigkeit im Innungshandwerk entfällt; eine zumindest anteilmäßige Berücksichtigung der Lohnsumme für Bürokräfte der Mischbetriebe entspricht den gesetzlichen Anforderungen. Auch brauchen nicht etwa Tätigkeiten, die bei der Ausübung des Handwerks miterledigt zu werden pflegen, als "innungsfremd" ausgesondert zu werden. Die dargelegten Grundsätze gebieten des weiteren nicht, stets jede u.U. noch so geringe innungsfremde Tätigkeit bei der Ermittlung der maßgebenden Lohnsumme auszuscheiden. Den Innungen ist es aber grundsätzlich verwehrt, wesentliche Besonderheiten der Mischbetriebe unberücksichtigt zu lassen.

Danach bildet die Satzungsbestimmung der Beklagten in der Auslegung des Berufungsgerichts keine geeignete Rechtsgrundlage für den strittigen Zusatzbeitrag, weil sie für Mischbetriebe eine fehlerhafte Bemessungsgrundlage bestimmt. Sie kann für Mischbetriebe auch nicht etwa in dem Sinne aufrechterhalten und angewendet werden, daß nur der auf das Innungshandwerk entfallende Lohnsummenanteil zu berücksichtigen ist. Vielmehr muß es dem Rechtsetzungsermessen der Innung überlassen bleiben, wie den Besonderheiten der Mischbetriebe bezüglich des Zusatzbeitrages Rechnung getragen, insbesondere die Bemessungsgrundlage für diese Betriebe im einzelnen ausgestaltet werden soll. Die Innung hat insoweit einen Spielraum, kann vor allem typisieren und pauschalieren.

Der Beitragsbescheid der Beklagten ist daher, soweit er noch angefochten ist, unter entsprechender Abänderung der vorinstanzlichen Urteile aufzuheben.

Die Kostenentscheidung folgt für das Revisionsverfahren aus § 154 Abs. 2 VwGO und für das Verfahren in den Vorinstanzen aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren war notwendig (§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO).