Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 17.10.1996, Az.: BVerwG 3 A 1.95

I.

Das klagende Land Niedersachsen verlangt von der beklagten Bundesrepublik Deutschland den Ersatz von Aufwendungen für Maßnahmen, die es zur Stützung des Schweinemarktes in Deutschland im Hinblick auf die gemeinschaftsrechtliche Verordnung (EG) Nr. 3088/93 und ihrer Änderungen in den Jahren 1993 und 1994 durchgeführt hat.

Im Sommer 1993 wurden wegen des Auftretens der Schweinepest in Niedersachsen veterinärpolizeiliche Maßnahmen ergriffen. Die damit verbundene Einrichtung von Sperrbezirken, Beobachtungs- und Schutzzonen in Regionen mit intensiver Schweinezucht führte zu erheblichen Beeinträchtigungen des freien Warenverkehrs mit Schweinen. Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften beschloß daraufhin mit der Verordnung (EWG) Nr. 1930/93 vom 16. Juli 1993 (ABl Nr. L 174/32) Sondermaßnahmen zur Stützung des Schweinemarktes in Deutschland. Die Maßnahmen bestanden im Ankauf von Schweinen und Ferkeln, sowie der Tötung und Verbringung dieser Tiere in Abdeckereien für die Verarbeitung zu Schweineschmalz, Fleischmehl und Grieben sowie Fetten und Ölen. Diese Maßnahmen wurden ausschließlich aus Mitteln der Gemeinschaft finanziert. In dem an die Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung gerichteten Erlaß des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten über "Interventionskäufe von Schweinen, die in Bezirken mit Schweinepest getötet werden" vom 15. Juli 1993 wurde die Bundesanstalt angewiesen, die Tiere anzukaufen; das klagende Land sollte nach diesem Erlaß bei der Prüfung der Kaufanträge der Landwirte auf ihre Berechtigung, bei der Tötung der Tiere, bei der Verwiegung der Tierkörper und der Ausstellung der entsprechenden Nachweise Amtshilfe leisten.

Im Oktober 1993 trat die Schweinepest erneut in Niedersachsen auf. Die Europäische Kommission verhängte daraufhin in ihrer Entscheidung 93/539/EWG vom 20. Oktober 1993 (ABl Nr. L 262 vom 21. Oktober 1993, S. 67) mit Wirkung vom selben Tage über die gesamte Bundesrepublik ein Schweineexportverbot, das mit der Entscheidung 93/553/EWG (ABl Nr. L 270 vom 30. Oktober 1993, S. 74) vom 29. Oktober 1993 bis zum 4. November 1993 verlängert wurde. Mit der Entscheidung 93/566/EWG vom 4. November 1993 (ABl Nr. L 273 vom 5. November 1993, S. 60) hob die Kommission die Entscheidung 93/539/EWG auf und verhängte ein grundsätzliches Versendungsverbot für Schweine und Schweinefleisch aus im einzelnen genannten Landkreisen, in denen Schweinepest festgestellt worden war, in andere Mitgliedstaaten oder in andere Teile Deutschlands.

Die Kommission beschloß durch die Verordnung (EG) Nr. 3088/93 vom 9. November 1993 (ABl Nr. L 277/30 vom 10. November 1993, S. 30) für die Zeit ab 29. Oktober 1993 Sondermaßnahmen zur Stützung des Schweinemarktes in Deutschland. In Art. 1 Abs. 1 der Verordnung wurde bestimmt, daß Erzeugern auf Antrag eine Beihilfe für die Abgabe von lebenden Schweinen und Ferkeln gewährt werde. Nach Art. 1 Abs. 2 wurde für die ersten 322 000 Schweine und 98 000 Ferkel die Beihilfe aus dem Haushalt der Europäischen Gemeinschaft bezahlt. In Art. 1 Abs. 3 wurde Deutschland ermächtigt, zusätzlich eine Beihilfe auf eigene Kosten für die folgenden 138 000 Schweine und 42 000 Ferkeln zu gewähren. Die Tiere sollten nach der Abgabe getötet und in einer Abdeckerei verarbeitet werden.

Zu dieser Verordnung ergingen acht Änderungsverordnungen. An dem Größenverhältnis des EG-Kontingents zum deutschen Kontingent änderte sich in der Folgezeit nichts. Durch die 1. Änderungsverordnung (EG) Nr. 3336/93 der Kommission vom 3. Dezember 1993 (ABl Nr. L 299 vom 3. Dezember 1993, S. 20) wurde bestimmt, daß für eine weitere Anzahl von Ferkeln Beihilfe gewährt werde, wenn das EG-Kontingent und das deutsche Kontingent ausgeschöpft seien. Ferner wurden die deutschen Behörden ermächtigt, die Verwendung der übernommenen und geschlachteten Tiere zur Herstellung von wärmebehandeltem und konserviertem Schweinefleisch, das für die Ausfuhr in Drittländer bestimmt sein mußte, zu beschließen. Durch die 3. Änderungsverordnung (EG) Nr. 3503/93 der Kommission vom 20. Dezember 1993 (ABl Nr. L 319 vom 21. Dezember 1993, S. 30) wurde die Zahl der Schweine, für die eine Beihilfe gewährt werden konnte, erneut erhöht. Wiederum wurde die Bereitstellung weiterer EG-Mittel davon abhängig gemacht, daß die jeweils zuvor genannten Stückzahlen aus dem EG-Kontingent und dem deutschen Kontingent erreicht waren. Durch die Verordnung (EG) Nr. 2066/94 der Kommission vom 17. August 1994 (ABl Nr. L 213 vom 18. August 1994, S. 8) wurde die Verordnung (EG) Nr. 3088/93 aufgehoben.

Verhandlungen zwischen dem klagenden Land und der Bundesrepublik über die Frage, wer die anstehende Übernahmeaktion zu finanzieren habe, blieben erfolglos.

Am 11. November 1993 erließ das Bundeslandwirtschaftsministerium im Einvernehmen mit den Bundesministerien der Finanzen und für Wirtschaft die "Verordnung über die Gewährung einer Beihilfe an Erzeuger von Schweinen in bestimmten, zur Bekämpfung der Schweinepest gesperrten Regionen - Schweine-Erzeugerbeihilfe-Verordnung -" (BAnz Nr. 215 vom 13. November 1993 S. 10049). Ihr § 2 erklärte für die Durchführung dieser Verordnung und der Verordnung (EG) Nr. 3088/93 die nach Landesrecht zuständigen Stellen für zuständig. Sie regelte ferner das einzuhaltende Verfahren und verteilte die in der EG-Verordnung vorgesehenen, aus dem Haushalt der Gemeinschaft zu bezahlenden Höchstmengen auf die Bundesländer und bestimmte schließlich, daß sie am 28. April 1994 außer Kraft trete, sofern nicht mit Zustimmung des Bundesrates etwas anderes verordnet werde.

Unter dem 29. April 1994 wurden den Landwirtschaftsministern der Länder der Entwurf einer zweiten, der Verordnung vom 11. November 1993 im wesentlichen inhaltsgleichen Verordnung zur Kenntnis- und Stellungnahme übersandt. Mit Schreiben vom 1. Mai 1994 sprach sich der Staatssekretär im Bundeslandwirtschaftsministerium für eine Fortsetzung der Beihilfeaktion aus und bekräftigte die Rechtsauffassung der beklagten Bundesrepublik, daß es sich um Maßnahmen zur Seuchenbekämpfung handele, für die das klagende Land zuständig sei und deren Finanzierung ihm auch obliege. Das klagende Land seinerseits widersprach dem Verordnungsentwurf nicht, wies aber mit Schreiben vom 5. Mai 1994 nochmals auf seine abweichende Rechtsposition hin, daß es sich bei der Stützung des Schweinemarktes um eine Marktordnungsmaßnahme handelt, für die es eine Zahlungspflicht des Landes nicht gebe. Die Verordnung wurde vom Bundeslandwirtschaftsministerium am 24. Juni 1994 (BAnz. Nr. 118 vom 28. Juni 1994, S. 6685) erlassen.

Das klagende Land gewährte entsprechend der Verordnung (EG) Nr. 3088/93 für die Übernahme nichtinfizierter und nichtseuchenverdächtiger Schweine Leistungen an Erzeuger aus Mitteln des Landeshaushalts. Die aufgewendeten Mittel beliefen sich nach Abzug der Erlöse in Höhe von 3.149.293,49 DM für die Abnahme von Schlachtkörpern zur Herstellung hitzebehandelter Erzeugnisse auf 69.053.809,13 DM.

Mit Schreiben vom 24. November 1994 forderte das klagende Land die Beklagte auf, diesen Betrag bis zum 31. Dezember 1994 zu erstatten. Als Begründung führte es aus: Es habe sich bei den durchgeführten Maßnahmen um Marktorganisationsmaßnahmen und nicht um tierseuchenrechtliche Maßnahmen gehandelt. Die Ausführung des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisation (MOG) obliege, soweit es um Rechtsakte des Rates oder der Kommission der Europäischen Gemeinschaft gehe, nach § 3 MOG der BALM als zuständiger Marktordnungsstelle. Mit der Errichtung dieser rechtsfähigen Anstalt des öffentlichen Rechts nach Art. 87 Abs. 3 GG durch das Gesetz über die Neuorganisation der Marktordnungsstellen habe der Bund seine Zuständigkeit zur Ausführung des MOG in bundeseigener Verwaltung begründet. Diese Bundeskompetenz habe er nicht durch die Rechtsverordnung auf die Länder übertragen können. Da der Bund weiterhin für die Ausführung des MOG in bundeseigener Verwaltung zuständig sei, müsse er gemäß Art. 104 a Abs. 1 GG auch die Ausgaben (Zweckkosten) für die Erfüllung seiner Aufgaben tragen.

Mit Schreiben vom 19. Dezember 1994 lehnte die Beklagte die Kostenerstattung ab. Der geltend gemachte Anspruch bestehe nicht, da nach dem Grundgesetz (Art. 30, 104 a Abs. 1) das Land Niedersachsen für die Durchführung und Finanzierung der Beihilfeaktion auf seinem Gebiet zuständig gewesen sei.

Am 2. beziehungsweise 4. Februar 1995 unterzeichneten der Niedersächsische Landwirtschaftsminister und der Bundeslandwirtschaftsminister eine Verwaltungsvereinbarung, wonach die Partei, die nach höchstrichterlicher Klärung der Frage für die Beihilfeaktion zuständig sei, die vorgeleisteten Ausgaben einschließlich der Finanzierungskosten wie Kosten aus zukünftigen Beihilfeaktionen übernehme.

Am 6. Februar 1995 hat das Land Niedersachsen gegen die Bundesrepublik Deutschland beim Bundesverwaltungsgericht Klage erhoben.

Der Kläger trägt vor: Die Behörden des Landes Niedersachsen hätten bei der Ausführung der Verordnung (EG) Nr. 3088/93 und der dazu ergangenen Änderungsverordnungen als unzuständige Behörden für die zuständige BALM gehandelt. Ziel der Beihilfeaktion sei die Stützung des Schweinemarkts aus Anlaß der Schweinepest gewesen. Aus § 3 Abs. 1 MOG folge, daß die BALM als Marktordnungsstelle für alle Marktordnungsmaßnahmen zuständig sei, für die in EG-Verordnungen eine Intervention vorgesehen sei, und zwar gleichgültig, ob die konkret durchzuführende Maßnahme als Intervention im Sinne von § 5 MOG zu qualifizieren sei oder nicht. Die Verordnung (EWG) Nr. 2759/75 des Rates vom 29. Oktober 1975 (ABl Nr. L 282 vom 1.11.1975 S. 1), auf deren Art. 20 die Verordnung (EWG) Nr. 3088/93 gestützt worden sei, sehe in Art. 3 Abs. 1 Interventionsmaßnahmen vor. Im übrigen seien die durchgeführten Maßnahmen rechtlich als Intervention im Sinne von § 5 MOG einzuordnen. Dies gelte selbst dann, wenn der Begriff der Intervention in § 5 MOG nicht allein die Übernahme von Marktordnungswaren durch die Interventionsstelle, sondern auch deren Abgabe und Verwertung voraussetze. Denn die übernommenen Schweine seien abgegeben und verarbeitet worden, sei es durch den Verkauf an Fleischverarbeitungsbetriebe zur Ausfuhr in Drittländer nach Erhitzung und Konservierung des Schweinefleisches, sei es durch die Abgabe an Abdeckereien für die Verarbeitung. Die Verwaltungszuständigkeit der BALM sei für die Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 3088/93 auch nicht den Ländern übertragen worden. Die insoweit allein in Betracht kommenden Eilverordnungen der Beklagten seien insoweit nichtig, weil sie nicht mit der erforderlichen Zustimmung des Bundesrates ergangen seien und sich nicht im Rahmen der durch § 6 Abs. 4 MOG bestimmten Ermächtigung hielten. Da die beklagte Bundesrepublik für die Ausführung der Marktstützungsmaßnahmen zuständig gewesen sei, treffe sie auch gemäß Art. 104 a Abs. 1 GG die Finanzierungslast. Die Durchbrechung der staatlichen Kompetenzordnung sei zulässig gewesen, da sich die zuständige Beklagte geweigert habe, die auch von ihr als notwendig betrachteten Marktstützungsmaßnahmen selbst durchzuführen und zu finanzieren. Im Hinblick auf die erforderliche Marktregulierung und den damit verbundenen Ausgleich von Einkommensverlusten der betroffenen Schweinezüchter sei auch allein die Durchführung dieser Maßnahmen unter Ausschöpfung des nationalen Kontingents ermessensgerecht gewesen.

Der Kläger beantragt,

hilfsweise

Die beklagte Bundesrepublik beantragt,

Sie trägt vor: Ein Erstattungsanspruch sei schon deshalb nicht gegeben, weil das klagende Land der zur Durchführung der Marktstützungsmaßnahmen zuständige Verwaltungsträger gewesen sei, der deshalb nach Art. 104 a Abs. 1 GG auch die Finanzierungslast allein zu tragen habe. Zwar sei die BALM nach § 3 Abs. 1 MOG die zuständige Marktordnungsstelle für alle gemeinsamen Marktordnungen, die eine Intervention im Sinne von § 5 MOG vorsähen. Nach der generellen Aufgabenzuweisung im MOG sei sie aber nicht für die Durchführung der Gewährung von besonderen Vergünstigungen im Sinne des § 6 Abs. 1 MOG zuständig. Eine solche Zuständigkeit hätte allein aufgrund einer speziellen Aufgabenzuweisung in einer Rechtsverordnung nach § 31 Abs. 2 MOG begründet werden können, was aber unstreitig nicht geschehen sei. Solange der Bund von seiner Ermächtigung nach § 31 Abs. 2 MOG keinen Gebrauch mache, bleibe es bei dem allgemeinen Grundsatz nach Art. 30, 83 ff. GG, wonach die Verwaltungskompetenz bei den Ländern liege. Die Zuständigkeit der BALM folge auch nicht aus § 3 Abs. 1 in Verbindung mit § 7 Abs. 1 MOG, da sich die in der Verordnung (EG) Nr. 3088/93 vorgesehenen Stützungsmaßnahmen rechtlich nicht als Interventionen im Sinne von § 5 MOG einordnen ließen. Bereits der Wortlaut der Verordnung (EG) Nr. 3088/93 weise darauf hin, daß mit den Sondermaßnahmen keine Interventionen im engeren Sinne durchgeführt sollten, denn in der neuen Verordnung (EG) Nr. 3088/93 würden nicht mehr die Begriffe "Ankauf", "Ankaufspreis" und "deutsche Interventionsstelle" verwendet, sondern die Bezeichnungen "Abgabe", "Beihilfe" und "zuständige deutsche Behörde". Im übrigen seien die Marktstützungsmaßnahmen ausdrücklich als "Sondermaßnahmen" bezeichnet worden in deutlicher Abgrenzung zu den "Standardmaßnahmen" des Interventionsankaufs nach Art. 3 Verordnung (EWG) Nr. 2795/75. Diese Sondermaßnahmen seien lediglich formal als Marktordnungsmaßnahmen zu verstehen, materiell seien sie aber nach Grund und Ziel der Tierseuchenbekämpfung zuzurechnen und bezweckten vorrangig nicht die Stabilisierung eines Preisniveaus auf dem Schweinemarkt. Sinn einer Intervention könne nur die gezielte Marktregulierung sein. Eine körperliche Intervention im Sinne von § 5 MOG setze voraus, daß mit der Übernahme von Marktordnungswaren das Ziel verfolgt werde, diese bei Bedarf wieder dem gemeinsamen Markt zuzuführen. Die bloße Vernichtung der Waren oder die Ausfuhr von Verarbeitungsprodukten dieser Waren auf Märkte in Drittländern erfülle diese Anforderungen nicht. Schließlich ließen sich die Modalitäten der Ausführung der Sondermaßnahmen nicht mit dem standardisierten Verfahren einer Intervention vergleichen. So seien die Waren nicht wie üblich vom Großhandel, sondern direkt von den Erzeugern übernommen worden; ein Großteil der Schweine sei auch nicht einer langfristigen Lagerhaltung mit dem Ziel der Abgabe des Schweinefleisches auf dem Binnenmarkt zugeführt worden. Die Sondermaßnahmen als Interventionen einzuordnen, sei nur unter Erweiterung des Interventionsbegriffs in § 5 MOG möglich. Damit würde aber die vom Gesetzgeber des MOG gewollte klare Grenzziehung zwischen Interventionen einerseits und besonderen Vergünstigungen andererseits verwischt werden. Demgegenüber ließen sich die Beihilfemaßnahmen nach der Verordnung (EG) Nr. 3088/93 bruchlos in die besonderen Vergünstigungen nach § 6 Abs. 1 MOG einordnen. Sie könnten unter den Begriff der Nichtvermarktungsprämien (§ 6 Abs. 1 Nr. 5), der produktbezogenen Beihilfe (§ 6 Abs. 1 Nr. 7) oder der sonstigen Vergünstigungen zu Marktordnungszwecken (§ 6 Abs. 1 Nr. 19) subsumiert werden. Die Bestimmung in § 2 der Eilverordnungen habe lediglich eine deklaratorische Bedeutung gehabt.

II.

Die Klage ist zulässig und begründet.

1.

Für die Klage ist der Verwaltungsrechtsweg gegeben. Die zugrunde liegende öffentlich-rechtliche Streitigkeit ist nichtverfassungsrechtlicher Art (§ 40 Abs. 1 VwGO), denn ihr Schwerpunkt liegt in der Auslegung des einfachen Rechts, nämlich des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen, während Meinungsverschiedenheiten über Rechte und Pflichten bei der Ausführung von Bundesrecht - wenn die Verwaltungszuständigkeit für die in Rede stehenden Maßnahmen des genannten Gesetzes klargestellt ist - zwischen den Beteiligten nicht bestehen (vgl. Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 und Art. 84 Abs. 4 Satz 2 GG).

Für die Entscheidung über die Klage ist in erster und letzter Instanz das Bundesverwaltungsgericht zuständig (§ 50 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Die in der Rechtsprechung entwickelte einschränkende Auslegung des § 50 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, daß nur die öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art, die "sich ihrem Gegenstand nach einem Vergleich mit den landläufigen Verwaltungsstreitigkeiten entziehen", unter diese Vorschrift fallen (zuletzt Urteil vom 18. Mai 1994 - BVerwG 11 A 1.92 - BVerwGE 96, 45 = Buchholz 11 Art. 104 a Nr. 11), stellt die erstinstanzliche Zuständigkeit des erkennenden Senates nicht in Frage, denn Streitigkeiten der vorliegenden Art können sich zwischen dem Einzelnen und der öffentlichen Hand nicht ergeben.

2.

Die Klage ist mit ihrem Hauptantrag begründet.

2.1

Die Anspruchsgrundlage für die begehrte Zahlung liegt in der Vereinbarung zwischen den Beteiligten, daß die Kosten der in Rede stehenden Maßnahmen zu tragen hat, wer für ihre Durchführung - nach Recht und Gesetz - zuständig war. Von Anfang an bestand zwischen den Beteiligten - von der Frage der Kostentragung abgesehen - Einvernehmen über die politische Notwendigkeit und die Eilbedürftigkeit der Aktion zur Übernahme der Schweine, sowie aufgrund normativer Vorgaben über die Stückzahl - die Größe des Kontingents, zu dessen Ankauf die Europäische Gemeinschaft die Bundesrepublik Deutschland ermächtigt hatte - und über die weiteren Modalitäten, wie den von der Kommission festgesetzten Preis, die Antragsfrist und die Verwertung der Schweine. Diese Übereinstimmung kommt darin zum Ausdruck, daß das klagende Land dem Entwurf der Zweiten Verordnung des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten "über die Gewährung einer Beihilfe an Erzeuger von Schweinen in bestimmten, zur Bekämpfung der Schweinepest gesperrten Regionen" - bis auf die Frage der Kostentragung - ausdrücklich nicht widersprochen hatte. Ihren förmlichen Niederschlag schließlich fand sie in der am 2. beziehungsweise 4. Februar 1995 vom Niedersächsischen Minister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten und dem Bundeslandwirtschaftsminister unterzeichneten Verwaltungsvereinbarung. Sie besagt nach ihrer Ziffer 1, es bestehe Einvernehmen, daß die Fortsetzung der Beihilfeaktion mit nationalen Mitteln unverzichtbar und daher sofortiges Handeln geboten sei. Der Bund trete bis zur höchstrichterlichen Klärung mit Mitteln aus dem Bundeshaushalt in Vorlage. Die Durchführung der Maßnahme erfolge durch das Land unter Mitwirkung der Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (BALM). Das Land werde unverzüglich Klage gegen den Bund auf Erstattung der bisher für die Beihilfeaktion verausgabten Mittel erheben. Die Partei, die nach Feststellung des Gerichts für die Beihilfeaktion zuständig sei, werde auch die Kosten aus zukünftigen Beihilfeaktionen übernehmen. Sei das Land zuständig, übernehme es auch die aus dem Bundeshaushalt vorgeleisteten Ausgaben einschließlich der Finanzierungskosten, bei einer Zuständigkeit des Bundes gelte das Umgekehrte.

Gegen die Wirksamkeit dieser Vereinbarung bestehen keine Bedenken. Zwar dürfen sich Bund und Land über gesetzlich begründete Kompetenzen grundsätzlich auch nicht durch Vereinbarungen hinwegsetzen (Art. 20 Abs. 3 GG). Dieser Grundsatz wird aber nicht verletzt, wenn keiner der beiden Beteiligten sich für zuständig hält und die Vereinbarung über die Zuständigkeit lediglich dazu dient, die von beiden Beteiligten für notwendig und unaufschiebbar gehaltene Maßnahme durchzuführen. Eine derartige Vereinbarung, die den Charakter eines Vergleichsvertrags (vgl. § 55 VwVfG) hat, ist dann rechtlich nicht zu beanstanden, wenn sie der Beseitigung einer bei verständiger Würdigung der Rechtslage bestehenden Ungewißheit dient, und anderweitige angemessene Abhilfe - etwa durch vorgängige gerichtliche Klärung - nicht möglich ist. So liegt der Fall hier. Über die Verwaltungszuständigkeit bestehen zwischen den beteiligten Ministerien unüberbrückbare Meinungsverschiedenheiten. Die darin zutage tretende Ungewißheit über die wahre Zuständigkeit wurde vorläufig jedenfalls insoweit ausgeräumt, als die Vertragschließenden das klagende Land mit der Durchführung der Maßnahmen betrauten und lediglich die Kostenerstattung von der wahren Rechtslage, der wahren Zuständigkeit abhängig machten. Die Eilbedürftigkeit der Maßnahmen ließ eine vorgängige gerichtliche Klärung nicht zu.

Der Vereinbarung steht schließlich auch nicht Art. 104 a GG entgegen. Nach seinem Absatz 1 tragen der Bund und die Länder gesondert die Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt. Dieser Lastenverteilungsgrundsatz verbietet, daß sich ein Land außerhalb seiner Zuständigkeit an den Kosten beteiligt, die dem Bund in der Wahrnehmung seiner Zuständigkeiten entstehen und umgekehrt (BVerwG, Urteil vom 15. März 1989 - BVerwG 7 C 42.87 - BVerwGE 81, 312 <314>[BVerwG 15.03.1989 - 7 C 42/87]). Er ist aber nicht so zu verstehen, daß die Kosten ohne Rücksicht auf die Zuständigkeit bei der Stelle verbleiben müssen, bei der sie nun einmal entstanden sind, denn das Grundgesetz besteht lediglich darauf, daß Bund und Länder mit den Ausgaben belastet bleiben, die sich aus der Wahrnehmung "ihrer" Aufgaben ergeben. Diesem Grundsatz trägt die Vereinbarung ausdrücklich Rechnung, wenn ihr zufolge derjenige die Kosten der in Rede stehenden Maßnahmen zu tragen hat, der für ihre Durchführung - nach Recht und Gesetz - zuständig war. Art. 104 a Abs. 5 GG findet im übrigen keine die Vereinbarung verdrängende Anwendung, weil es vorliegend nicht um Verwaltungsausgaben, sondern um Zweckausgaben geht.

2.2

Für die Aufgabe, Maßnahmen im Hinblick auf die EG-Verordnung zur Stützung des Schweinemarktes in Deutschland in den Jahren 1993 und 1994 durchzuführen, war die beklagte Bundesrepublik Deutschland, und zwar die Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (BALM), zuständig.

2.2.1

Auszugehen ist von dem Grundsatz des Art. 30 GG, wonach die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben Sache der Länder ist, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zuläßt. Ob die Übernahme der Schweine eine gesetzesakzessorische oder eine gesetzesfreie Tätigkeit war, kann dahinstehen (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. Februar 1961 - 2 BvG 1,2/60 - BVerfGE 12, 205 <246>); auch als gesetzesfreie Tätigkeit ist sie jedenfalls Erfüllung einer staatlichen Aufgabe und unterfällt damit dem Art. 30 GG. Es kann auch offenbleiben, ob im vorliegenden Fall Gemeinschaftsrecht Grundlage oder nur Grenze für die in Rede stehenden Maßnahmen war, ob also Gemeinschaftsrecht vollzogen, eine von ihm gestellte Aufgabe erfüllt oder nur von einer erteilten Ermächtigung Gebrauch gemacht worden ist. Denn die innerstaatliche Zuständigkeit für die Ausführung des Gemeinschaftsrechts bestimmt sich richtiger und herrschender Auffassung zufolge (Lerche in Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, GG, Rn. 51 zu Art. 83 GG; Bull, Kommentar zum Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland in zwei Bänden, 2. Aufl., Rn. 105 vor 83; Pieroth in Jarass/Pieroth, GG, 3. Aufl., 1995, Rn. 5 zu Art. 83; Streinz, Europarecht, 2. Aufl. 1995, Rn. 471; a. A. Sasse, Bundesstaatliche Finanzverfassung und Geldleistungsvorschriften der Europäischen Gemeinschaft, in WiR 1973, 315 f.) nach den gleichen Regeln - sei es unmittelbar, sei es in analoger Anwendung -, wie sie das Grundgesetz zur Bestimmung der Zuständigkeit für die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben aufgestellt hat. Im übrigen liegt es auf der Hand, daß die Europäische Gemeinschaft selbst keine Bestimmung über die innerstaatliche Finanzierungszuständigkeit oder Verwaltungszuständigkeit getroffen hat (vgl. EuGH, Urteil vom 15. Dezember 1971 - 51-54/71 - EuGHE 1971, S. 1108 und Urteil vom 21. Juni 1979 - 240/78 - EuGHE 1979, 2137, 2148).

Die Zuständigkeit für Verwaltungstätigkeiten bestimmt sich nach dem VIII. Abschnitt des Grundgesetzes und damit nach Art. 83 ff. GG. Die gezielte und massenweise Übernahme der zu schlachtenden Tiere war Verwaltungstätigkeit, und zwar auch dann, wenn sie mit privatrechtlichen Mitteln - aufgrund eines Kaufvertrages - erfolgt war (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. Februar 1961 - 2 BvG 1,2/60 - BVerfGE 12, 205 <244 ff.>). Nach Art. 83 ff. GG sind grundsätzlich die Länder zuständig sind, es sei denn, aus einer besonderen Vorschrift ergibt sich die Zuständigkeit des Bundes.

Eine vom Grundgesetz dem Bund unmittelbar zugewiesene Verwaltungszuständigkeit besteht hier nicht. Die Zuständigkeit des Bundes ist aber nach Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG begründet worden. Danach können für Angelegenheiten, für die dem Bund die Gesetzgebung zusteht, selbständige Bundesoberbehörden und neue bundesunmittelbare Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts durch Bundesgesetz errichtet werden. Das Gesetz über die Neuorganisation der Marktordnungsstellen vom 23. Juni 1976 - BGBl I. S. 1608 - hat die Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung errichtet und ihr nach seinem § 2 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit den Vorschriften des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen 1986 die in Rede stehenden Maßnahmen zur Durchführung zugewiesen. Für diese die Förderung der landwirtschaftlichen Erzeugung und die Sicherung der Ernährung betreffenden Maßnahmen steht dem Bund die Gesetzgebungskompetenz nach Art. 74 Nr. 17 GG zu.

Nach § 2 Abs. 1 des Gesetzes über die Neuorganisation der Marktordnungsstellen obliegt der Anstalt "die Regelung und Ordnung landwirtschaftlicher Märkte im Rahmen dieses Gesetzes und der zu diesem Gesetz erlassenen Rechtsverordnungen. Sie führt die Aufgaben durch, die ihr durch Gesetz oder Rechtsverordnung übertragen werden". Aus dem einschränkenden Hinweis auf Gesetz und Rechtsverordnung ist zu entnehmen, daß mit dem Umreißen der Aufgabe - "die Regelung und Ordnung landwirtschaftlicher Märkte" - die konkrete Zuständigkeit der Bundesanstalt noch nicht begründet ist. Die Bundesanstalt ist nicht für alle Maßnahmen, die die landwirtschaftlichen Märkte betreffen, sondern nur für die Aufgaben zuständig, die ihr ausdrücklich durch Gesetz oder Rechtsverordnung zugewiesen werden. Das Gesetz über die Neuorganisation der Marktordnungsstellen selbst enthält eine Zuständigkeitsbegründung, für die in Rede stehenden Maßnahmen, nicht.

Die Verwaltungszuständigkeit der Bundesanstalt ergibt sich aber aus § 2 Abs. 1 Satz 2 des eben genannten Gesetzes in Verbindung mit den Vorschriften des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisation in der Fassung vom 27. August 1986 - MOG 1986 - (BGBl I S. 1397). Dieses zuletzt genannte Gesetz dient der Umsetzung des Gemeinschaftsrechts auf dem Gebiete der gemeinsamen Marktorganisationen der Agrarmärkte und regelt das für die Umsetzung in Betracht kommende staatliche Instrumentarium. Es ist im vorliegenden Fall einschlägig. Die Verordnung (EG) Nr. 3088/93 der Kommission "mit Sondermaßnahmen zur Stützung des Schweinemarktes in Deutschland" vom 9. November 1993 (ABl Nr. L 277, S. 30), die den deutschen Stellen die Möglichkeit zu den in Rede stehenden Ankäufen eröffnet hat, ist gestützt auf die Verordnung (EWG) Nr. 2759/75 des Rates "über die gemeinsame Marktorganisation für Schweinefleisch" vom 29. Oktober 1975 (ABl Nr. L 282, S. 1), die nach ihrem Art. 1 auch lebende Hausschweine erfaßt.

Damit ist freilich nicht gesagt, daß der Bund für sämtliche Maßnahmen zuständig wäre, die im Gesetz zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen eine Regelung gefunden haben. Ebensowenig ist der Bund schon dann zuständig, wenn die im Gesetz vorgesehenen Maßnahmen eine gemeinsame Marktorganisation oder Marktordnungswaren betreffen. Aus dem Gesetz und seinem Aufbau ergibt sich vielmehr, daß es entscheidend darauf ankommt, ob und - bejahendenfalls - welchem der vom Gesetz aufgeführten Tatbestände die zu beurteilende Maßnahme zuzuordnen ist und ob und unter welchen Umständen für den jeweiligen Tatbestand eine Bundeszuständigkeit im Gesetz vorgesehen ist. Das Gesetz begründet eine Bundeszuständigkeit entweder unmittelbar selbst wie etwa in § 31 Abs. 1 oder mittelbar durch Benennung einer bestimmten Stelle, die es in anderen Bestimmungen als eine Bundesstelle definiert, oder es ermächtigt schließlich den Verordnungsgeber, durch Rechtsverordnung für bestimmte Gruppen von Maßnahmen Bundesstellen für zuständig zu erklären (§ 31 Abs. 2). Liegt keiner dieser drei Fälle vor, so bleibt es bei dem Grundsatz des Art. 30, 83 ff. GG, daß die Maßnahmen den Ländern obliegen.

2.2.2

Die vom klagenden Land durchgeführten Maßnahmen waren "Interventionen" im Sinne des § 5 MOG 1986, für deren Durchführung das Gesetz in § 7 Abs. 1 Satz 1 die "zuständige Marktordnungsstelle" - und damit eine Bundesstelle - als "Interventionsstelle" vorsieht.

Um einen der in § 6 Abs. 1 MOG 1986 aufgezählten Fälle der Besonderen Vergünstigungen, für die sich eine Zuständigkeit der Länder ergeben kann, handelt es sich bei den in Rede stehenden Maßnahmen nicht. Eine Nichtvermarktungsprämie nach § 6 Abs. 1 Nr. 5 MOG 1986 lag entgegen der Andeutung der Beklagten bei den Maßnahmen schon deshalb nicht vor, weil diese Prämie ein Ausgleich für die an sich mögliche, aber unterlassene Produktion ist; hier aber wird eine vorhandene Produktion von staatlichen Stellen gegenständlich übernommen. Die Maßnahmen waren auch keine "produktbezogene Beihilfe" (§ 6 Abs. 1 Nr. 7 MOG 1986); es ging weder der Europäischen Gemeinschaft noch den deutschen Stellen um eine Förderung der Produktion von Schweinen in den Sperrgebieten; im Gegenteil: der Staatssekretär im Bundeslandwirtschaftsministerium wies in einem Schreiben an den Staatssekretär im niedersächsischen Landwirtschaftsministerium vom 1. Mai 1994 auf ein Schreiben des EU-Kommissars hin, in dem "ausdrücklich die Fortführung der Schlachtung als eine nützliche Maßnahme" bezeichnet wird, "um die Schweinebesatzdichte zu verringern". Schließlich sind die Maßnahmen auch keine "sonstige(n) Vergünstigungen zu Marktordnungszwecken" im Sinne des § 6 Abs. 1 Nr. 19 MOG 1986. Diese Vorschrift stellt einen Auffangtatbestand dar (vgl. BTDrucks VI/2553 S. 21). Erweisen sich die Maßnahmen als eine Intervention im Sinne des § 5 MOG 1986 - wie sogleich näher darzulegen ist -, dann scheiden sie als sonstige Vergünstigungen zu Marktordnungszwecken aus; die zuständigkeitsbegründenden Vorschriften des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen sind nach Möglichkeit so auszulegen, daß sich keine Doppelzuständigkeit von Bund und Land ergeben. § 7 in Verbindung mit 5 MOG 1986 ist gegenüber dem § 6 Abs. 1 Nr. 19 MOG 1986 die speziellere Norm.

Der Begriff der Intervention in § 5 MOG 1986 bestimmt sich nach deutschem Recht; er enthält keine ausdrückliche Bezugnahme auf das Gemeinschaftsrecht. Unter einer "Intervention" versteht das Gesetz zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen 1986 nach seinem § 5 "die Übernahme, Abgabe und Verwertung von Marktordnungswaren durch Interventionsstellen". Die im Rahmen der vorliegenden Aktion übernommenen lebenden Hausschweine waren als solche - und nicht nur Schweinefleisch und Schweinefleischerzeugnisse - Marktordnungswaren, wie sich aus der Tabelle in Art. 1 Verordnung (EWG) Nr. 2759/75 ergibt. Der Wortlaut des § 5 MOG 1986 zeigt allerdings, daß das Gesetz nur bestimmte Handlungen als Interventionen ansieht, solche nämlich, die die Marktordnungswaren als körperliche Gegenstände betreffen, die also als "körperliche" Interventionen die Warenmenge unmittelbar beeinflussen, während sonstige Unterstützungen oder Förderungen der landwirtschaftlichen Erzeuger durch Geldzahlungen oder finanzielle Vergünstigungen nicht unter den Begriff der Intervention fallen. Im vorliegenden Fall wurden die einzelnen Schweine in staatliche Verfügungsgewalt übernommen.

Ob eine Intervention im Sinne des Gesetzes voraussetzt, daß neben der Übernahme auch die beiden anderen Definitionsmerkmale - die "Abgabe" und die "Verwertung" der Marktordnungswaren - vorliegen, kann dahingestellt bleiben, denn die in Rede stehende Übernahmeaktion füllte auch diese beiden weiteren Merkmale aus. Die übernommenen und geschlachteten Tiere sind zu wärmebehandeltem und konserviertem Schweinefleisch und in Abdeckereien zu Schweineschmalz, Fleischmehl und Grieben sowie Fetten und Ölen verwertet und auch später wieder abgegeben worden. Während die Produkte aus den Abdeckereien keinen Absatzbeschränkungen unterlagen, war das wärmebehandelte Schweinefleisch allerdings ausschließlich für die Ausfuhr in Drittländer bestimmt. Der Begriff der "Abgabe" - und damit der Intervention - verlangt nicht den Absatz auf dem Binnenmarkt; eine derartige Einschränkung des Begriffs ist mit den Regelungen des Gemeinschaftsrechts ebensowenig vereinbar wie mit den Vorschriften des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen. Der Absatz der übernommenen Waren kann sowohl auf dem Gemeinsamen Markt als auch in Drittländern erfolgen (vgl. Grabitz/Hilf/Gilsdorf/Priebe, Kommentar zur EU Stand: Oktober 1995, München, Bd. I, Art. 40 EGV, Rn. 20; Tiedemann, Rechtsprobleme der Agrarmarktintervention, EuR 1980, S. 219, 230; Ventura, in: Götz/Kroeschell/Winkler, Handwörterbuch des Agrarrechts, Berlin 1981, Artikel "Europäische Agrarmarktordnung" in Bd. I, Sp. 543 f.; Kummer, in: Groeben/Thiesing/Ehlermann, Kommentar zum EWG-Vertrag, 4. Aufl., Baden-Baden 1991, Bd. I, Art. 40 EWGV, Rn. 19; Priebe, in: Dauses, Handbuch des EG-Wirtschaftsrechts, München 1996, G. "Agrarrecht", Rn. 35). Den Normen der gemeinsamen Marktordnungen läßt sich lediglich der Grundsatz entnehmen, daß der Absatz der von den Interventionsstellen aufgekauften Erzeugnisse nur unter solchen Bedingungen erfolgen darf, "daß jede Marktstörung vermieden wird" (Art. 6 Abs. 1 Verordnung (EWG) Nr. 2759/75 a.a.O. und vgl. zum Beispiel auch Art. 7 Abs. 1 Verordnung (EWG) Nr. 805/68 vom 27. Juni 1968 <ABl Nr. L 148 vom 28. Juni 1968 S. 24>). Auch die Definition der Intervention in § 5 MOG 1986 unterscheidet nicht zwischen einer möglichen Abgabe für den Binnenmarkt und einem Absatz in Drittländer.

Dem Anspruch des klagenden Landes gegen den Bund auf Kostenerstattung steht ferner nicht entgegen, daß die Übernahme unstreitig nicht durch eine Interventionsstelle erfolgt ist, obwohl - im Unterschied zu den übrigen in § 5 MOG 1986 niedergelegten Begriffsbestimmungen - der Begriff der Stelle, die die Intervention durchzuführen hat, Teil der gesetzlichen Definition geworden ist, wenn es dort heißt: "Interventionen" sind "die Übernahme ... durch Interventionsstellen". Maßgeblich im vorliegenden Rechtsstreit ist lediglich, ob die Maßnahmen im übrigen - also abgesehen von der Zuständigkeit der tätiggewordenen Stelle - einer Intervention entsprachen. Dies ergibt sich aus der oben näher dargestellten zulässigen Vereinbarung zwischen den Beteiligten. Im Hinblick auf die zwischen den Beteiligten obwaltende Ungewißheit über die wirkliche Zuständigkeit war die Kostenerstattung für den Fall gewollt, daß das tatsächlich tätig gewordene Land für die Durchführung der Maßnahmen von Gesetzes wegen nicht zuständig gewesen ist.

Trotzdem kann dem Merkmal "Interventionsstelle" in der Definition des § 5 MOG 1986 für den vorliegenden Rechtsstreit nicht jede Bedeutung abgesprochen werden. Mit ihm wird nicht nur die funktionale Zuständigkeit angesprochen und zudem gesagt, daß von einer Intervention lediglich dann die Rede sein kann, wenn staatliche und nicht etwa private Stellen die Waren übernehmen; mit den Begriffen "Interventionsstelle" und "Intervention" wird vor allem auf den Zweck der Übernahmeaktion hingewiesen, der sie von anderen Maßnahmen staatlicher Stellen - etwa zum Zwecke der Bedarfsdeckung oder Bevorratung - unterscheidet und erst zu einer Intervention macht. Interventionen sind durch den Zweck gekennzeichnet, die Preise zu beeinflussen.

Diese Auslegung des Begriffs "Intervention" und "Interventionsstelle" im deutschen Recht trägt dem Gemeinschaftsrecht Rechnung und gewährleistet damit eine hinreichende Umsetzung im Gemeinschaftsrecht vorgesehener Maßnahmen zur Preisbeeinflussung durch staatliche Übernahme von Marktordnungswaren. Der Zweck einer Preisbeeinflussung als normatives Merkmal jeder Intervention hat in der gemeinschaftsrechtlichen Verordnung (EWG) Nr. 2759/75 deutlichen Ausdruck gefunden. In der dritten Begründungserwägung dieser Verordnung heißt es, daß Interventionmaßnahmen getroffen werden, "um die Märkte zu stabilisieren und der landwirtschaftlichen Bevölkerung eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten"; in Art. 3 Abs. 1 Verordnung (EWG) Nr. 2759/75 ist dann konkret vorgesehen, daß die Interventionsmaßnahmen ergriffen werden, "um einen erheblichen Preisrückgang zu verhindern oder zu mildern".

Im Hinblick auf ihre Zweckbestimmung kann die in Rede stehende Übernahme lebender Hausschweine nur als Intervention und nicht als veterinärpolizeiliche Maßnahme angesehen werden, denn sie galt einer Marktstörung. Maßgeblicher Zweck der Übernahmeaktion war die Einkommenssicherung der Landwirte. Wegen der Schweinepest waren Sperrbezirke, Beobachtungs- und Schutzzonen eingerichtet sowie strikte Verbringungsverbote verhängt worden. Es drohte in den betroffenen Regionen infolge eines Überangebots ein Preisverfall und damit ein erheblicher Einkommensverlust der Erzeuger. Auch gesunde und im Prinzip unverdächtige Schweine konnten aus den betroffenen Intensivzuchtgebieten nicht mehr in ihre Absatzgebiete verbracht und nicht mehr abgesetzt werden. Ausschließlich auf diese Schweine bezog sich die Übernahmeaktion.

Daß "zur Verhinderung einer weiteren Ausbreitung dieser Tierseuche" - dritte Begründungserwägung der Verordnung (EG) Nr. 3088/93 - die Schweine zu Erzeugnissen verarbeitet werden sollten, die für andere Zwecke als die menschliche Nahrung bestimmt waren, und daß mit der Übernahmeaktion zugleich auch das Risiko illegaler Transporte aus den Sperrbezirken hinaus vermindert worden ist, macht die Aktion nicht zu einer seuchenpolizeilichen Maßnahme. Das zeigt sich daran, daß die Übernahmeaktion auf Freiwilligkeit beruhte, daß also niemand gezwungen war, seine Schweine abzugeben, wie das bei seuchenpolizeilichen Anordnungen von der Sache her geboten gewesen wäre. Freiwilligkeit ist aber eines der Kennzeichen der Intervention (vgl. Soest, Die Agrarmärkte im Recht der EWG, Baden-Baden 1984, S. 196 f.). Eine zwangsweise Liquidation der Schweinebestände wäre allerdings aus dem Zweck einer Intervention im Sinne des § 5 MOG 1986 herausgefallen. Auch das Gemeinschaftsrecht unterscheidet deutlich zwischen den Richtlinien und Entscheidungen zur Bekämpfung der Schweinepest und den Verordnungen zur Stützung des Schweinemarktes; nur aufgrund der letzteren ist das klagende Land tätig geworden.

Die Zuordnung der fraglichen Maßnahmen zur Intervention im nationalrechtlichen Sinne hängt schließlich auch nicht davon ab, wie die Kommissionsverordnung (EWG) Nr. 3088/93 einschließlich ihrer Änderungsverordnungen die Maßnahmen, zu denen Deutschland ermächtigt wird, bezeichnen und auf welche der Vorschriften der Ratsverordnung (EWG) Nr. 2759/75 sie sie stützen.

Die begriffliche Einteilung der zur Marktordnung in Betracht kommenden Maßnahmen sind im Gemeinschaftsrecht und im Gesetz zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen nicht identisch und brauchen es auch nicht zu sein; entscheidend ist, daß der Sache nach keine Diskrepanz zwischen Gemeinschaftsrecht und deutschem Recht eintritt, die eine hinreichende Umsetzung gefährden könnte. Von einer Gefährdung der Umsetzung kann im vorliegenden Fall keine Rede sein. So ist zwar der deutsche Interventionsbegriff ersichtlich enger als derjenige, der der Ratsverordnung (EWG) Nr. 2759/75 über die gemeinsame Marktorganisation für Schweinefleisch zugrunde liegt. Nach ihrem Art. 3 Abs. 1 können als "Interventionsmaßnahmen" neben "Ankäufen durch die Interventionsstellen" auch "Beihilfen für die private Lagerhaltung" ergriffen werden, Maßnahmen, die das Gesetz zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen 1986 eindeutig nach seinem § 6 Abs. 1 Nr. 12 unter den Begriff der "Besonderen Vergünstigungen" und nicht unter den der "Intervention" faßt. Der vom deutschen Interventionsbegriff nicht erfaßte Teil des gemeinschaftsrechtlichen Interventionsbegriff ist aber nicht ungeregelt geblieben. Durch § 6 Abs. 1 Nr. 12 MOG 1986 ist gesetzestechnisch garantiert, daß jede gemeinschaftsrechtlich vorgesehene "Beihilfe für die private Lagerhaltung", die das Gemeinschaftsrecht im Unterschied zum deutschen Recht als "Intervention" bezeichnet, auch in Deutschland zumindest nach Erlaß der entsprechenden Rechtsverordnung, zu der § 6 Abs. 1 Nr. 12 MOG 1986 ermächtigt, durchgeführt werden kann.

Ohne Bedeutung für die Zuordnung der in Rede stehenden Maßnahmen zum Interventionsbegriff des § 5 MOG 1986 ist es, wenn in der Verordnung (EWG) Nr. 3088/93 und ihren Änderungsverordnungen nur von "Sondermaßnahmen", "Abgabe", "Beihilfe" und "zuständiger deutscher Behörde" und nicht - wie noch in der Vorgängerverordnung (EWG) Nr. 1930/93 vom 16. Juli 1993 (ABl Nr. L 174, S. 32), um deren Durchführung es hier nicht geht - von "Ankauf", "Ankaufspreis" und "deutsche Interventionsstelle" die Rede ist. In der Anwendung auf den vorliegenden Sachverhalt ergeben sich aus dieser sprachlichen Differenzierung keine rechtlichen Unterschiede. Die in der Verordnung (EWG) Nr. 3088/93 zugelassenen Maßnahmen entsprechen in ihrer äußeren Erscheinungsform und nach ihrer Zweckbestimmung dem Begriff der Intervention im Sinne des § 5 MOG 1986; daran ändert sich auch nichts, wenn der Vorgang der Übernahme vom Erzeuger her gesehen als "Abgabe" und die zu zahlende Summe als "Beihilfe" statt als "Ankaufpreis" bezeichnet wird; in jedem Falle geht es um die Übernahme von Marktordnungswaren durch staatliche Stellen, und zwar - das ist entscheidend - auf Antrag des Erzeugers.

Ebensowenig hindert es die Zuordnung zum deutschen Interventionsbegriff, daß sich die Verordnung (EWG) Nr. 3088/93 einschließlich ihrer Änderungsverordnungen nicht auf die spezielle Vorschrift des Art. 3 der Verordnung (EWG) Nr. 2759/75über die Interventionsmaßnahmen stützen, sondern auf deren Art. 20 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 1473/86 vom 13. Mai 1986 (ABl Nr. L 133 vom 21. Mai 1986, S. 36), der "Sondermaßnahmen" zur Stützung des von den Beschränkungen tierseuchenrechtlicher Maßnahmen betroffenen Marktes vorsieht. Die in Rede stehenden Maßnahmen wurden in der dritten Begründungserwägung der Verordnung (EG) Nr. 3088/93 als "außerordentliche" Maßnahmen zur Stützung des Schweinemarktes bezeichnet, die allein auf die Tiere beschränkt sind "aus den unmittelbar betroffenen Gebieten" und "nur während der unbedingt notwendigen Dauer anzuwenden sind". Es steht nichts im Wege, daß auch "Sondermaßnahmen" Interventionen im Sinne von § 5 MOG 1986 sind, wenn sie - wie hier - in der Übernahme von Marktordnungswaren durch staatliche Stellen zum Zwecke der Preisbeeinflussung bestehen. Die Sondermaßnahmen des Art. 20 der Verordnung (EWG) Nr. 2759/75 unterscheiden sich von den "Standardmaßnahmen" des Interventionsankaufs nach Art. 3 der Verordnung (EWG) Nr. 2759/75 lediglich durch die besonderen Umstände ihrer Veranlassung - nicht ihrer Zweckbestimmung - und durch die mit der Veranlassung zusammenhängenden zeitlichen und räumlichen Beschränkungen. Dem § 5 MOG 1986 kann nicht entnommen werden, daß Maßnahmen nur wegen ihrer Veranlassung und den damit zusammenhängenden zeitlichen und räumlichen Beschränkungen von dem Begriffe der Intervention ausgenommen sein sollten. Daß die Begriffsbestimmung der Intervention in § 5 MOG 1986 über die dort genannten Tatbestandsmerkmale hinaus nur standardisierte Interventionsabläufe erfassen sollte, läßt das Gesetz ebenfalls nicht erkennen.

Handelt es sich bei den Maßnahmen um eine Intervention im Sinne des § 5 MOG 1986, dann ist auch die Zuständigkeit des Bundes begründet, denn das Gesetz erklärt für ihre Durchführung die Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung für zuständig. Nach § 7 Abs. 1 Satz 1 MOG 1986 ist "Interventionsstelle" die "zuständige Marktordnungsstelle". Als "zuständige Marktordnungsstelle" kommen nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 MOG 1986 nur die Bundesanstalt oder das Bundesamt für Ernährung und Forsten in Betracht; andere Marktordnungsstellen waren damals nicht mehr vorhanden. Von diesen beiden Stellen bezeichnete § 3 Abs. 1 Nr. 1 MOG 1986 die Bundesanstalt als zuständig, denn für die gemeinsame Marktorganisation für Schweinefleisch ist normativ eine Intervention im Sinne des § 5 MOG 1986 vorgesehen. Dies ergibt sich aus dem bereits erwähnten Art. 3 Verordnung (EWG) Nr. 2759/75, wonach neben "Beihilfen für die private Lagerhaltung" auch "Ankäufe durch Interventionsstellen" als Maßnahmen ergriffen werden können; derartige "Ankäufe durch Interventionsstellen" mit der dort genannten Zweckbestimmung der Verhinderung oder Milderung eines erheblichen Preisrückgangs sind jedenfalls auch Interventionen im Sinne des § 5 MOG 1986 (vgl. Art. 6 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 2 Verordnung <EWG> Nr. 2759/75).

Aus § 3 Abs. 1 MOG 1986 allein kann im übrigen eine Zuständigkeit des Bundes - entgegen der Auffassung des Klägers - nicht hergeleitet werden; er ergänzt lediglich Vorschriften, die ihrerseits schon eine Bundeszuständigkeit begründet haben. Dies ergibt sich aus seinem Wortlaut, seinem Sinn, seiner systematischen Stellung im Gesetz und seiner Entstehungsgeschichte. § 3 Abs. 1 MOG 1986 spricht ausdrücklich nur von der "zuständigen Marktordnungsstelle im Sinnes dieses Gesetzes". Da es zum damaligen Zeitpunkt noch zwei "Marktordnungsstellen" gab, hatte die Vorschrift den Sinn zu klären, welche der beiden "Marktordnungsstellen" gemeint ist, wenn von "zuständiger Marktordnungsstelle" im Gesetze die Rede ist. Daß § 3 Abs. 1 MOG 1986 keine Bedeutung für die externe Zuständigkeitsverteilung zwischen Bund und Ländern hat, sondern eine Bundeszuständigkeit bereits voraussetzt, folgt auch aus dessen Stellung im Ersten Abschnitt des Gesetzes, der mit "Begriffsbestimmungen" überschrieben ist. Diese Auslegung wird durch die Entstehungsgeschichte bestätigt (BTDrucks VI/2553 S. 19). Auch § 3 Abs. 2 und Abs. 3 MOG 1986 waren Vorschriften über die Zuständigkeitsverteilung ausschließlich zwischen Bundesstellen.

Ist die Zuständigkeit von Bundesstellen für die Durchführung von Interventionen nach § 7 Abs. 1 Satz 1, § 5 und § 3 Abs. 1 Nr. 1 MOG 1986 gesetzlich festgelegt, dann kann die durch Gesetz zugewiesene Aufgabe ohne hinreichende gesetzliche Ermächtigung nicht durch Rechtsverordnung den Ländern übertragen werden; eine diesbezügliche Ermächtigung ist aber nicht ersichtlich. Dies verkennt im Grundsatz augenscheinlich auch die beklagte Bundesrepublik nicht, wenn sie der Schweine-Erzeugerbeihilfe-Verordnung des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 11. November 1993, die in ihrem § 2 die Landesstellen für zuständig erklärt, nur als deklaratorisch verstanden wissen will.

2.3

Über die Höhe der Aufwendungen für die Maßnahmen, die das klagende Land im Hinblick auf die gemeinschaftsrechtliche Verordnung (EG) Nr. 3088/93 zur Stützung des Schweinemarktes in Deutschland und ihrer Änderungen in den Jahren 1993 und 1994 durchgeführt hat, besteht zwischen den Beteiligten kein Streit, so daß der geltend gemachte Teilbetrag einschließlich 4 % Zinsen seit dem 6. Februar 1995 dem klagenden Land zuzusprechen ist. Der Zinsanspruch ergibt sich aus einer entsprechenden Anwendung des § 291 BGB (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. April 1975 - BVerwG III 78.73 - BVerwGE 48, 133 <138>[BVerwG 10.04.1975 - III C 78/73] = Buchholz 427.3 § 360 Nr. 50).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.