I.

Der 1894 geborene Kläger war seit 1933 "Stellvertreter des Führers der NSDAP" und Reichsminister ohne Geschäftsbereich. Im Mai 1941 flog er nach Großbritannien, um eine Verständigung zwischen dem Deutschen Reich und dem Vereinigten Königreich herbeizuführen. Er wurde dort inhaftiert, im Oktober 1945 von der britischen Regierung nach Nürnberg überstellt und dem Internationalen Militärtribunal als Angeklagter vorgeführt. Dieses Tribunal war von den Hauptsiegermächten des Zweiten Weltkrieges gemäß dem Londoner Abkommen vom 8. August 1945 gebildet worden. Verfassung und Zuständigkeit des Tribunals waren in dem dem Londoner Abkommen angefügten Statut für das Internationale Militärtribunal geregelt. Am 30. September/1. Oktober 1946 sprach das Tribunal den Kläger der Verbrechen gegen den Frieden wegen Planens, Vorbereitung und Durchführung eines Angriffskrieges (Art. 6 Buchst. a des Statuts) für schuldig und verurteilte ihn zu lebenslangem Freiheitsentzug. Von der Anklage der Kriegsverbrechen (Art. 6 Buchst. b des Statuts) und der Verbrechen gegen die Menschlichkeit (Art. 6 Buchst. c des Statuts) wurde er freigesprochen. Im Juli 1947 wurde der Kläger in das Alliierte Gefängnis in Spandau übergeführt, wo er sich seitdem in Haft befindet. Seit dem 1. Oktober 1966 - nach Entlassung der letzten Mitgefangenen - ist er der einzige Insasse des Gefängnisses.

Im Juni 1977 erhob der Kläger Klage. Er beantragte,

Das Verwaltungsgericht Köln wies die Klage ab. Die Berufung des Klägers wies das Oberverwaltungsgericht Münster durch Urteil vom 14. Mai 1979 zurück: Die Klage sei zulässig, aber unbegründet. Zwar habe jeder Deutsche einen Anspruch darauf, daß der Staat ihn gegenüber anderen Staaten schütze. Der Beklagten stehe bei ihrer Entscheidung, ob und in welcher Weise sie Auslandsschutz gewähren wolle, indessen ein weites Ermessen zu. Denn die Schutzgewährung gegenüber dem Ausland könne zugleich die Interessen der Gesamtheit berühren, insbesondere die Beziehungen der Beklagten zu auswärtigen Staaten beeinträchtigen. Der Anspruch auf Auslandsschutz unterliege somit nicht nur der Einschränkung durch die allgemeinen Regeln des Völkerrechts, sondern auch dem weiteren Vorbehalt der Interessen der Allgemeinheit. Die über das Schutzbegehren entscheidende Behörde habe daher die Interessen der schutzsuchenden Deutschen und die Interessen der Allgemeinheit gegeneinander abzuwägen. Sie könne dabei gegebenenfalls auch erhebliche Verletzungen der Rechte eines Staatsbürgers hinnehmen, um höherwertige Interessen der Allgemeinheit nicht zu gefährden. Andererseits sei sie zur Schutzgewährung verpflichtet, wenn das höherwertige Interesse des Staatsbürgers die auswärtigen Beziehungen des Staates nicht oder nur geringfügig beeinträchtige und sonstige überwiegende Gründe des Gemeinwohls nicht entgegenstünden. Die insoweit anzustellende politische Beurteilung sei gerichtlich nicht nachprüfbar. Die Gerichte seien auf die Prüfung beschränkt, ob die zuständige Behörde von einem zutreffenden Sachverhalt ausgegangen sei, ob durch die behördliche Entscheidung die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten seien, von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden sei oder die Behörde sich bei der Ausübung des Ermessens irrigerweise in weiterem Umfang für gebunden gehalten habe, als es tatsächlich der Fall sei.

Nach diesen Grundsätzen sei das Verhalten der Beklagten nicht zu beanstanden. Insbesondere verkenne sie nicht den Umfang des ihr eingeräumten Ermessens; sie fühle sich auch nicht zu weitgehend gebunden. Es könne dahinstehen, ob es den Gerichten im Hinblick auf die Vorbehalte der Besatzungsmächte verwehrt sei, über die Rechtswidrigkeit der Verurteilung des Klägers und der Fortdauer seiner Inhaftierung zu befinden. Insbesondere brauche der Frage der Einwirkung von zwingendem Völkerrecht auf das Recht der Besatzungsmächte nicht nachgegangen zu werden. Es sei nicht ersichtlich, daß sich die Beklagte aus rechtlichen Gründen gehindert gesehen habe, die Rechtmäßigkeit der Verurteilung des Klägers und seiner weiteren Inhaftierung zu überprüfen und das Ergebnis dieser Überprüfung bei ihrer Entscheidung zu berücksichtigen. Aus ihrem Schreiben vom 9. März 1979 ergebe sich vielmehr, daß die Beklagte die politischen Aspekte der von ihr zu treffenden Entscheidung für wesentlich gewichtiger halte als die rechtlichen Gesichtspunkte und Bedenken habe, die Frage der Rechtmäßigkeit des Urteils des Internationalen Militärtribunals überhaupt aufzuwerfen. Wenn sich die Beklagte damit auf den Standpunkt stelle, daß für die Freilassung des Klägers nur humanitäre Gesichtspunkte in Betracht kämen, bewege sie sich im Rahmen des ihr eingeräumten Ermessens. Der Kläger könne sein Begehren auch nicht damit begründen, daß die bisherigen Schritte der Beklagten zu seiner Freilassung erfolglos geblieben seien und daher spektakuläre, das Weltgewissen aufrüttelnde Schritte unternommen werden müßten. Auch insoweit habe die Beklagte nicht ermessensfehlerhaft entschieden. Sie müsse den möglichen Schaden für die Allgemeinheit abschätzen, der durch spektakuläre Schritte zugunsten des Klägers entstehen könnte.

Der Kläger hat Revision eingelegt, mit der er beantragt:

Der Kläger trägt vor: Seine Verurteilung durch das Internationale Militärtribunal und seine Inhaftierung seien rechtswidrig. Bei Ausbruch des Zweiten Weltkrieges habe es keinen Rechtssatz des Völkerrechts gegeben, wonach ein staatlicher Organträger wegen eines Verbrechens gegen den Frieden persönlich verantwortlich hätte gemacht werden können; einen derartigen Rechtssatz des Völkerrechts gebe es auch heute noch nicht. Seine Verurteilung stelle somit eine fundamentale Verletzung der Menschenrechte dar; sie verstoße gegen Art. 11 Abs. 2 der Menschenrechtsdeklaration vom 10. Dezember 1948 und Art. 7 Abs. 1 der Menschenrechtskonvention vom 4. November 1950 sowie auch gegen Art. 103 Abs. 2 GG. Offenbar habe auch die UdSSR bei Ausbruch des Zweiten Weltkrieges die Verfolgung nationaler Ziele durch Anwendung militärischer Gewalt nicht als völkerrechtliches Delikt des einzelnen Organträgers angesehen. Die UdSSR selbst habe mit Deutschland am 23. August 1939 einen Nichtangriffspakt mit einem geheimen Zusatzprotokoll über das weitere Schicksal Polens und am 28. September 1939 einen Grenz- und Freundschaftsvertrag mit weiteren geheimen Absprachen geschlossen. Die UdSSR sei damit in dem Prozeß vor dem Internationalen Militärtribunal Ankläger und Richter auch in eigener Sache gewesen. Das Verfahren vor dem Internationalen Militärtribunal mit der Beschränkung der Verteidigung sei kein Prozeß, die Entscheidung des Militärtribunals kein Urteil im Rechtssinne gewesen. Es habe sich um ein Ausnahmegericht gehandelt, so daß der Grundgedanke des Art. 101 Abs. 1 Satz 1 GG verletzt sei. Die weitere Vollstreckung des Urteils verstoße wegen des besorgniserregenden Gesundheitszustandes des Klägers und der Haftbedingungen gegen zwingendes Völkerrecht, insbesondere gegen Art. 5 der Menschenrechtsdeklaration und Art. 3 der Menschenrechtskonvention; sie stehe auch in Widerspruch zu den Grundrechten der Art. 1 und 2 GG und verletze Art. 104 Abs. 1 Satz 2 GG. Der Strafvollzug gegen den Kläger könne nicht auf die "Feindstaatenklausel" des Art. 107 der Satzung der Vereinten Nationen vom 26. Juni 1945 gestützt werden, weil diese Vorschrift nur Maßnahmen "in bezug auf Staaten" zulasse. Die Beklagte habe sich bei ihren Vorstößen zugunsten des Klägers bislang lediglich auf humanitäre Gründe berufen, womit eine Freilassung des Klägers nicht bewirkt worden sei. Nunmehr sei die Beklagte verpflichtet, gegenüber den Gewahrsamsmächten auch rechtliche Argumente vorzubringen und die Entscheidung des Internationalen Militärtribunals und das ihr zugrunde liegende Verfahren selbst anzugreifen. Die Reduzierung des behördlichen Ermessens auf die beantragten Maßnahmen ergebe sich daraus, daß es im Falle des Klägers um höchste Verfassungsgüter gehe und alle bisherigen Schutzmaßnahmen sich als untauglich erwiesen hätten. Es könne insoweit nicht allein um eine politische Wertung gehen. Es bestehe auch kein Gegensatz zwischen den Interessen der Allgemeinheit und des Klägers, wenn die Beklagte die Rechtswidrigkeit der seit mehr als 34 Jahren andauernden willkürlichen Freiheitsberaubung des im 87. Lebensjahr stehenden, schwerkranken Klägers zum Gegenstand der beantragten Maßnahmen mache und mit diesen Maßnahmen für eine Freilassung des Klägers eintrete.

Die Beklagte beantragt,

Sie hält die im Revisionsverfahren vom Kläger zusätzlich gestellten Anträge für eine unzulässige Klageänderung. Im übrigen verteidigt sie das Berufungsurteil und trägt vor, sie habe bisher alle geeigneten Schritte zur Freilassung des Klägers bei den vier Gewahrsamsmächten unternommen und werde dies auch weiterhin tun. Die drei westlichen Gewahrsamsmächte verschlössen sich der menschlichen Seite des Falles des Klägers nicht und hätten ihrerseits versucht, die Zustimmung der Sowjetunion zur Freilassung des Klägers zu erlangen. Angesichts des Viermächte-Abkommens hätten sie sich aber außerstande gesehen, die Entlassung des Klägers gegen den Willen der Sowjetunion zu erwirken. Die Sowjetunion widersetze sich hartnäckig den Bemühungen um eine Freilassung des Klägers.

Die vom Kläger gegen das Berufungsurteil eingelegte Verfassungsbeschwerde hat das Bundesverfassungsgericht durchBeschluß vom 16. Dezember 1980 - 2 BvR 419/80 - als unbegründet verworfen.

II.

Die Revision hat keinen Erfolg.

Das Berufungsurteil verletzt nicht Bundesrecht.

1.

Die im Revisionsverfahren gestellten Klageanträge zu I Nr. 1 bis 5 sind zulässig. Der auf "alle geeigneten offiziellen Schritte" zur Freilassung des Klägers gerichtete Antrag zu I Nr. 2 ist zwar für sich gesehen unbestimmt, wird aber durch die weiteren Anträge zu I Nr. 1, 3 bis 5 ergänzt und konkretisiert. Bei den in der Revisionsinstanz erstmals gestellten Anträgen zu I Nr. 4 und 5 handelt es sich um bloße Erweiterungen des vorinstanzlichen Klagebegehrens, die gemäß § 264 Nr. 2 ZPO in Verbindung mit § 173 VwGO keine Klageänderung im Sinne des § 91 VwGO darstellen. Ob die Klageanträge auf den Erlaß eines Verwaltungsaktes gerichtet sind, wie das Oberverwaltungsgericht für die im Berufungsverfahren gestellten Anträge angenommen hat, und deswegen mit der Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 VwGO zu verfolgen sind oder ob Rechtsschutz mit der allgemeinen Leistungsklage zu gewähren ist, kann dahingestellt bleiben. Im Falle einer Verpflichtungsklage bedurfte es gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO keines Vorverfahrens. Die Voraussetzungen der Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO, die auch für die allgemeine Leistungsklage gelten (BVerwGE 36, 192 [BVerwG 28.10.1970 - BVerwG VI C 48.68] [199]), sind erfüllt. Der Kläger macht hinreichend geltend, durch die Ablehnung der von ihm beantragten Maßnahmen in seinem Recht auf Gewährung von Auslandsschutz verletzt zu sein.

Der weitere im Revisionsverfahren gestellte Klageantrag zu II ist hingegen eine nach § 142 VwGO unzulässige Klageänderung; dieser Antrag ist auf ein neues Klagebegehren gerichtet.

2.

Die Klageanträge zu I sind aber unbegründet.

Allerdings sind die Organe der beklagten Bundesrepublik Deutschland zum Schutz deutscher Staatsangehöriger und ihrer Interessen gegenüber fremden Staaten von Verfassungs wegen grundsätzlich verpflichtet (vgl. BVerfGE 6, 290 [299]; 40, 141 [177 f.] und 41, 126 [182]; Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Dezember 1980 - 2 BvR 419/80 - betr. die Verfassungsbeschwerde des Klägers; ferner Geck, ZaöRV 17 [1956/57] S. 476 ff.; Doehring, Die Pflicht des Staates zur Gewährung diplomatischen Schutzes, 1959; Klein, DÖV 1977, 704 ff. m.weit. Nachw.). Dieser Schutzpflicht des Staates steht ein entsprechender Anspruch des einzelnen auf Schutzgewährung gegenüber.

Der vorliegende Fall gibt keinen Anlaß zur Entscheidung der Frage, unter welchen Voraussetzungen die grundsätzliche Schutzpflicht des Staates und der damit verbundene Anspruch des einzelnen auf Schutzgewährung die Organe der Bundesrepublik dazu zwingen, überhaupt Schutzmaßnahmen zu ergreifen. Es sind Fälle denkbar, in denen eine solche Verpflichtung und ein ihr entsprechender Anspruch bestehen, wofür auch im vorliegenden Fall manches spricht. Das bedarf jedoch keiner Vertiefung. Denn darüber, daß die beklagte Bundesrepublik Deutschland in Erfüllung dieser ihrer Schutzpflicht zugunsten des Klägers tätig geworden ist und weiterhin sich für die Freilassung des Klägers einsetzt, besteht kein Streit (vgl. auch die Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Dr. Wittmann u.a. vom 30. März 1979, BT-Drucks. 8/2719).

Streitig ist hier lediglich, ob der Kläger beanspruchen kann, daß die Organe der Bundesrepublik Deutschland über ihre bisherige, den Angehörigen des Klägers bekannte Tätigkeit hinaus weitere Maßnahmen, insbesondere die mit den Klageanträgen begehrten Maßnahmen zu seinem Schutz ergreifen. Das ist zu verneinen. Denn jedenfalls hinsichtlich der Frage, in welcher Weise sie Auslandsschutz gewährt und welche konkreten Maßnahmen sie ergreift, steht der Bundesrepublik Deutschland ein weites politisches Ermessen zu, und zwar ein sehr viel weiteres Ermessen als bei der Frage, ob sie zur Gewährung von Auslandsschutz überhaupt tätig werden will. Sie muß dabei zwar die Grundrechte des Betroffenen berücksichtigen, hat aber deren Tragweite im Falle des Klägers nicht verkannt, wie das Bundesverfassungsgericht in seinek Beschluß vom 16. Dezember 1980 ausgeführt hat (Beschlußabdruck S. 21). Die Bundesrepublik Deutschland ist sich bei ihren Bemühungen um die Freilassung des Klägers der in bezug auf seine Person in Frage stehenden hohen Verfassungsgüter bewußt; sie hält die Fortsetzung der Strafvollstreckung des Klägers wegen seines hohen Alters und seines Gesundheitszustandes sowie der Länge der Haft nicht für richtig (vgl. BT-Drucks. 8/2719).

Im Rahmen ihres weiten politischen Ermessens bei der Einschätzung außenpolitischer Sachverhalte darf und muß die Bundesrepublik Deutschland auch ihre außenpolitischen Interessen in Rechnung stellen. Sie darf hierbei auch die Erfolgsmöglichkeiten eines denkbaren Vorgehens und damit die Zweckmäßigkeit eines möglichen Verhaltens abschätzen. Es muß ihrer außenpolitischen Einschätzung und Abwägung überlassen bleiben, inwieweit sie die von dem Kläger begehrten Maßnahmen zu dessen Freilassung für geeignet und mit Rücksicht auf die Belange der Allgemeinheit wie auch auf die Interessen des Klägers selbst für angebracht hält. Da die bisherigen humanitären Appelle der Bundesrepublik Deutschland gegenüber den vier Gewahrsamsmächten eine Freilassung des Klägers nicht bewirkt haben, weil sich die Sowjetunion einer Haftentlassung des Klägers wiedersetzt, ist die Einschätzung der Bundesrepublik Deutschland nicht fehlerhaft, daß eine Berufung auf rechtliche Überlegungen gegenüber den vier Gewahrsamsmächten erst recht keinen Erfolg verspricht - diese Einschätzung dürfte unter den gegebenen Umständen realistisch sein - und darüber hinaus eine erheblich größere Gefahr mit sich bringt, außenpolitische und möglicherweise auch innenpolitische Schwierigkeiten herbeizuführen; dabei durfte die Beklagte auch berücksichtigen, daß der Kläger, unabhängig von seiner persönlichen Schuld, ein führender Repräsentant des nationalsozialistischen Regimes gewesen ist, das unermeßliches Leid über die Menschheit gebracht hat. Dem entsprechend hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluß vom 16. Dezember 1980 ausgesprochen, es sei von Verfassungs wegen nicht geboten, daß die Bundesregierung gerade die vom Kläger zu seinem Schutz beantragten Maßnahmen ergreift (Beschlußabdruck S. 21); es könne von Verfassungs wegen auch nicht beanstandet werden, daß sich die Bundesregierung gegenüber den Gewahrsamsmächten allein auf humanitäre und nicht auch auf rechtliche Gründe für die Freilassung des Klägers berufe (Beschlußabdruck S. 22). Die Bundesregierung geht hierbei davon aus, daß die Gewahrsamsmächte, und zwar auch die drei westlichen Mächte, nur humanitären Erwägungen zugänglich sind und grundsätzliche Einwände dagegen haben, daß die Frage der Rechtmäßigkeit der Verurteilung und Inhaftierung des Klägers aufgeworfen wird. Wie das Bundesverfassungsgericht hierzu in seinem Beschluß vom 16. Dezember 1980 weiter ausführt, läßt sich nicht feststellen, daß diese Haltung der Bundesregierung auf einem offensichtlichen Rechtsirrtum oder einer willkürlichen Einschätzung der politischen Wirkung rechtlicher Argumente auf die Gewahrsamsmächte oder die Weltöffentlichkeit beruhe; es sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, daß die Bundesregierung die politische Tragweite der von ihr zu treffenden Entscheidung für wesentlich gewichtiger halte als die Wirkung rechtlicher Argumente auf die Haltung der Gewahrsamsmächte, und daß sie die vom Kläger beantragten Schritte bei der Organisation der Vereinten Nationen nicht für ratsam halte, weil nach ihrer Einschätzung solche Schritte nicht erfolgversprechend wären (Beschlußabdruck S. 22, 23).

Demgegenüber meint der Kläger, das Fehlen eines entsprechenden verfassungsrechtlichen Gebots schließe nicht aus, daß die Bundesrepublik Deutschland verfassungsrechtlich nicht gehindert sei, weitergehende Maßnahmen zu ergreifen. Das mag zutreffen. Entscheidend ist aber, daß die Frage, ob die Organe der Bundesrepublik Deutschland über das von der Verfassung Gebotene hinaus tätig sein wollen, ihrem pflichtgemäßen weiten Ermessen unterliegt, das Ermessen im vorliegenden Falle nicht fehlerhaft ausgeübt ist und sich ein Anspruch auf die vom Kläger begehrten weiteren Maßnahmen weder aus den Grundrechten noch aus sonstigem Bundesrecht ergibt.

Deswegen kommt es nicht darauf an, ob, wie der Kläger geltend macht, seine - nicht Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit betreffende - Verurteilung durch das Internationale Militärtribunal völkerrechtswidrig war, was auch im Schrifttum angenommen wird (vgl. z.B. Berber, Lehrbuch des Völkerrechts, II. Band, Kriegsrecht, 2. Aufl. 1969, § 50 S. 250 ff., 254 bis 263; Verdross, Völkerrecht, 5. Aufl. 1964, S. 219 f.; Verdross-Simma, Universelles Völkerrecht, 1976, S. 227, mit jeweils weiteren Nachw.), und ob auch seine außergewöhnlich lange Inhaftierung unter ungewöhnlichen Haftbedingungen völkerrechtswidrig ist, was in der Tat nicht auszuschließen ist. Denn auch insoweit durfte die Bundesrepublik Deutschland - trotz der Möglichkeit einer erheblichen Verletzung von Grundrechten des Klägers - im Rahmen ihres weiten Ermessens erwägen, ob ein anderweitiges Vorgehen, wie es der Kläger beantragt, überhaupt irgendeine Aussicht auf Erfolg verspricht und sogar eventuelle weitere Schritte zugunsten des Klägers, zu denen die Beklagte bereit ist, von vornherein aussichtslos machen würde. Der Umstand, daß der Kläger dieses Risiko in Kauf nehmen will, wie die mündliche Verhandlung vor dem Senat ergeben hat, macht die von der Beklagten vorgenommenen Ermessensabwägungen nicht fehlerhaft. Wie das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluß vom 16. Dezember 1980 zur Frage der Anwendbarkeit des Art. 107 der Satzung der Vereinten Nationen auf den vorliegenden Sachverhalt ausgeführt hat, würde selbst eine nach Auffassung eines deutschen Gerichts völkerrechtlich unzutreffende Rechtsauffassung, von der die Bundesregierung bei Prüfung der Ermessensvoraussetzung und der Ausübung ihres Ermessens im Bereich des Auslandsschützes ausginge, nicht schon die Fehlerhaftigkeit der Ermessensausübung begründen; dies käme allenfalls dann in Betracht, wenn sich eine etwaige völkerrechtlich fehlerhafte Rechtsauffassung der Bundesregierung als Willkür gegenüber dem Bürger darstellte, also unter keinem - auch außenpolitischen - vernünftigen Gesichtspunkt mehr zu verstehen wäre (vgl. Beschlußabdruck S. 23/24). Ein willkürliches Verhalten der Beklagten läßt sich insoweit nicht feststellen. Die Beklagte hat erwogen, ob rechtliche Argumente überhaupt eine Erfolgsaussicht im vorliegenden Fall versprechen, und welche Auswirkungen sich daraus für die Belange des Klägers und der Bundesrepublik Deutschland ergeben könnten. Es ist nicht Sache der Gerichte, ihre Einschätzung möglicher Wirkungen auf internationaler Ebene hinsichtlich der von dem Kläger begehrten Maßnahmen an die Stelle der Einschätzung durch die Organe der auswärtigen Gewalt der Bundesrepublik Deutschland zu setzen.

Aus den vorgenannten Gründen wäre auch der im Revisionsverfahren gestellte Klageantrag zu II, wenn man dessen Zulässigkeit unterstellt, unbegründet.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.