I.

Der Kläger wendet sich gegen die Feststellung des Ergebnisses einer Kommunalwahl in einer Gemeinde des Landes Rheinland-Pfalz.

Am 18. Juni 1989 fand die Wahl des Stadtrats in Lauterecken statt, der aus 15 Mitgliedern besteht. Zugelassen waren Wahlvorschläge der CDU, SPD, FDP, der FWG Lauterecken sowie der Wählergruppe S. (im folgenden: WGS), für die der Kläger kandidierte. Die Wahlvorschläge der CDU, der FDP und der FWG waren eine Listenverbindung eingegangen. Von den abgegebenen gültigen Stimmen entfielen auf die SPD 9 102, die CDU 4.866, die FWG 2.937, die FDP 2.518 und die WGS 891, wobei der Kläger die meisten Stimmen in dieser Liste erhielt.

Der Wahlausschuß teilte der SPD sieben, der CDU vier sowie der FWG und der FDP jeweils zwei Sitze zu. Dieser Verteilung lag eine Berechnung nach dem in § 41 Abs. 1 des rheinland-pfälzischen Landesgesetzes über die Wahlen zu den kommunalen Vertretungsorganen (Kommunalwahlgesetz - KWG -) vom 7. September 1982 (GVBl. S. 369), geändert durch Gesetz vom 22. Juli 1988 (GVBl. S. 135), vorgeschriebenen Verfahren der mathematischen Proportion nach Hare/Niemeyer zugrunde. Diese ergab, daß nach den ermittelten ganzen Zahlen sieben Sitze auf die Listenverbindung und sechs Sitze auf die SPD entfielen. Da die Verteilung der Restsitze nach der Reihenfolge der höchsten Zahlenbruchteile gemäß § 41 Abs. 1 Satz 3 KWG dazu geführt hätte, daß die SPD und die WGS jeweils einen weiteren Sitz bekommen hätten und somit auf die Listenverbindung im Ergebnis weniger als die Hälfte der zu vergebenden Sitze entfallen wäre, obwohl für sie mehr als die Hälfte aller gültigen Stimmen abgegeben worden war, teilte ihr der Wahlausschuß von den verbliebenen zwei Sitzen gemäß § 41 Abs. 1 Satz 5 KWG einen Sitz vorab zu. Der letzte Sitz ging nach der Höhe des Zahlenbruchteils gemäß § 41 Abs. 1 Satz 6 in Verbindung mit Satz 3 KWG an die SPD. Die acht auf die Listenverbindungen entfallenden Sitze wurden gemäß § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 41 Abs. 1 KWG wiederum nach dem Verfahren Hare/Niemeyer auf die verbundenen Wahlvorschläge aufgeteilt.

Der Kläger legte Einspruch gegen das Wahlergebnis ein und machte geltend, daß die WGS einen Sitz hätte bekommen müssen; denn die Regelung des § 41 Abs. 1 Satz 5 KWG über die Vorabzuteilung eines weiteren Sitzes gelte nicht für Listenverbindungen. Die Kreisverwaltung wies diesen Rechtsbehelf zurück. Klage und Berufung des Klägers, mit denen er die Aufhebung dieser Entscheidung und die Feststellung begehrt hat, daß der WGS ein Sitz im Stadtrat zuzuteilen sei, blieben erfolglos. Verwaltungsgericht und Oberverwaltungsgericht haben sich der Auffassung des Beklagten angeschlossen, daß Listenverbindungen am Vorabausgleich nach § 41 Abs. 1 Satz 5 KWG teilnähmen. Zu den verfassungsrechtlichen Einwänden des Klägers hat das Berufungsgericht folgendes ausgeführt: Der Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit werde jedenfalls solange nicht verletzt, wie verhindert werde, daß durch Bildung einer bloßen Zählgemeinschaft die Sperrklausel überwunden werden könne. Dies werde durch die Regelung des § 41 Abs. 2 KWG sichergestellt, wonach die Wahlzahl auch von den Parteien und Wählergruppen erreicht werden müsse, die eine Listenverbindung gebildet hätten. Eine Verfälschung des Wählerwillens scheide schon deshalb aus, weil Listenverbindungen bekanntzumachen seien und jede Partei oder Wählergruppe die Möglichkeit habe, eine solche Verbindung einzugehen. Auch der Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl werde eingehalten; denn das Berechnungsverfahren führe nicht zur Zwischenschaltung einer zusätzlichen Willensentscheidung.

Mit seiner Revision verfolgt der Kläger sein bisheriges Begehren weiter. Er macht geltend: Die Bildung von Listenverbindungen bei Kommunalwahlen verstoße gegen den in Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG niedergelegten Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit. Deshalb seien die betreffenden Vorschriften des Kommunalwahlgesetzes verfassungswidrig. Zumindest müsse § 41 Abs. 1 Satz 5 KWG einschränkend dahin ausgelegt werden, daß er nicht für Listenverbindungen gelte. Diese Auffassung habe das Bundesverfassungsgericht inzwischen in seinem Urteil vom 29. September 1990 (BVerfGE 82, 322) bestätigt. Dort habe es entschieden, daß Listenverbindungen den Erfolg von Wählerstimmen ohne zwingenden Grund ungleich gewichteten und daher gegen den Grundsatz der Wahl- und Chancengleichheit verstießen. Darüber hinaus werde durch Listenverbindungen die Unmittelbarkeit der Wahl beeinträchtigt, weil von der Wahlstimme bis zur Mandatszuerkennung eine doppelte Verrechnung notwendig sei.

Der Beklagte tritt dem entgegen: Die tragenden Gründe der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur ersten gesamtdeutschen Wahl seien hier nicht maßgeblich. Sie hätten lediglich die Durchbrechung der gleichmäßigen Wirkung der Sperrklausel im Blick gehabt, die hier nicht in Rede stehe. Zudem sei die Entscheidung in einer Ausnahmesituation ergangen; sie beziehe sich auf die unterschiedlichen Entfaltungsmöglichkeiten der Parteien in der ehemaligen DDR und im alten Bundesgebiet.

Der Oberbundesanwalt führt aus: Gegen die Auslegung des § 41 Abs. 1 Satz 5 KWG durch das Berufungsgericht bestünden bundesverfassungsrechtliche Bedenken. Dabei könne offenbleiben, ob die Feststellungen des Bundesverfassungsgerichts zur Unzulässigkeit von Listenverbindungen bei Bundestagswahlen gleichermaßen auch für das Kommunalwahlrecht gälten. Jedenfalls beziehe § 41 Abs. 1 Satz 5 KWG Listenverbindungen nicht ausdrücklich in die Sonderregelung für besonders erfolgreiche Parteien oder Wählergruppen ein. Die gesetzliche Regelung knüpfe an den besonderen Wahlerfolg einer einheitlichen politischen Gruppierung an. Bei Listenverbindungen werde der Wahlerfolg ausschließlich durch das Zusammenwirken mehrerer, nach außen hin mit jeweils selbständigen Wahlvorschlägen auftretenden politischen Gruppierungen erreicht und führe zu einer rechtlichen Bündelung eines tatsächlich nicht erzielten Wahlerfolges. Im Lichte der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts müsse daher § 41 Abs. 1 Satz 5 KWG verfassungskonform dahin ausgelegt werden, daß Listenverbindungen für die Vorabzuteilung eines Restsitzes nicht als ein Wahlvorschlag zu behandeln seien.

II.

Die Revision ist begründet. Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht und beruht auf dieser Verletzung. Die WGS hätte - entsprechend dem Begehren des Klägers - einen Sitz erhalten müssen; dies ist jedoch unterblieben, weil der Wahlausschuß den verbundenen Listen von CDU, FDP und FWG in Anwendung der Vorschrift des § 41 Abs. 1 Satz 5 KWG einen zusätzlichen Sitz vorab zugeteilt hat. Ein solcher Vorabausgleich ist bundesrechtlich zwar nicht zu beanstanden; es verstößt aber gegen den nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG auch für Kommunalwahlen geltenden Grundsatz der Gleichheit der Wahl, wenn ein solcher Vorabausgleich auch auf Listenverbindungen erstreckt wird. Angesichts dessen kann offen bleiben, ob die Klage auch deshalb hätte Erfolg haben müssen, weil bundesrechtlich die Zulassung von Listenverbindungen mit dem Grundgesetz unvereinbar ist.

1.

Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl besagt, daß alle Staatsbürger das aktive und passive Wahlrecht in formal möglichst gleicher Weise ausüben können und ihre Stimmen beim Verhältniswahlsystem (und bei Misch-Wahlsystemen - BVerfGE 1, 208 [BVerfG 05.04.1952 - 2 BvH 1/52] <244>; 6, 84 <90> -) nicht nur den gleichen Zählwert, sondern grundsätzlich auch den gleichen Erfolgswert haben müssen (BVerfGE 79, 169 [BVerfG 24.11.1988 - 2 BvC 4/88] <170> m.w.N.). Allerdings kann kein Stimmenauswertungssystem diese formale Erfolgsgleichheit in letzter Konsequenz herstellen. Bei jedem Berechnungsverfahren bleiben zwangsläufig Reststimmen unberücksichtigt. Deshalb haben Bundesverfassungsgericht (a.a.O. S. 171) und Bundesverwaltungsgericht (Beschluß vom 13. Juli 1981 - BVerwG 7 B 23.81 - Buchholz 160 Wahlrecht Nr. 24; Beschluß vom 12. Januar 1989 - BVerwG 7 B 202.88 - Buchholz a.a.O. Nr. 32) es der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers überlassen, ob er sich für das Höchstzahlverfahren nach d'Hondt oder für das Verfahren der mathematischen Proportion nach Hare/Niemeyer entscheidet.

Grundsätzlich zulässig sind auch Modifizierungen dieser Berechnungssysteme, solange sie keinen die Wahlrechtsgleichheit verletzenden Systembruch enthalten (vgl. BVerwG, Beschluß vom 12. Januar 1989, a.a.O.; Niedersächsischer Staatsgerichtshof, Urteil vom 20. September 1977 - StGH 1/77 - Nds. StGHE 1, 335 <364 ff.>). Da das Verfahren der mathematischen Proportion in Grenzfällen dazu führen kann, daß - wegen der Vergabe der Reststimmen nach der Höhe der Bruchteile - ein Wahlvorschlag mit der absoluten Mehrheit der gültigen Stimmen dennoch nicht die Mehrheit der zu vergebenden Sitze erhält, sieht § 41 Abs. 1 Satz 5 KWG für diesen Fall die Vorabzuteilung eines Restsitzes vor (vgl. Lt-Drucks. 11/900, S. 15). Diese Regelung - entsprechende Vorschriften kennen sowohl das Bundeswahlrecht (§ 6 Abs. 3 Satz 1 BWahlG) als auch das Wahlrecht anderer Bundesländer (§ 22 Abs. 4 des Hessischen sowie § 36 Abs. 3 des Niedersächsischen Kommunalwahlgesetzes) - ist in Übereinstimmung mit dem Niedersächsischen Staatsgerichtshof (a.a.O. S. 364 ff.) als verfassungskonform zu beurteilen; denn sie hat keine vermeidbare Erfolgswertungleichheit zur Folge. Zwar durchbricht sie das Berechnungsverfahren, weil sie von der grundsätzlich vorgeschriebenen Verteilung nach der Höhe der Bruchteile abweicht. Nicht jede Abweichung von den Grundsätzen des Zuteilungsverfahrens ist aber schon ein Verstoß gegen das Gebot des gleichen Erfolgswerts. Entscheidend ist, ob sie zu einer dem (Verhältnis-)Wahlsystem fremden Differenzierung führt (BVerwG a.a.O.). Dies ist bei der hier in Rede stehenden Modifizierung nicht der Fall. Sie hat gerade das Ziel, die Erfolgswertungleichheit auszuräumen, die darin liegt, daß die absolute Mehrheit der Stimmen nicht auch zu einer entsprechenden Mehrheit von Sitzen führt. Die Beseitigung dieses als mißlich empfundenen Ergebnisses hat zwar zur Konsequenz, daß ein Wahlvorschlag, der bei der Sitzverteilung nach der Höhe der Bruchteile eigentlich zum Zuge hätte kommen müssen, nicht berücksichtigt wird, schafft also - mathematisch betrachtet - eine neue Ungleichgewichtigkeit. Zwischen solchen unvermeidbaren Ungleichgewichtigkeiten zu wählen, obliegt jedoch dem Gesetzgeber im Rahmen seiner Gestaltungsfreiheit.

Bundesverfassungswidrig ist jedoch die Anwendung einer solchen Regelung auf Listenverbindungen. Sie führt zu einer echten Doppelbewertung der Stimmen, denn die Stimmabgabe hat in diesem Falle die Zuteilung eines zusätzlichen Sitzes zur Folge. Dies dürfte unproblematisch sein, solange Listen ein und derselben Partei oder Wählergruppe verbunden sind (wie es im Bund mit den Landeslisten geschieht, um die für das Gesamtwahlgebiet anfallenden Reststimmen zu verwerten); unter dieser Voraussetzung erlaubt die Erwägung, daß sich die absolute Mehrheit der Stimmen in einer absoluten Mehrheit der Sitze widerspiegeln soll, die Doppelbewertung. Diese beseitigt nämlich nur - wie bereits ausgeführt - eine im Hare/Niemeyer-Berechnungsverfahren angelegte Ungleichgewichtigkeit. Erfüllt die Listenverbindung diese Voraussetzung jedoch nicht, so geht es nicht mehr darum, einer Wählermehrheit zum Erfolg zu verhelfen, die sich auf eine Partei oder Wählergruppe konzentriert; vielmehr soll gebündelten, nicht deckungsgleichen Wählerinteressen, die erst infolge des Verbundes die Stimmenmehrheit hinter sich vereinigen, die Sitzmehrheit verschafft werden. Bei einer solchen bloßen "Zählgemeinschaft" (BVerfGE 82, 322 <346>) besteht kein innerer Grund für einen Vorabausgleich und die darin liegende Doppelbewertung; denn diese trägt vorrangig nicht einem mehrheitlichen Wählerwillen Rechnung, sondern nur dem Umstand, daß Parteien oder Wählergruppen ein sie begünstigendes Berechnungsverfahren gewählt haben. Zwar ist der Wählerwille insoweit nicht völlig ohne Bedeutung, weil die Listenverbindung öffentlich bekanntgemacht werden muß und der Wähler sich somit durch die Wahl einer der verbundenen Listen auch bewußt für die Listenverbindung entscheiden kann. Handelt der Wähler in diesem Bewußtsein - was selten der Fall sein dürfte, weil der Wahlzettel selbst die Listenverbindung nicht ausweist -, benutzt er die Listenverbindung jedoch nur als Auffangreservat für eine ansonsten möglicherweise verlorengehende Stimme. Von einer "Wahl" der anderen Liste im Wortsinne kann nicht die Rede sein. Es gibt daher keine Disproportion zwischen Wählerwillen und Sitzzahl, die es zuließe, von der Verteilung der Reststimmen nach der Höhe der Bruchteile abzuweichen.

2.

Dieser Verstoß gegen Bundesverfassungsrecht ist durch § 41 Abs. 1 Satz 5 KWG nicht zwingend vorgegeben; gegen eine verfassungskonforme Auslegung dieser Norm gibt es keine durchgreifenden Bedenken.

Ein am Wortlaut ausgerichtetes Verständnis der Vorschrift spricht für eine solche Auslegung. Es ist ausdrücklich vom "Wahlvorschlag einer Partei oder Wählergruppe" die Rede. Die Gesetzesgeschichte läßt keine abweichenden Schlußfolgerungen zu. Die Motive erwähnen Listenverbindungen in diesem Zusammenhang nicht. Offenbar wurde dieses Problem bei der Gesetzesänderung vom 22. Juli 1988 (GVBl. S. 135), mit der das Hare/Niemeyer-Verfahren eingeführt wurde, nicht gesehen. Das verdeutlicht der unverändert gebliebene § 41 Abs. 3 KWG, der für die Verteilung der auf eine Listenverbindung entfallenden Sitze nach wie vor undifferenziert auf das "Verfahren gemäß Abs. 1" verweist, obwohl für die Aufteilung innerhalb der verbundenen Listen die Sätze 5 und 6 keine entsprechende Anwendung finden können. Wenig Aufschluß gibt auch die Systematik des Gesetzes. Das gilt insbesondere im Hinblick auf § 41 Abs. 2 KWG, der die Gültigkeit der Wahlzahl für die verbundenen Listen ausdrücklich erwähnt. Daraus könnte geschlossen werden, daß die Listenverbindung am Vorabausgleich nicht teilnimmt, weil sie in § 41 Abs. 1 Satz 5 KWG nicht erwähnt wird. Denkbar, möglicherweise sogar näherliegend ist aber auch der gegenteilige, von den Vorinstanzen gezogene Schluß, daß die Listenverbindung in § 41 Abs. 2 KWG nur deswegen ausdrücklich genannt wird, weil das Gesetz sie hier ausnahmsweise nicht als Einheit behandelt. Schließlich steht auch die ratio legis einer verfassungskonformen Auslegung der umstrittenen Vorschrift nicht entgegen. Zwar will der Gesetzgeber die Listenverbindung gegenüber den anderen Wahlvorschlägen grundsätzlich als Einheit verstanden wissen. Diese Absicht orientiert sich aber ausschließlich an dem Zweck der besseren Reststimmenverwertung, der unabhängig von dem Vorabausgleich erreicht wird. Auf der anderen Seite will § 41 Abs. 1 Satz 5 KWG dem Wählerwillen Rechnung tragen, der sich in der Mehrheit der Stimmen für eine Liste niedergeschlagen hat. Ob dies nach dem Willen des Gesetzgebers selbst für verbundene Wählerinteressen gelten soll, bleibt unklar. Auch die Heranziehung der Parallelregelung des Landes Niedersachsen führt nicht weiter. Dort ist ausdrücklich bestimmt, daß Listenverbindungen am Vorabausgleich teilnehmen (§ 36 Abs. 4 in Verbindung mit Abs. 3 NKWG). Daß die rheinland-pfälzische Vorschrift bei teleologischer Auslegung in demselben Sinne zu verstehen ist, weil der Gesetzgeber dies möglicherweise für selbstverständlich und daher nicht regelungsbedürftig gehalten hat, läßt sich ebensogut vertreten wie die Auffassung, daß sein Schweigen in die entgegengesetzte Richtung deutet.

3.

Steht somit fest, daß § 41 Abs. 1 Satz 5 KWG bundesverfassungskonform dahin ausgelegt werden kann, daß er auf Listenverbindungen keine Anwendung findet, hätte der WGS einer der beiden Restsitze zugeteilt werden müssen, weil sie nach den Berechnungen des Wahlausschusses den zweithöchsten Zahlenbruchteil aufwies. Dieses Ergebnis würde sich auch dann nicht ändern, wenn man mit dem Kläger Listenverbindungen als solche für verfassungswidrig hielte; denn selbst in diesem Falle hätte eine Berechnung anhand der unstreitigen Zahlen dazu geführt, daß ein Sitz auf die WGS entfallen wäre. Es kann daher offenbleiben, ob die Zulassung von Listenverbindungen verschiedener Parteien oder Wählergruppen mit dem Grundgesetz vereinbar ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 1 und 162 Abs. 3 VwGO. Da die Beigeladenen keine Anträge gestellt und sich somit keinem Kostenrisiko ausgesetzt haben, entspricht es nicht der Billigkeit, ihre außergerichtlichen Kosten für erstattungsfähig zu erklären.