Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 22.06.1984, Az.: BVerwG 6 P 7.83

I.

Der Antragsteller war Mitglied des bei der Regionalstelle B. der Bundesanstalt für Flugsicherung gebildeten Personalrats. In der Zeit vom 28. Juni bis 26. Juli 1981 war er gemäß § 46 Abs. 3 BPersVG freigestellt. Für diese Tage beantragte er bei der Bundesanstalt für Flugsicherung die Zahlung einer Aufwandsentschädigung nach § 46 Abs. 5 BPersVG in Verbindung mit der Verordnung über die Höhe der Aufwandsentschädigung für vom Dienst freigestellte Personalvertretungsmitglieder vom 18. Juli 1974. Die Bundesanstalt für Flugsicherung lehnte den Antrag unter Hinweis auf eine am 18. September 1981 von ihr erlassene Rundverfügung ab, nach der Personalvertretungsmitglieder, die für weniger als einen Monat freigestellt sind, keine Aufwandsentschädigung beanspruchen können.

Der Antragsteller leitete daraufhin das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren ein und beantragte,

Das Verwaltungsgericht gab dem Antrag statt. Die dagegen gerichtete Beschwerde des Leiters der Regionalstelle B. der Bundesanstalt für Flugsicherung, des Beteiligten zu 1), blieb ohne Erfolg, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Der geltend gemachte Anspruch finde seine Grundlage in § 46 Abs. 5 BPersVG in Verbindung mit der Verordnung über die Höhe der Aufwandsentschädigung für vom Dienst freigestellte Personalvertretungsmitglieder vom 18. Juli 1974. Zwar ließen sich Inhalt und Ausmaß der der Bundesregierung in § 46 Abs. 5 BPersVG erteilten Ermächtigung, die Höhe der Aufwandsentschädigung durch Rechtsverordnung zu bestimmen, aus dem Wortlaut der Vorschrift nicht mit der nach Art. 80 Abs. 1 GG zu fordernden Genauigkeit entnehmen. Aus dem Zweck der Regelung lasse sich jedoch genügend bestimmt erkennen, welche Grenzen der Bundesregierung bei der Bestimmung der Höhe der Aufwandsentschädigung gezogen seien. Sinn der nach § 46 Abs. 5 BPersVG zu gewährenden Entschädigung sei es, dem Personalratsmitglied einen kleinen Pauschbetrag für solche Ausgaben zur Verfügung zu stellen, die im einzelnen nicht nachweisbar seien oder deren Nachweis wegen ihrer geringen Höhe entbehrlich erscheine. Die Bundesregierung müsse die Aufwandsentschädigung daher so bemessen, daß sie einerseits ausreiche, um diesen Zweck zu erfüllen, andererseits aber nicht einem Entgelt gleichkomme. Die Verordnung vom 18. Juli 1974, die die Aufwandsentschädigung auf monatlich 50 DM festsetze, halte sich in diesen Grenzen.

Der Antragsteller erfülle die Voraussetzungen des § 46 Abs. 5 Satz 1 BPersVG in seiner Person dadurch, daß er während des in Rede stehenden Zeitraumes ganz vom Dienst freigestellt gewesen sei. Eine Mindestdauer der Freistellung von einem Monat als Voraussetzung für das Entstehen des Anspruchs auf Aufwandsentschädigung setze § 46 Abs. 5 BPersVG nicht voraus. Sie ergebe sich auch nicht daraus, daß die Vorschrift von einer "monatlichen" Aufwandsentschädigung spreche. Damit sei vielmehr lediglich der "Zahlungsmodus" bezeichnet. Allerdings sei nicht geregelt, in welcher Höhe die Aufwandsentschädigung zu zahlen sei, wenn die Leistungsvoraussetzungen nur für eine kürzere Zeitspanne als für einen Monat beständen. Wegen der geringen praktischen Bedeutung habe es einer solchen Regelung indessen auch nicht bedurft.

Gegen diesen Beschluß richtet sich die vom Beschwerdegericht zugelassene Rechtsbeschwerde des Beteiligten zu 1), mit der er der Auffassung des Beschwerdegerichts entgegen tritt, die Verordnungsermächtigung des § 46 Abs. 5 Satz 3 BPersVG genüge den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Nach seiner Auffassung läßt sich der Ermächtigung nicht entnehmen, an welche Voraussetzungen die Aufwandsentschädigung zu binden und wie sie zu bemessen sei. Das Bundespersonalvertretungsgesetz lasse vielmehr offen, welche Aufwendungen in welchem Umfang durch die Entschädigung abgegolten werden sollen. Daher finde auch die Auffassung des Beschwerdegerichts, mit der Aufwandsentschädigung solle nur ein kleiner Pauschbetrag für solche Aufwendungen zur Verfügung gestellt werden, die im einzelnen nicht nachweisbar seien oder deren Nachweis entbehrlich erscheine, in diesem Gesetz keine Grundlage. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb das Bundespersonalvertretungsgesetz die Aufwandsentschädigung vorsehe, da den freigestellten Personalratsmitgliedern kein Aufwand entstehe, der nicht nach § 44 BPersVG abzugelten sei. Als Folge dessen sei auch der in der Verordnung vom 18. Juli 1974 festgesetzte Betrag der monatlichen Aufwandsentschädigung willkürlich gegriffen.

Der Beteiligte zu 1) beantragt sinngemäß,

Der Antragsteller und der Personalrat bei der Regionalstelle B. der Bundesanstalt für Flugsicherung, der Beteiligte zu 2), treten der Rechtsbeschwerde entgegen und verteidigen den angefochtenen Beschluß.

II.

Die Rechtsbeschwerde bleibt ohne Erfolg. Der mit ihr angegriffene Beschluß leidet nicht an Rechtsfehlern.

Das Beschwerdegericht hat seiner Entscheidung zu Recht die Verordnung über die Höhe der Aufwandsentschädigung für vom Dienst freigestellte Personalvertretungsmitglieder vom 18. Juli 1974 (BGBl. I S. 1499) zugrunde gelegt. Die von der Rechtsbeschwerde geäußerten Zweifel daran, daß § 46 Abs. 5 Satz 3 BPersVG, der die Bundesregierung zum Erlaß dieser Verordnung ermächtigt, mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar ist, greifen nicht durch.

Das Grundgesetz fordert in Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG allgemein, daß die zum Erlaß von Rechtsverordnungen ermächtigende Vorschrift nach Inhalt, Zweck und Ausmaß näher bestimmt ist. Dies muß nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht ausdrücklich im Text der Ermächtigungsnorm geschehen; es genügt, wenn sich Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung nach den allgemeinen Auslegungsregeln aus dem ganzen Gesetz, insbesondere dem Sinnzusammenhang der Norm mit anderen Vorschriften, und aus dem Ziel ermitteln lassen, welches die gesetzliche Regelung insgesamt verfolgt (BVerfGE 62, 203 <209 f.>[BVerfG 03.11.1982 - 2 BvL 28/81]). Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verlangt mithin nicht, daß die Ermächtigung in ihrem Wortlaut so genau wie möglich gefaßt sein muß; sie hat von Verfassungs wegen nur hinreichend bestimmt zu sein (BVerfGE 62 a.a.O. S. 210).

Welche Bestimmtheitsanforderungen im einzelnen erfüllt sein müssen, ist von den Besonderheiten des jeweiligen Sachbereichs sowie von Gewicht und Wirkung der zu treffenden Regelung abhängig. Greift die Regelung erheblich in die grundrechtsrelevante Rechtsstellung der von ihr Betroffenen ein, so müssen höhere Anforderungen an die Bestimmtheit der Ermächtigung gestellt werden, als wenn es sich um einen Regelungsbereich handelt, der die Grundrechtsausübung weniger berührt (BVerfGE 62, 203 <210>[BVerfG 03.11.1982 - 2 BvL 28/81] m.w.Nachw.).

Danach genügt § 46 Abs. 5 Satz 3 BPersVG dem verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebot. Die Vorschrift ermächtigt die Bundesregierung, durch Rechtsverordnung die Höhe der in Satz 1 der gleichen Vorschrift vorgesehenen Aufwandsentschädigung zu bestimmen. Inhalt und Zweck dieser Ermächtigung werden bereits durch die Verwendung des Begriffes "Aufwandsentschädigung" in § 46 Abs. 5 Satz 1 BPersVG hinreichend beschrieben. Denn dieser Begriff bezeichnet im rechtlichen Sprachgebrauch eine aus einem bestimmten Grund zu erbringende, nach bestimmten Regeln zu bemessende Leistung, nämlich eine pauschalierte Entschädigung, die solche persönlichen Aufwendungen abgelten soll, welche sich aus den mit einer bestimmten Funktion verbundenen unvermeidbaren Verpflichtungen ergeben und nicht durch das Arbeitsentgelt (Dienstbezüge, Vergütung, Lohn) oder sonstige Leistungen abgegolten werden und deren Übernahme dem Verpflichteten nicht zugemutet werden kann. Mit der Verwendung dieses Begriffes in § 46 Abs. 5 Satz 1 BPersVG hat der Gesetzgeber somit zum einen verbindlich festgestellt, daß Personalratsmitgliedern, welche ganz von ihrer dienstlichen Tätigkeit freigestellt sind, derartige Aufwendungen entstehen, und zum anderen entschieden, daß diese Aufwendungen durch eine pauschalierte Entschädigung abzugelten sind. Dadurch ist nicht nur der Zweck der von der Bundesregierung auf der Grundlage des § 46 Abs. 5 Satz 3 BPersVG zu erlassenden Rechtsverordnung bestimmt und begrenzt, sondern damit wird der Bundesregierung auch die Methode zur Bemessung der Aufwandsentschädigung, nämlich die Festlegung eines Pauschalsatzes, bindend vorgegeben.

Auch das Ausmaß der Ermächtigung wird durch die Verwendung des Begriffes "Aufwandsentschädigung" so genau umrissen, wie das möglich und nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG erforderlich ist. Denn er verpflichtet die Bundesregierung, eine Pauschalregelung zu treffen, also nicht etwa den individuellen Aufwendungsersatz vorzusehen. Eine weitergehende Eingrenzung des Ausmaßes der Ermächtigung war nicht geboten, weil der Gesetzgeber davon ausgehen konnte, daß die Bundesregierung die Pauschalentschädigung nach den Grundsätzen bestimmen werde, die sich im Rechtsleben für die Bemessung von Pauschalabgeltungen herausgebildet haben. Er konnte daher erwarten, daß der Pauschalsatz der nach § 46 Abs. 5 Satz 1 BPersVG zu gewährenden Aufwandsentschädigung in der Rechtsverordnung nach einem mittleren Maß von Aufwendungen freigestellter Personalratsmitglieder bemessen werden würde.

Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung des § 46 Abs. 5 Satz 3 BPersVG werden nach alledem durch den Wortlaut der Bestimmung in Verbindung mit der in Satz 1 der Vorschrift getroffenen Regelung so weitgehend verdeutlicht, daß aus der Ermächtigung selbst erkennbar ist, was der Bundesregierung zur Regelung überlassen wird und an welches vom Gesetzgeber gewollte Regelungsprogramm sie gebunden ist. Ihr verbleibt letztlich nur die Aufgabe, den Umfang der einem ganz von seinen dienstlichen Aufgaben freigestellten Personalratsmitglied entstehenden, nicht nach § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG abzugeltenden Aufwendungen zu ermitteln und auf der Grundlage des Ergebnisses dieser Ermittlung die Höhe der nach § 46 Abs. 5 Satz 1 BPersVG zu gewährenden Aufwandsentschädigung in einem Pauschalsatz festzulegen. Damit genügt die Ermächtigungsnorm den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG (vgl. dazu BVerfGE 58, 257 <277>[BVerfG 20.10.1981 - 1 BvR 640/80]).

Zu Unrecht vermißt die Rechtsbeschwerde eine gesetzliche Konkretisierung der zu entschädigenden Aufwendungen. Soweit sie meint, eine solche Konkretisierung habe im Hinblick darauf, daß die freigestellten Personalratsmitglieder ihr Amt unentgeltlich zu führen haben und daß die Dienststelle die Kosten, welche durch die Tätigkeit des Personalrats entstehen, einschließlich der Reisekosten der Personalratsmitglieder, zu tragen habe, zu dem Ergebnis führen müssen, daß dem einzelnen freigestellten Personalratsmitglied keine zu entschädigenden Aufwendungen erwachsen, steht dem das Gesetz selbst entgegen. Wie dargelegt, trifft § 46 Abs. 5 Satz 1 BPersVG mit der Verwendung des Begriffes "Aufwandsentschädigung" nämlich die verbindliche Feststellung, daß von dem Entstehen derartiger Aufwendungen auszugehen ist. Nach der von der Rechtsbeschwerde insoweit zutreffend dargestellten Rechtslage ergibt sich aus dem Bundespersonalvertretungsgesetz weiter, daß die Aufwendungen, für die die Entschädigung zu leisten ist, weder durch die allgemeine Lebensführung der Personalratsmitglieder noch durch die Tätigkeit des Personalrats in Wahrnehmung seiner gesetzlichen Aufgaben veranlaßt sein dürfen. Es kann sich also nur um Aufwendungen handeln, die dem freigestellten Personalratsmitglied aus sonstigen persönlichen Verpflichtungen erwachsen, welche sich aus seiner Funktion in der Personalvertretung ergeben. Nach Lage der Dinge können dies nur sog. "gesellschaftliche" Verpflichtungen im weitesten Sinne sein, wie etwa kleine Aufmerksamkeiten, die das freigestellte, für die Personalvertretung handelnde Personalratsmitglied einzelnen Mitarbeitern aus Anlaß von Jubiläen und ähnlichen persönlichen Anlässen erweist. Dies versteht sich aus dem Gesamtzusammenhang der Vorschriften über die Arbeit der Personalvertretung und die Tragung der dadurch entstehenden Kosten von selbst. Auch ohne eine entsprechende Aussage des Gesetzgebers ist die der Bundesregierung in § 46 Abs. 5 Satz 3 BPersVG erteilte Ermächtigung mithin auch insoweit hinreichend bestimmt, zumal den ganz freigestellten Personalratsmitgliedern in den großen Bundesverwaltungen schon vor Inkrafttreten des Bundespersonalvertretungsgesetzes seit längerer Zeit Aufwandsentschädigungen ohne gesetzliche Grundlage gewährt worden waren, die durch die gesetzliche Regelung lediglich vereinheitlicht werden sollten (vgl. Begr. zu § 45 Abs. 4 des Entwurfs eines Bundespersonalvertretungsgesetzes, BTDrucks. 7, 176, S. 30).

Es bestehen auch keine Zweifel daran, daß die Bundesregierung sachgerechten Gebrauch von der ihr in § 46 Abs. 5 Satz 3 BPersVG erteilten Ermächtigung zum Erlaß einer Rechtsverordnung gemacht hat. Insbesondere erweist sich der Vorwurf der Rechtsbeschwerde, die in § 1 der Verordnung über die Höhe der Aufwandsentschädigung für vom Dienst freigestellte Personalvertretungsmitglieder bestimmte Höhe der monatlichen Aufwandsentschädigung von 50 DM sei "willkürlich gegriffen", nach dem zuvor Ausgeführten als unbegründet.

Das Begehren des Antragstellers findet nach alledem in § 46 Abs. 5 Satz 1 BPersVG i.V.m. § 1 der Verordnung über die Höhe der Aufwandsentschädigung für vom Dienst freigestellte Personalvertretungsmitglieder eine rechtliche Grundlage. Das Beschwerdegericht hat auch zutreffend festgestellt, § 46 Abs. 5 Satz 1 BPersVG lasse sich nicht entnehmen, daß die nach dieser Bestimmung zu leistende Aufwandsentschädigung nur für volle Monate der Freistellung gewährt werden dürfe. Sie ist auch bei Freistellungen, die während eines laufenden Monats ihrer Dauer enden oder - wie beim Antragsteller - nur geringere Zeit als einen Monat bestehen, anteilig zu gewähren. Dem Beschwerdegericht ist darin beizupflichten, daß das Wort "monatlich" in § 46 Abs. 5 Satz 1 BPersVG nur die zeitliche Zahlweise der Aufwandsentschädigung, nicht hingegen ein Element des Leistungsanspruchs selbst festlegt. Das zieht die Rechtsbeschwerde im übrigen auch nicht mehr in Zweifel.

Der angegriffene Beschluß ist nach alledem zu bestätigen.