Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 15.12.1994, Az.: BVerwG 7 C 57/93

I.

Die Klägerin begehrt die Zuordnung eines mit einer Gaststätte bebauten Grundstücks auf ihrer Gemarkung. Der Rat der Gemeinde hatte das Grundstück im Jahre 1969 mit notariellem Kaufvertrag von der Eigentümerin Magdalene L. zum Kaufpreis von 29 317 M gekauft. Das Grundstück wurde als Eigentum des Volkes und der Rat der Gemeinde als Rechtsträger in das Grundbuch eingetragen. Genutzt wurde das Grundstück seit 1956 von der Konsumgenossenschaft P. zum Betrieb einer Gaststätte. Mit Wirkung vom 1. April 1990 wurde aufgrund eines vereinbarten Rechtsträgerwechsels die Konsumgenossenschaft P. als Rechtsträger eingetragen. Sie hat die Gaststätte seit Anfang 1991 an einen privaten Betreiber verpachtet.

Mit Schreiben vom 26. November 1991 beantragte die Klägerin die Rückübertragung des Grundstücks als Restitutionsvermögen. Zur Begründung machte sie geltend, aufgrund des Kaufvertrages sei sie Eigentümerin geworden, bevor das Grundstück in Eigentum des Volkes überführt worden sei. Durch den angefochtenen Bescheid vom 9. April 1992 stellte der Präsident der Oberfinanzdirektion Rostock fest, daß das Grundstück als Finanzvermögen in die Treuhandverwaltung des Bundes übergegangen sei.

Dagegen hat die Klägerin Verpflichtungsklage erhoben und vorgetragen: Sie habe seinerzeit den Kaufvertrag abgeschlossen, um das Eigentum an dem Grundstück zu erwerben. Zwar sei das Grundstück zwangsläufig als Eigentum des Volkes eingetragen worden, doch habe sie den Kaufpreis und spätere Modernisierungskosten in Höhe von 51 000 M zu Lasten anderer kommunaler Investitionen aus eigenen Mitteln aufgebracht.

Durch Urteil vom 28. Juli 1993 hat das Verwaltungsgericht den angefochtenen Vermögenszuordnungsbescheid aufgehoben und die Beklagte verpflichtet, das Grundstück der Klägerin zu übertragen. In den Entscheidungsgründen heißt es: Das Grundstück gehöre zum kommunalen Finanzvermögen. Die Klägerin habe es mit eigenen Mitteln gekauft, um ihren Bürgern mit der Gaststätte einen Ort der Begegnung zu bieten. Mit dieser Zweckbestimmung habe es ebenso wie andere Einrichtungen der Daseinsvorsorge kommunalen Aufgaben und Dienstleistungen gedient. Unabhängig davon sei das Grundstück der Klägerin im Wege der Restitution zurückzuübertragen. Der Kaufvertrag habe auf den Erwerb des Eigentums durch die Klägerin gezielt. Die Eintragung als Volkseigentum habe die Eigentumsposition der Klägerin beseitigt. Darin liege die unentgeltliche Überlassung kommunalen Eigentums an den Zentralstaat. Der Rückübertragung stehe nicht entgegen, daß die Klägerin nicht als Eigentümerin in das Grundbuch eingetragen worden sei, sondern sich mit der wirtschaftlich gleichwertigen Stellung eines Rechtsträgers habe begnügen müssen.

Gegen dieses Urteil hat die Beklagte die durch den Senat zugelassene Revision eingelegt. Sie führt aus: Als kommunales Finanzvermögen sei das Grundstück schon deswegen nicht zuzuordnen, weil es am 3. Oktober 1990 nicht in der Rechtsträgerschaft der Klägerin gestanden habe. Außerdem gehöre das Bereitstellen von Räumen für einen Gastronomiebetrieb nicht zu den Aufgaben, die üblicherweise von einer Gemeinde im Rahmen der Daseinsvorsorge erfüllt würden. Die Rückübertragung im Wege der Restitution komme nicht in Betracht, weil das Grundstück zu keiner Zeit im Eigentum der Gemeinde gestanden habe, der Verkauf an den Rat der Gemeinde allein Eigentum des Volkes habe begründen können und der Kaufpreis sowie die Investitionskosten aus Mitteln des Staatshaushalts bezahlt worden seien.

Die Klägerin verteidigt das angefochtene Urteil und trägt ergänzend vor: Die Gaststätte sei einer kommunalen Einrichtung gleichgekommen. Sie habe jahrelang als Versammlungsraum der Gemeindevertretung, als Ort für kommunale Veranstaltungen sowie als Begegnungsstätte für Bürger und Vereine gedient. Der vereinbarte Rechtsträgerwechsel sei unwirksam, weil es an einem entsprechenden Ratsbeschluß fehle.

Die Beigeladene tritt der Rechtsauffassung der Beklagten bei.

Nach Ansicht des Oberbundesanwalts scheitert eine Zuordnung des Grundstücks als kommunales Finanzvermögen daran, daß die Klägerin am 3. Oktober 1990 nicht Rechtsträgerin gewesen sei und der Betrieb einer Gaststätte als erwerbswirtschaftliche Tätigkeit den üblichen Rahmen kommunaler Aufgaben überschreite, soweit keine darüber hinausgehenden sozialpolitischen Ziele verfolgt würden.

II.

Die Revision der Beklagten ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage unter Verletzung von Bundesrecht stattgegeben. Der angefochtene Vermögenszuordnungsbescheid ist rechtmäßig. Der Klägerin steht das Grundstück weder als kommunales Finanzvermögen (1) noch als Restitutionsvermögen (2) zu.

1.

In der Nutzung der Gaststätte als "Ort der Begegnung" für die Gemeindeeinwohner sieht das Verwaltungsgericht eine Zweckbestimmung als Einrichtung der Daseinsvorsorge, die seine Zuordnung als kommunales Finanzvermögen gebiete. Diese Auffassung verkennt den Begriff des Finanzvermögens im Sinne des Art. 22 Abs. 1 Satz 1 EV.

a)

Wie der Senat bereits entschieden hat, unterfällt Vermögen, das nach Maßgabe seiner Widmung unmittelbar hoheitlichen Zwecken dient, dem Verwaltungsvermögen im Sinne des Art. 21 Abs. 1 Satz 1 EV (vgl. BVerwGE 92, 215 <218>). Einrichtungen der Daseinsvorsorge, die zur Erfüllung kommunaler Aufgaben bestimmt sind, sind demgemäß dem kommunalen Verwaltungsvermögen zuzuordnen, wenn ihre Zweckbestimmung öffentlich-rechtlich gesichert ist. An dieser Sicherung fehlt es bei dem Vermögen, das im Zuge der Umwandlung ehemals volkseigener Wirtschaftseinheiten in Kapitalgesellschaften einem neuen Rechtssubjekt des Privatrechts zugeordnet wurde (vgl. § 11 Abs. 2 TreuhG). Insoweit hatte die formelle Privatisierung des Vermögens zur Folge, daß kommunalen Zwecken und Aufgaben dienende Vermögensgegenstände dem kommunalen Finanzvermögen zugefallen sind (vgl. BVerwG, Urteile vom 24. März 1994 - BVerwG 7 C 21.93 -, LKV 1994, 293, und vom 29. April 1994 - BVerwG 7 C 30.93 -, LKV 1994, 334).

Kommunales Finanzvermögen im Sinne des Art. 22 Abs. 1 Satz 1 EV ist auf diejenigen Vermögensgegenstände und Kapitalanteile an Einrichtungen beschränkt, die für öffentliche Zwecke und Aufgaben, die nach der Rechtsordnung des Grundgesetzes von den Kommunen im Rahmen ihrer Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 GG wahrgenommen werden, am 3. Oktober 1990 tatsächlich genutzt wurden oder für eine solche Nutzung konkret vorgesehen waren. Nur ein solcher besonderer Bezug rechtfertigt es, kommunales Finanzvermögen gegenüber dem sonstigen Finanzvermögen herauszuheben. Der Einigungsvertrag geht im Grundsatz davon aus, daß das ehemals volkseigene Vermögen, das nicht dem Verwaltungsvermögen unterfällt, der Treuhandverwaltung des Bundes unterliegt, bis es durch Bundesgesetz wertmäßig zur Hälfte zwischen dem Bund und den fünf neuen Ländern sowie dem Land Berlin aufgeteilt wird; an dem Länderanteil sind die Gemeinden und Gemeindeverbände angemessen zu beteiligen (vgl. Art. 22 Abs. 1 Sätze 3 und 4 EV). Abweichend von diesem Grundsatz sollten die Kommunen bereits mit Wirksamwerden des Beitritts Eigentümer des Finanzvermögens werden, das kommunalen Zwecken und Aufgaben dient (vgl. Bundesministerium des Innern, Arbeitsanleitung zur Übertragung kommunalen Vermögens und zur Förderung von Investitionen durch die Kommunen, Infodienst Kommunal Nr. 24 vom 19. April 1991, S. 11 ff.).

Grund und Ziel der die Städte, Gemeinden und Landkreise begünstigenden Ausnahmeregelung ist es, die kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften bereits vor Erlaß des Aufteilungsgesetzes mit dem Vermögen auszustatten, das sie zur Wahrnehmung der ihnen obliegenden Aufgaben benötigen. Die Ausstattung mit kommunalem Finanzvermögen ist ebenso wie die Zuordnung von Verwaltungsvermögen aufgabenakzessorisch. Vom kommunalen Verwaltungsvermögen unterscheidet sich das kommunale Finanzvermögen mithin nur dadurch, daß die zweckentsprechende Verwendung des Vermögens am Stichtag nicht öffentlichrechtlich gesichert ist. Für die Annahme, daß ein Vermögenswert kommunalen Aufgaben und Zwecken dient, ist die kommunale Rechtsträgerschaft lediglich ein Indiz. Daß nicht allein die bereits verwirklichte, sondern auch die am Stichtag konkret vorgesehene kommunale Nutzung die Eigenschaft als kommunales Finanzvermögen begründet, läßt sich der verallgemeinerungsfähigen Regelung des Art. 22 Abs. 4 Satz 2 EV entnehmen, die diesen Rechtsgedanken in bezug auf volkseigenes Wohnungsvermögen ausdrücklich normiert.

Eben dies besagt der auf die Kommunen bezogene Soweit-Satz des Art. 22 Abs. 1 Satz 1 EV, der das Vermögen, das durch Gesetz gemäß § 1 Abs. 1 Sätze 2 und 3 TreuhG den Gemeinden, Städten oder Landkreisen übertragen wird, von der Treuhandverwaltung des Bundes ausnimmt. Er setzt durch diese Bezugnahme voraus, daß das zu übertragende volkseigene Vermögen kommunalen Aufgaben und kommunalen Dienstleistungen dient. Ob dies der Fall ist, ist dem Einigungsvertrag zufolge nach dem Maßstab des Art. 28 Abs. 2 GG zu beurteilen, da das Vermögen den Kommunen zugeordnet wird, damit sie die ihnen nach dem Grundgesetz obliegenden Aufgaben wahrnehmen können. Demgemäß ist der Bereich des kommunalen Finanzvermögens entsprechend dem Kreis der Angelegenheiten, die der kommunalen Selbstverwaltung unterfallen, anhand der Bedürfnisse und Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben, unter Berücksichtigung der historischen Entwicklung und der Funktion kommunaler Aufgabenwahrnehmung zu bestimmen (vgl. BVerfGE 79, 127 <147 ff.>; BVerwGE 87, 228 <231 f.>). Nur mit dieser aus der Maßgabe in Anlage II Kapitel IV Abschnitt III Nr. 2 zum Einigungsvertrag folgenden Begrenzung auf Vermögen, das kommunalen Selbstverwaltungsaufgaben im Sinne des Art. 28 Abs. 2 GG dient, sind die Regelungen des Kommunalvermögensgesetzes in Kraft geblieben (vgl. Urteile des Senats vom 24. März 1994 - BVerwG 7 C 21.93 - und vom 29. April 1994 - BVerwG 7 C 30.93 -, jeweils a.a.O.).

b)

Nach den dargelegten Maßstäben kann ein Grundstück, das zum Betrieb einer Gaststätte genutzt wird, weder dem kommunalen Verwaltungsvermögen noch dem kommunalen Finanzvermögen zugerechnet werden. Es fehlt an der für eine solche Zuordnung jeweils erforderlichen Voraussetzung, daß der Vermögensgegenstand Aufgaben kommunaler Selbstverwaltung dient.

Unzutreffend ist der rechtliche Ausgangspunkt des Verwaltungsgerichts, daß die Gaststätte als Einrichtung der Daseinsvorsorge anzusehen sei. Der Betrieb einer Gaststätte ist keine im Interesse des wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Wohls der Gemeindeeinwohner zu erbringende kommunale Aufgabe, sondern gehört zur erwerbswirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden. Eine solche erwerbswirtschaftliche Betätigung liegt außerhalb des Bereichs kommunaler Daseinsvorsorge. Daß die Gaststätte auch für kommunale Veranstaltungen und als Ort der Begegnung für Bürger und Vereine genutzt wird, führt zu keiner anderen Beurteilung. Eine solche Mitbenutzung von Gaststättenräumen, die übrigens für eine Vielzahl privater Gaststätten insbesondere in kleinen Gemeinden ohne öffentlichen Versammlungssaal typisch ist, stellt die erwerbswirtschaftliche Zweckbestimmung der Gaststätte nicht in Frage. Anders wäre es allenfalls dann, wenn die Klägerin mit dem Betrieb der Gaststätte vorrangig und prägend leistende, lenkende oder vorsorgende Aufgaben, beispielsweise solche sozialpolitischer, kultureller oder infrastruktureller Art, erfüllt hätte. Für die Wahrnehmung solcher Zwecke ist hier jedoch nichts ersichtlich. Im Gegenteil wird durch den im April 1990 vereinbarten Rechtsträgerwechsel - unabhängig von seiner Wirksamkeit - bestätigt, daß es der Klägerin nicht darum ging, durch den Betrieb der Gaststätte kommunale Aufgaben wahrzunehmen.

2.

Bundesrecht verletzt auch die weitere, das angefochtene Urteil selbständig tragende Erwägung, die Klägerin könne das Grundstück im Wege der Rückübertragung als Restitutionsvermögen beanspruchen (Art. 21 Abs. 3 Halbs. 1, Art. 22 Abs. 1 Satz 7 EV).

Nach Art. 21 Abs. 3 Halbs. 1 EV sind Vermögenswerte, die dem Zentralstaat oder den Ländern und Gemeinden (Gemeindeverbänden) von einer anderen Körperschaft des öffentlichen Rechts unentgeltlich zur Verfügung gestellt worden sind, an diese Körperschaft oder ihre Rechtsnachfolgerin unentgeltlich zurückzuübertragen. Ein Rückübertragungsanspruch stände der Klägerin also nur dann zu, wenn ihr in der Zeit vom 8. Mai 1945 bis zum 2. Oktober 1990 das Eigentum an dem Grundstück durch Überführung in Volkseigentum oder auf anderem Wege entschädigungslos entzogen worden wäre. Daran fehlt es schon deshalb, weil die Klägerin das Eigentum an dem Grundstück oder eine eigentümerähnliche Rechtsstellung nie erlangt hat. Aufgrund des im Jahre 1969 zwischen dem Rat der Gemeinde und der privaten Voreigentümerin geschlossenen Kaufvertrages konnte die Klägerin kein Privateigentum erwerben. Da der Rat der Gemeinde als staatliches Organ handelte, konnte an dem Grundstück von vornherein nur sozialistisches Eigentum in der Form von Volkseigentum entstehen (vgl. Art. 10 Abs. 1 der Verfassung der Deutschen Demokratischen Republik vom 6. April 1968, GBl DDR I Nr. 8 S. 199). Demgemäß wurde das Eigentum im Grundbuch auch nicht der Klägerin zugeschrieben, sondern das Grundstück als Eigentum des Volkes eingetragen.

Die Ansicht des Verwaltungsgerichts, die Klägerin habe durch Aufwendung von Kosten für den Erwerb des Grundstücks und die auf ihm vorgenommenen Investitionen eine eigentümerähnliche Rechtsstellung erlangt, verkennt, daß der Klägerin nach der Rechtsordnung der DDR keine Berechtigung zustand, die eine solche Stellung hätte begründen können. Insbesondere ihre Rechtsträgerschaft am Grundstück vermittelte keine eigentümerähnliche Verfügungsbefugnis, sondern nur eine Art "Verwaltungskompetenz" zu dem Zweck, im staatlichen Interesse die effektive Nutzung von Grund und Boden sicherzustellen (vgl. Urteil des Senats vom 13. Oktober 1994 - BVerwG 7 C 48.93 -, zur Veröffentlichung in BVerwGE bestimmt). Die für Grundstückskauf und Modernisierung des Gebäudes aufgewendeten finanziellen Mittel waren dem Rat der Gemeinde aus dem zentralen Staatshaushalt zugewiesen, gehörten also zum staatlichen Vermögen. Mit solchen Mitteln konnten keine Vermögensgegenstände erworben werden, deren Überlassung an den Zentralstaat im Wege der Rückübertragung wiedergutzumachen wäre. Der Restitutionsanspruch (Art. 21 Abs. 3, 22 Abs. 1 Satz 7 EV) bezweckt die Rückübertragung von Altvermögen, das ohne Gegenleistung in Volkseigentum überführt wurde, nicht jedoch den Ausgleich von Vermögensverschiebungen innerhalb des Volkseigentums.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und § 162 Abs. 3 VwGO.