Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 12.05.1992, Az.: BVerwG 1 C 3.89

II.

Der Senat konnte verhandeln und entscheiden, obwohl der Beklagte und der Beigeladene in der mündlichen Verhandlung nicht vertreten waren; denn in der Ladung ist darauf hingewiesen worden (§ 102 Abs. 2 VwGO).

Die Revision des Klägers ist unbegründet.

Die auf Mahnungen aus der Zeit vor dem 1. Januar 1992 beschränkte Feststellungsklage ist zulässig (§ 43 Abs. 1 VwGO). Insbesondere fehlt es nicht am Feststellungsinteresse. Infolge der Änderung der Kehr- und Überprüfungsgebührenordnung (18. Landesverordnung zur Änderung der Kehr- und Überprüfungsgebührenordnung vom 10. Dezember 1991, GVBl. Rheinland-Pfalz 1991, 413) besteht zwischen den Beteiligten zwar kein Streit mehr darüber, daß der Kläger für seit dem 1. Januar 1992 ausgesprochene erste Mahnungen einen Kostenersatz (5,- DM) verlangen kann und daß der Beklagte diesen notfalls beitreiben muß. Klärungsbedürftig ist aber nach wie vor, ob für ältere erste Mahnungen des Klägers dasselbe gilt. Zu Recht hat das Berufungsgericht diese Frage verneint und der Klage den Erfolg versagt.

1.

Das Berufungsurteil leidet nicht an dem von der Revision gerügten Verfahrensmangel. Entgegen der Meinung des Klägers hatte das Berufungsgericht von seinem - für die Beurteilung einer Aufklärungsrüge maßgeblichen - materiellrechtlichen Standpunkt aus keinen Anlaß, die Frage aufzuklären (§ 86 Abs. 1 VwGO), ob der Verordnunggeber die für erste Mahnungen anfallenden Kosten im einzelnen ermittelt und in die Kalkulation der Hausgrundgebühr eingestellt hat. Nach Ansicht des Berufungsgerichts hat der Verordnunggeber von seinem Ermessen schon dadurch rechtmäßig Gebrauch gemacht, daß er sich "auf sachverständiger Grundlage mit nachvollziehbaren und billigenswerten Erwägungen gegen die Schaffung eines gesonderten Gebührentatbestandes für die Kosten der ersten Mahnung entschieden hat" (BU S. 11 oben). Als "sachverständige Grundlage" hat das Berufungsgericht die Zustimmung des Landesinnungsverbandes des Schornsteinfegerhandwerks angesehen. Die "nachvollziehbaren und billigenswerten Erwägungen" des Verordnunggebers bestehen, wie der Zusammenhang der Entscheidungsgründe ergibt, nach Auffassung des Berufungsgerichts darin, daß als Kosten für die erste Mahnung wie überhaupt als Kosten der Gebührenerhebung hauptsächlich die Aufwendungen für Schreibmaterial und Porto anfallen und daß diese Aufwendungen mit einer Pauschalsumme in den jährlichen Geschäftskostenaufstellungen und damit auch bei der Festlegung der Gebühren, insbesondere der Hausgrundgebühr, berücksichtigt werden.

2.

Dem Berufungsgericht ist darin zuzustimmen, daß der Beklagte nicht verpflichtet ist, die vom Kläger gesondert beanspruchten Kosten für eine vor dem 1. Januar 1992 ausgesprochene erste Mahnung vom säumigen Gebührenschuldner beizutreiben; denn der Kläger hatte bisher keinen Anspruch auf gesonderten Ersatz derartiger Kosten durch die Gebührenschuldner.

Nach § 25 Abs. 1 Satz 1 SchfG darf der Bezirksschornsteinfegermeister für die nach diesem Gesetz vorgenommenen Tätigkeiten nur die in der Kehr- und Überprüfungsgebührenordnung oder nach sonstigem Landesrecht bestimmten Gebühren und seine Auslagen erheben. Danach kommen als Grundlage für das vom Kläger in Anspruch genommene Recht zur Erhebung der Kosten der ersten Mahnung (a) die Kehr- und Überprüfungsgebührenordnung, (b) das sonstige Landesrecht sowie (c) unmittelbar § 25 Abs. 1 Satz 1 SchfG in Betracht, da dieser nach seinem Wortlaut unabhängig vom Landesrecht zur Erhebung von "Auslagen" ermächtigt. Das Klagebegehren ist aber nach keiner dieser Normen gerechtfertigt.

a)

Die Kehr- und Überprüfungsgebührenordnung ist eine Rechtsverordnung des Landes; darin regelt die Landesregierung oder die von ihr bestimmte Stelle aufgrund der Ermächtigung des § 24 Abs. 1 SchfG die Gebühren und Auslagen der Bezirksschornsteinfegermeister nach § 13 Abs. 1 Nrn. 1, 2, 4, 9, 10 und 11 SchfG. Das Berufungsgericht hat hierzu ausgeführt, die rheinland-pfälzische Kehr- und Überprüfungsgebührenordnung in der bis 31. Dezember 1991 gültigen Fassung bringe dadurch, daß sie eine Gebühr nur für die zweite Mahnung wegen rückständiger Gebühren vorsehe, zum Ausdruck, daß die Kosten der ersten Mahnung, die im wesentlichen aus den Kosten des Schreibmaterials und des Portos bestünden, nicht gesondert geltend gemacht werden könnten, sondern von den allgemeinen Gebühren dieser Verordnung, insbesondere von der Hausgrundgebühr, abgegolten seien. Diese Auslegung des Landesrechts ist für den Senat verbindlich (§§ 137 Abs. 1, 173 VwGO, § 562 ZPO).

b)

Zu Unrecht meint die Revision, sonstiges Landesrecht, nämlich § 2 der Kostenordnung zum rheinland-pfälzischen Landesverwaltungsvollsteckungsgesetz vom 2. Januar 1958 (GVBl. S. 12, zuletzt geändert durch Landesverordnung vom 11. Dezember 1990, GVBl. S. 390) biete eine Rechtsgrundlage für die gesonderte Erhebung der Kosten der ersten Mahnung. Das Berufungsurteil geht auf diese landesrechtliche Frage nicht ein. Deshalb ist das Revisionsgericht befugt, hierüber zu entscheiden.

Die Kostenordnung gilt, wie es in § 1 heißt, "für Amtshandlungen nach dem Landesverwaltungsvollstreckungsgesetz". § 2 sieht eine "Mahngebühr ... für die Mahnung nach § 22 Abs. 2 LVwVG" vor. § 22 Abs. 2 LVwVG bestimmt, daß der Vollstreckungsschuldner vor Beginn der Vollstreckung durch öffentliche Bekanntmachung oder durch verschlossenen Brief unter Bestimmung einer Zahlungsfrist gemahnt werden soll. Im vorliegenden Fall geht es nicht um eine Mahnung nach dieser Soll-Vorschrift, sondern um die zwingend vorgeschriebene Mahnung nach § 25 Abs. 4 SchfG. Diese Maßnahme aufgrund des Schornsteinfegergesetzes wird von der Kostenordnung nicht erfaßt.

c)

Außerdem beruft sich die Revision darauf, daß § 25 Abs. 1 Satz 1 SchfG für den Bezirksschornsteinfegermeister einen Auslagenersatz unabhängig von der Kehr- und Überprüfungsgebührenordnung sowie vom sonstigen Landesrecht vorsieht. Diese Vorschrift ermöglicht aber nicht die gesonderte Erhebung solcher. Auslagen, deren Ersatz bereits rechtmäßig in der Kehr- und Überprüfungsgebührenordnung geregelt ist. Das ist, wie das Berufungsgericht ohne Rechtsfehler angenommen hat, bei den Auslagen für eine erste Mahnung der Fall, so daß für eine Erhebung unmittelbar nach § 25 Abs. 1 Satz 1 SchfG kein Raum bleibt.

3.

Die Einwände, die die Revision hiergegen erhebt, greifen nicht durch.

a)

Die Revision sieht die Mahnung im Sinne des § 25 Abs. 4 Satz 3 SchfG als eine Maßnahme der Verwaltungsvollstreckung an und macht geltend, § 24 Abs. 1 SchfG betreffe Gebühren und Auslagen nur des Verwaltungsverfahrens, nicht des Verwaltungsvollstreckungsverfahrens. Die von der Revision vertretene rechtliche Einordnung der Mahnung trifft jedoch nicht zu. Nach § 25 Abs. 4 Satz 3 SchfG ist die Mahnung eine vom Bezirksschornsteinfegermeister zu erfüllende Voraussetzung der Verwaltungsvollstreckung; die Vollstreckung selbst wird nicht vom Bezirksschornsteinfegermeister, sondern - auf dessen Antrag - allein von der Verwaltungsbehörde betrieben. Auch im Bereich der Abgabenordnung ist übrigens anerkannt, daß die in § 259 AO vorgeschriebene Mahnung, die vor Beginn einer Vollstreckung erfolgen soll, keine Maßnahme der Zwangsvollstreckung, sondern noch Teil des Erhebungsverfahrens ist (vgl. Tipke/Kruse, AO, 14. Aufl., § 259 Tz. 1 mit weiteren Nachweisen).

b)

Ferner macht die Revision geltend, die Landesregierung bzw. die von ihr bestimmte Stelle sei durch § 24 Abs. 1 SchfG nur insoweit zur Regelung der Auslagen ermächtigt, als diese in unmittelbarem Zusammenhang mit der Erledigung der in § 13 Abs. 1 Nrn. 1, 2, 4, 9, 10 und 11 SchfG genannten Aufgaben entstünden und dafür notwendig seien; Mahnkosten fielen hierunter nicht, sondern gehörten zu denjenigen Auslagen, die nach § 25 Abs. 1 SchfG unabhängig von den in der Kehr- und Überprüfungsgebührenordnung bestimmten Gebühren erhoben werden könnten.

Diese Auslegung des gesetzlichen Begriffs "Gebühren und Auslagen nach § 13 Abs. 1 Nrn. 1, 2, 4, 9, 10 und 11" ist zu eng. § 24 Abs. 2 Satz 1 SchfG bestimmt, daß die Gebühren nach dem Arbeitsumfang und den notwendigen Aufwendungen zu bemessen sind; nach § 24 Abs. 2 Satz 2 SchfG sind die Gebühren zudem so zu bemessen, daß auch die gebührenfreien Tätigkeiten abgegolten werden, die der Bezirksschornsteinfegermeister nach dem Gesetz im Interesse des Gebührenschuldners ausführt. Dies zeigt, daß die Gebühren nicht etwa darauf beschränkt sind, den Aufwand abzugelten, der unmittelbar bei der Verrichtung der in § 13 Abs. 1 SchfG genannten Arbeiten entsteht. Vielmehr gehören zu den notwendigen Aufwendungen, die mit den gesetzlichen Aufgaben des Bezirksschornsteinfegermeisters verbunden und bei der Festlegung der Gebühren in der Kehr- und Überprüfungsgebührenordnung zu berücksichtigen sind, auch die Kosten der Gebührenerhebung (vgl. Musialk/Cordt/Manke, SchfG, 3. Aufl. 1984, § 24 Rdnr. 5). Zur Gebührenerhebung zählt nicht nur die Ausstellung einer Empfangsbescheinigung (§ 25 Abs. 3 Satz 1 SchfG) oder einer Rechnung (§ 25 Abs. 3 Satz 2 SchfG), sondern auch die bei Säumigkeit des Gebührenschuldners erforderliche Mahnung (§ 25 Abs. 4 SchfG).

c)

Gegen die vom Berufungsgericht angenommene Befugnis des Verordnunggebers, die Mahnkosten in die Bemessung der allgemeinen Gebühren einzubeziehen, wendet die Revision außerdem ein, daß nicht alle, sondern nur die säumigen Gebührenschuldner gemahnt würden und daß es deshalb gleichheitswidrig und mit dem Kostendeckungsprinzip unvereinbar sei, die betreffenden Kosten auf alle Gebührenschuldner zu verteilen.

aa)

Das Kostendeckungsprinzip gehört nicht zum Wesen der Gebühr; es gilt vielmehr nur, wenn und soweit es gesetzlich vorgeschrieben ist (vgl. z.B. Beschluß vom 7. Februar 1989 - BVerwG 8 B 129.88 - Buchholz 406.11 § 128 BBauG Nr. 40; Beschluß vom 24. April 1970 - BVerwG 7 B 58.69 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 11). Als gesetzlicher Niederschlag des Kostendeckungsprinzips kommt hier allein § 22 Abs. 1 Nr. 3 SchfG in Betracht. Danach sind die Kehrbezirke so einzuteilen, daß die Einnahmen aus den regelmäßig wiederkehrenden Entgelten aus den Aufgaben im Sinne des § 13 Abs. 1 SchfG nach Abzug der Versorgungsbeiträge und der notwendigen Geschäftskosten dem Bezirksschornsteinfegermeister ein angemessenes Einkommen sichern. Diese Vorschrift betrifft zwar in erster Linie die Bemessung der Größe der Kehrbezirke, enthält aber zugleich ein Kriterium für die Bemessung der "Entgelte" (Gebühren und Auslagen) in der Kehr- und Überprüfungsgebührenordnung im Sinne des § 24 Abs. 1 SchfG, soweit sie regelmäßig wiederkehren: Diese Entgelte müssen so bemessen sein, daß sie insgesamt dem Bezirksschornsteinfegermeister nach Abzug der von ihm zu leistenden Versorgungsbeiträge und der notwendigen Geschäftskosten ein angemessenes Einkommen sichern. Das Berufungsgericht hat, ohne daß dies von der Revision angegriffen worden wäre, festgesellt (vgl. § 137 Abs. 2 VwGO), es sei nichts dafür ersichtlich, daß die Regelungen der Kehr- und Überprüfungsgebührenordnung dem Gebot des § 22 Abs. 1 Nr. 3 SchfG nicht entsprächen.

bb)

Der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG verbietet, wesentlich Gleiches willkürlich - also ohne zureichende sachliche Gründe - ungleich oder wesentlich Ungleiches willkürlich gleich zu behandeln. Die Gebührenmaßstäbe und Gebührensätze sind daher in den Grenzen der Praktikabilität und Wirtschaftlichkeit so zu wählen und zu staffeln, daß sie unterschiedlichen Ausmaßen der erbrachten Leistung Rechnung tragen, damit die verhältnismäßige Gleichheit unter den Gebührenschuldnern gewahrt bleibt (BVerfGE 50, 217 <227>; ferner BVerwGE 26, 305 <312>). Daraus ergibt sich, daß der Gesetzgeber nicht alle möglichen tatsächlichen Verschiedenheiten zum Anlaß von Differenzierungen nehmen muß, daß er vielmehr aus Gründen der Praktikabilität und Wirtschaftlichkeit kleinere Verschiedenheiten vernachlässigen und pauschalieren darf.

Die Kehr- und Überprüfungsgebührenordnung in der hier maßgeblichen Fassung vernachlässigt die Ungleichheit, daß manche Gebührenschuldner im Gegensatz zu den übrigen nicht nur die "Hauptleistung" des Bezirksschornsteinfegermeisters in Anspruch nehmen, sondern auch noch zu einer - mit Kosten für Schreibmaterial und Porto verbundenen - Mahnung Anlaß geben. Ebenso läßt sie z.B. den Unterschied außer acht, daß manche Gebührenschuldner die Gebühr sogleich gegen Empfangsbescheinigung bezahlen (§ 25 Abs. 3 Satz 1 SchfG), während andere die Zusendung einer Rechnung, in der die ausgeführten Arbeiten einzeln aufgeführt sind, verlangen (§ 25 Abs. 3 Satz 2 SchfG). Eine exakte Berücksichtigung dieser Umstände bei der Gebührenerhebung würde voraussetzen, daß der Bezirksschornsteinfegermeister darüber Buch führt, welchen Aufwand an Schreibmaterial, Porto und Fernsprechgebühren jeder einzelne Gebührenschuldner verursacht. Da aber die betreffenden Beträge und demgemäß auch die möglichen Unterschiede der betreffenden Kosten bei den einzelnen Gebührenschuldnern verhältnismäßig gering sind, ist es aus Gründen der Praktikabilität und Wirtschaftlichkeit vertretbar, daß der Verordnunggeber von einer entsprechenden Differenzierung abgesehen hat. Der Gleichheitssatz gebietet insoweit keine Differenzierung.

d)

Schließlich macht die Revision geltend, es stehe nicht fest, daß der Verordnunggeber die Mahnkosten berücksichtigt habe; das Berufungsgericht habe nämlich nicht aufgeklärt, ob der Verordnunggeber eine Kostenposition für Auslagen für erste Mahnungen tatsächlich bei der Gebührenkalkulation berücksichtigt habe.

Auch mit diesem Argument kann die Revision nicht durchdringen. Wie das Berufungsgericht (BU S. 8) festgestellt hat, setzen sich die Mahnkosten im wesentlichen aus den Kosten für Schreibmaterial und Porto zusammen. Gerade die (durchschnittlichen) Ausgaben eines Bezirksschornsteinfegermeisters für Schreibmaterial und Porto werden aber nach den Feststellungen des Berufungsgerichts (BU S. 8) in die jährliche Geschäftskostenaufstellung eingesetzt und zusammen mit den sonstigen Geschäftskosten gemäß § 22 Abs. 1 Nr. 3 SchfG bei der Festlegung der Gebührensätze berücksichtigt. Zu einer gesonderten Ermittlung der Auslagen, die jährlich speziell für Schreibmaterial und Porto von ersten Mahnungen anzufallen pflegen, besteht daher kein Anlaß. Anhaltspunkte dafür, daß die Positionen "Büromaterial" sowie "Porto und Fernsprechgebühren" in der Geschäftskostenaufstellung auf einer Fehleinschätzung beruhten, hat das Berufungsgericht (BU S. 10) nicht festgestellt.

4.

Die Revision mußte daher mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 2 VwGO zurückgewiesen werden. Außergerichtliche Kosten des Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig (§ 162 Abs. 3 VwGO).

B e s c h l u ß

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 6.000 DM festgesetzt.

Meyer

Diefenbach

Scholz-Hoppe