Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 07.11.1969, Az.: BVerwG VII P 11.68

I.

Bei zahlreichen Dienststellen der Deutschen Bundespost sind Kantinenbetriebe eingerichtet. Ein Teil dieser Betriebe ist an nicht der Deutschen Bundespost angehörige Personen verpachtet; die übrigen werden von der Deutschen Bundespost selbst als verwaltungseigene Betriebe nach § 15 der Reichshaushaltsordnung geführt (sogenannte posteigene Kantinen). Für diese gelten die Richtlinien über die Einrichtung und den Betrieb von Kantinen im Bereich der Deutschen Bundespost (Postkantinenrichtlinien) vom 8. Dezember 1955, vor deren Erlaß der Antragsteller beteiligt worden war.

In Nr. 12 dieser Richtlinien ist bestimmt, daß die Kosten des Kantinenpersonals (Küchenpersonal, Bedienung usw.) auch bei posteigenen Kantinen stets aus den Kantineneinnahmen zu bestreiten sind. Da das Personal der Kantinen im Dienst der Deutschen Bundespost steht, sind die Personalkosten (einschließlich der Sozialbeiträge und der Beiträge zur Versorgungsanstalt der Deutschen Bundespost) aus den Kantineneinnahmen monatlich der Deutschen Bundespost zu erstatten.

Der Beteiligte zu 1) hatte durch Verfügung vom 23. Mai 1956 eine Erläuterung zu den Kantinenrichtlinien bekanntgegeben und darin ausgeführt, als Personalkosten im Sinne der Kantinenrichtlinien seien nur die reinen Dienstbezüge, nicht aber andere Nebenleistungen, wie etwa Beihilfen und Unterstützungen anzusehen; letztere seien nicht aus den Kantineneinnahmen zu bestreiten. Auf Grund von Beanstandungen durch den Bundesrechnungshof beabsichtigte der Beteiligte zu 1) später, alle Oberpostdirektionen davon zu unterrichten, daß diese Aufwendungen bei den übrigen Bundesverwaltungen aus den Kantineneinnahmen bestritten würden und daß es daher im Interesse einer gleichmäßigen Regelung notwendig sei, künftig auch im Bereich der Deutschen Bundespost ebenso zu verfahren.

Der Antragsteller, dem der Entwurf dieser Verfügung zugesandt worden war, lehnte die ihm angesonnene Mitunterzeichnung ab. Der Beteiligte zu 1) stellte sich daraufhin auf den Standpunkt, eine Beteiligung des Antragstellers sei nicht erforderlich und erließ die Verfügung über die Gewährung einmaliger Unterstützungen an Kantinenkräfte zu Lasten der Kantineneinnahmen.

Der Antragsteller begehrt im Beschlußverfahren die Feststellung, daß diese Verfügung seiner Mitbestimmung bedurft habe.

Das Verwaltungsgericht wies den Antrag zurück. Das Oberverwaltungsgericht gab ihm statt. Es führt aus: Wenn die Deutsche Bundespost die Erstattung von Unterstützungen verlange, die sie dem Kantinenpersonal gewährt habe, so gehöre die Entscheidung der Frage, ob diesem Begehren Rechnung zu tragen sei, zur Verwaltung der Kantine. Bei der Verwaltung von Wohlfahrtseinrichtungen habe der Personalrat ohne Rücksicht auf deren Rechtsform nach § 67 Abs. 1 Buchst. e des Personalvertretungsgesetzes vom 5. August 1955 - PersVG - mitzubestimmen.

Der Beteiligte zu 1) erstrebt mit der vom Beschwerdegericht zugelassenen Rechtsbeschwerde die Wiederherstellung des Beschlusses erster Instanz.

Er rügt unrichtige Anwendung des § 67 Abs. 1 Buchst. e PersVG.

Auch freiwillige Unterstützungen seien Personalkosten im Sinne der Postkantinenrichtlinien, die von dem Antragsteller gebilligt worden seien. Die hier umstrittene Verfügung entspreche diesen Richtlinien und unterliege daher nicht mehr der Mitbestimmung. Daß früher die Deutsche Bundespost keine Erstattung der gewährten Unterstützungen verlangt habe, sei als eine freiwillige soziale Zuwendung anzusehen. Hinsichtlich der Höhe und der Dauer einer solchen freiwilligen Leistung bestehe kein Mitbestimmungsrecht. Wenn eine Erstattung auf Grund einer irrtümlichen Auslegung des Begriffs der Personalkosten bisher nicht begehrt worden sei, so könne die Rückkehr zu einer zutreffenden Auslegung der Richtlinien vom Personalrat nicht verhindert werden.

Der Antragsteller tritt der Rechtsbeschwerde entgegen. Er meint, da der bisherige Rechtszustand durch die Verfügung geändert werden solle, liege eine Maßnahme der Verwaltung und auch eine Änderung der Postkantinenrichtlinien vor, die mitbestimmungsbedürftig sei.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er meint, die Verfügung des Beteiligten zu 1) enthalte keine neue Regelung, sondern wiederhole lediglich eine bestehende mit dem Hinweis auf deren richtige Auslegung. Die bisherige Nichterstattung sei als eine freiwillige Zuwendung anzusehen, deren Fortdauer nicht der Mitbestimmung des Personalrats unterliege.

II.

Die Rechtsbeschwerde hat Erfolg. Der angefochtene Beschluß beruht auf der unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm. Das Beschwerdegericht hat angenommen, daß das Verlangen der Deutschen Bundespost auf Erstattung der an das Personal posteigener Kantinen gezahlten einmaligen Unterstützungen aus den Kantineneinnahmen und die Erfüllung in den Bereich der Verwaltung einer Wohlfahrtseinrichtung fielen und deshalb an der Verfügung des Beteiligten zu 1), der diese Erstattung anordne, ein Mitbestimmungsrecht des Antragstellers nach § 67 Abs. 1 Buchst. e des Personalvertretungsgesetzes vom 5. August 1955 (BGBl. I S. 477) - PersVG - gegeben sei. Eine Verwaltungsmaßnahme liegt jedoch nicht vor. Damit entfällt auch ein Mitbestimmungsrecht.

Bei der Verfügung des Beteiligten zu 1) handelt es sich nicht um eine Einzelmaßnahme, die die Verwaltung einer bestimmten Kantine betrifft, sondern um eine allgemeine Regelung, die für alle Kantinen im Bereich der Deutschen Bundespost bestimmt, daß Unterstützungen an das Personal künftig zu Lasten der Kantinen gehen. Nach Abschnitt I Nr. 12 der Richtlinien über die Einrichtung und den Betrieb von Kantinen im Bereich der Deutschen Bundespost (Postkantinenrichtlinien), die der Beteiligte zu 1) als Anlage zu seiner Verfügung vom 8. Dezember 1955 - III L 2 8508 - O - bekanntgemacht hat, sind die Kosten des Kantinenpersonals (Küchenpersonal, Bedienung usw.) auch bei posteigenen Kantinen stets aus den Kantineneinnahmen zu bestreiten. Ob die Verfügung des Beteiligten zu 1) lediglich eine Auslegung dieser Richtlinien zum Gegenstand hat oder sie ändern will, kann ebenso dahingestellt bleiben wie die Frage, ob es sich bei ihr um den Widerruf eines früher ausgesprochenen Verzichts auf die Erstattung dieser Kosten handelt. In keinem Falle liegt eine der Mitbestimmung bedürftige Maßnahme vor.

Die Postkantinenrichtlinien sind eine Verwaltungsanordnung, die sich mit innerdienstlichen sozialen Angelegenheiten der Bediensteten im Geschäftsbereich des Beteiligten zu 1) befaßt. Verwaltungsanordnungen sind allgemeine Verwaltungsvorschriften, die nur verwaltungsinterne Verbindlichkeit besitzen. Will eine Dienststelle Verwaltungsanordnungen für die innerdienstlichen sozialen oder persönlichen Angelegenheiten der Bediensteten ihres Geschäftsbereichs erlassen, so soll sie nach § 58 PersVG dem für diesen Bereich zuständigen Personalrat die Entwürfe rechtzeitig mitteilen und mit ihm beraten. Dieses Mitteilungs- und Beratungsrecht ist, wie der Senat in BVerwGE 15, 212 ausgesprochen hat, die schwächste Form der Beteiligung und kann weder als Mitbestimmung noch als Mitwirkung im Sinne des Personalvertretungsgesetzes angesehen werden. Ist die Verfügung des Beteiligten zu 1), wie der Antragsteller ausführt, eine Änderung der Bestimmung Abschnitt I Nr. 12, so kann ihm an ihr kein weitergehendes Beteiligungsrecht zukommen, als er es bei Erlaß einer Verwaltungsanordnung hat. Handelt es sich hingegen bloß um eine Auslegung der Postkantinenrichtlinien, dann liegt weder der Erlaß noch die Änderung einer Verwaltungsanordnung vor, so daß jede Art der Beteiligung ausscheidet.

Ein Mitbestimmungsrecht läßt sich entgegen der Auffassung des Antragstellers auch nicht daraus herleiten, daß die Postkantinenrichtlinien und auch die Verfügung des Beteiligten zu 1) soziale Angelegenheiten betreffen, die der Mitbestimmung unterliegen. Schon aus der Begrenzung, die § 58 PersVG in bezug auf die dem Beratungsrecht der Personalvertretung unterliegenden Verwaltungsanordnungen enthält, geht hervor, daß sie in der Regel Angelegenheiten behandeln, in denen dem Personalrat, wenn es um die Anwendung der Anordnung im Einzelfall geht, ein Mitwirkungs- oder Mitbestimmungsrecht zusteht (BVerwGE 6, 220 [222]). Daraus kann aber nicht gefolgert werden, daß bereits aus diesem Grunde bei Erlaß der Verwaltungsanordnung ein Mitwirkungs- oder Mitbestimmungsrecht gegeben ist. Damit würde praktisch in den meisten Fällen § 58 PersVG keine selbständige Bedeutung haben.

Eine Ausnahme liegt nur dann vor, wenn die Verwaltungsanordnung unmittelbar eine Angelegenheit regelt, die der Mitwirkung oder Mitbestimmung unterliegt. In diesem Falle geht das stärkere Beteiligungsrecht vor. Eine unmittelbare Regelung führt den erstrebten Erfolg herbei, ohne daß es noch eines weiteren Handelns durch die Dienststelle selbst oder durch nachgeordnete Dienststellen bedarf. So hat beispielsweise die Regelung der Arbeitszeit durch allgemeine Anordnung unmittelbare Wirkung. Die Dienststellen haben selbst nichts mehr zu veranlassen. Die Verfügung des Beteiligten zu 1) dagegen über die Erstattung der Unterstützungen aus Kantineneinnahmen ist eine Anweisung an die Dienststellen, wie angegeben zu verfahren und die entsprechenden Verrechnungen vorzunehmen. Daß die Anweisung für die Dienststellen verbindlich ist, liegt in der Natur einer Verwaltungsanordnung begründet, bedeutet aber noch keine unmittelbare Regelung. Würde man es auf die verbindliche Wirkung abstellen, so wäre der Unterschied zur Einzelmaßnahme mit unmittelbarer Regelungsfunktion aufgegeben.

Die aufgezeigte Abgrenzung schränkt keineswegs die Rechte der Personalvertretungen ein oder erschwert ihre Wahrnehmung. Die Verwaltung einer Wohlfahrtseinrichtung, die § 67 Abs. 1 Buchst. e PersVG der Mitbestimmung unterwirft, kann sich naturgemäß nur auf eine bestimmte Einrichtung, hier also eine bestimmte Kantine, beziehen. Die Verwaltung einer bei einem Fernmeldeamt eingerichteten Kantine steht dem Leiter dieser Dienststelle zu, der zu den Verwaltungsmaßnahmen der Zustimmung der mitbestimmungsberechtigten Personalvertretung seiner Dienststelle bedarf. Der Antragsteller selbst ist an der Verwaltung einer Kantine nicht beteiligt. Er wird nur dann eingeschaltet, wenn sich im Mitbestimmungsverfahren Meinungsverschiedenheiten zwischen Dienststelle und Personalrat ergeben, die die zur Dienststelle gehörende Kantine verwalten, und das Einigungsverfahren nach § 62 Abs. 4 und 5 PersVG durchgeführt wird.

Der Verfügung des Beteiligten zu 1) käme nur dann eine über den Rahmen einer Verwaltungsanordnung hinausgehende unmittelbare Regelungsfunktion zu, wenn sie eine bisher gewährte Leistung an alle Kantinen im Geschäftsbereich des Beteiligten zu 1) widerrufen hätte. Der Antragsteller würde jedoch in diesem Falle als die nach § 74 Abs. 1 PersVG zuständige Stufenvertretung nur dann ein Mitbestimmungsrecht haben, wenn diese Maßnahme die Errichtung oder Verwaltung von Wohlfahrtseinrichtungen (hier: Betriebskantinen) zum Gegenstand hätte. Das ist zu verneinen.

Das Beschwerdegericht hat die Voraussetzungen dieses in § 67 Abs. 1 Buchst. e PersVG verankerten Mitbestimmungsrechts mit der Begründung angenommen, das Begehren auf Erstattung der an das Kantinenpersonal gezahlten Unterstützungen und dessen Erfüllung gehörten zur Verwaltung der Kantinen, ganz gleich, wie weit man die Grenzen dieses Begriffes ziehe. Dem kann nicht zugestimmt werden. Die Verwaltung befaßt sich mit der Frage der Geschäftsführung der Kantine. Hierunter fallen beispielsweise die notwendigen Einkäufe, die Gestaltung und Verabreichung des Essens, die Anschaffung und Veräußerung von Gegenständen, die Erweiterung des Angebots durch Verkauf von Getränken und sonstigen Waren, die Kalkulation und Festsetzung der Essenspreise. Auch die Frage, ob noch weiteres Personal eingestellt werden soll, unterliegt unbeschadet des Mitwirkungsrechts bei der einzelnen Einstellung nach § 70 Abs. 1 Buchst. b PersVG der Mitbestimmung. Sind aber Verwaltungsmaßnahmen der oben bezeichneten Art getroffen, so steht an ihrer Durchführung dem Personalrat eine Mitbestimmung nicht zu. Es handelt sich nicht mehr um die Verwaltung, sondern um die Erfüllung der auf Grund von Verwaltungsmaßnahmen eingegangenen Rechtsgeschäfte, wie z.B. Miet-, Kauf- und Dienstverträge. Wird eine Kantine von der Deutschen Bundespost selbst geführt und das Personal demgemäß als Bedienstete der Bundespost (Angestellte oder Arbeiter des öffentlichen Dienstes) beschäftigt, so ist die Zahlung der Löhne und Gehälter keine Verwaltungsmaßnahme, sondern die Erfüllung der abgeschlossenen Verträge. Ein Spielraum, der den Maßnahmen der Verwaltung eigentümlich ist, besteht hier nicht. Für die durch die Beschäftigung des Personals entstehenden Kosten hat die Kantine als Einrichtung aufzukommen. Das gilt auch für die Unterstützungen, die nach den Unterstützungsgrundsätzen vom 27. Februar 1943 in der Fassung des Rundschreibens des Bundesministers des Innern vom 19. Juli 1962 (GMBl. S. 309) Angehörigen des öffentlichen Dienstes gewährt werden. Wenn das Kantinenpersonal eine solche Unterstützung erhält, bei deren Gewährung der Personalrat gemäß § 66 Abs. 1 Buchst. a PersVG mitbestimmt, so ist das zwar eine von der Deutschen Bundespost erbrachte, nicht aber kantinenfremde Leistung. Sie ist durch die Besonderheit der Betriebsführung - Beschäftigung des Personals als Bedienstete der Dienststelle - begründet. Sie können deshalb von der Gewährung von Unterstützungen, wie sie im öffentlichen Dienst vorgesehen sind, grundsätzlich nicht ausgeschlossen werden. Deshalb hat die Kantine als Einrichtung dafür aufzukommen, weil es sich um in ihrem Betrieb verursachte Kosten handelt, die der Antragsteller nicht durch Mitbestimmung abwenden kann.

Wenn die Deutsche Bundespost bislang davon abgesehen hat, die von ihr verauslagten Unterstützungszahlungen sich von den einzelnen Kantinen aus deren Einnahmen erstatten zu lassen, so war das eine freiwillige Zuwendung. Ein Anspruch darauf, daß diese Personalausgaben nicht zu Lasten der Kantinen gingen, besteht nicht. Demgemäß gibt es auch keinen Anspruch auf Beibehaltung dieser Praxis. Die Freiwilligkeit einer solchen Leistung würde aufgehoben, wenn der Personalrat die Beibehaltung dieser Praxis im Wege der Mitbestimmung erzwingen könnte. Das scheidet auch deshalb aus, weil ihm sonst dadurch unmittelbar Einfluß auf die Bereitstellung und Bewirtschaftung von Haushaltsmitteln eingeräumt wäre.

Ein Mitbestimmungsrecht läßt sich auch nicht daraus herleiten, daß es sich bei dem Absehen von der Erstattung der für das Kantinenpersonal geleisteten Unterstützungen um eine Maßnahme handelt, die zur Errichtung einer Wohlfahrtseinrichtung gehört. Wenn der Personalrat auf Grund seines ihm in sozialen Mitbestimmungsangelegenheiten nach § 62 Abs. 3 PersVG zustehenden Initiativrechts die Errichtung einer Kantine durchsetzt, so hat das nicht zur Folge, daß die Dienststelle dazu Mittel bereitstellen muß. Tut sie es, so handelt sie freiwillig, so daß auch hier eine durch Mitbestimmung mögliche Erzwingbarkeit auf Beibehaltung von Zuschüssen oder Leistungen entfällt.