Bundesgerichtshof
Urt. v. 14.05.1992, Az.: III ZR 42/91

Die Revision ist überwiegend unbegründet.

I. Der Antrag auf gerichtliche Entscheidung ist nicht deswegen unzulässig, weil er bei der Widerspruchsbehörde (dem Beteiligten zu 2) und nicht beim Umlegungsausschuß eingereicht worden ist.

1. Nach § 217 Abs. 2 Satz 1 BauGB, der dem § 157 Abs. 2 Satz 1 BBauG entspricht, ist der Antrag auf gerichtliche Entscheidung binnen eines Monats seit der Zustellung des Verwaltungsakts bei der Stelle einzureichen, die den Verwaltungsakt erlassen hat. Wie der Senat in BGHZ 41, 249, 257 f [BGH 16.03.1964 - III ZR 85/63] entschieden hat, ist mit der "Stelle, die den Verwaltungsakt erlassen hat," auch in den Fällen, in denen - wie hier - dem Antrag auf gerichtliche Entscheidung ein Widerspruchsverfahren vorgelagert ist, zumindest grundsätzlich die Verwaltungsbehörde gemeint, die den ursprünglichen Verwaltungsakt erlassen hat. Das folgt aus § 217 Abs. 2 Satz 3 BauGB/§ 157 Abs. 2 Satz 3 BBauG, wonach, wenn ein Vorverfahren (§ 212 BauGB/§ 155 BBauG) stattgefunden hat, die in § 217 Abs. 2 Satz 1 BauGB/§ 157 Abs. 2 Satz 1 BBauG bestimmte Frist mit der Zustellung des Bescheides beginnt, der das Vorverfahren beendet hat. Diese Vorschrift wäre überflüssig, wenn es sich nach durchgeführtem Widerspruchsverfahren bei dem Verwaltungsakt, gegen den sich der Antrag auf gerichtliche Entscheidung richtet, stets um den Widerspruchsbescheid handeln würde.

In BGHZ 54, 364, 366 ff hat der Senat diesen Standpunkt präzisiert, indem er ausgesprochen hat, der Antrag auf gerichtliche Entscheidung könne auch dann, wenn ein Widerspruchsverfahren stattgefunden habe, in allen Fällen mit rechtlicher Wirksamkeit bei der Stelle angebracht werden, die den ursprünglichen Verwaltungsakt erlassen habe. Diese Auslegung des § 217 BauGB/§ 155 BBauG dient dem Interesse des Betroffenen an einer eindeutigen Klärung der Zuständigkeit; denn ihm droht die Versäumung der Anfechtungsfrist, wenn er den Antrag bei einer unzuständigen Stelle einreicht. Sie trägt damit dem Gesichtspunkt der Rechtssicherheit beim Zugang zum gerichtlichen Verfahren (Art. 19 Abs. 4 GG) Rechnung.

2. In den genannten Urteilen hat der Senat ausdrücklich offengelassen, ob in Fällen, in denen das Vorverfahren zu einer Änderung des ursprünglichen Verwaltungsakts geführt hat, ein durch den Widerspruchsbescheid erstmalig beschwerter Beteiligter den Antrag auf gerichtliche Entscheidung allein bei der Ausgangsbehörde anbringen kann oder ob daneben die Zuständigkeit der Widerspruchsbehörde gegeben ist (BGHZ 41, 249, 258 [BGH 16.03.1964 - III ZR 85/63];  54, 364, 366, 368). Diese Frage ist nunmehr dahin zu entscheiden, daß der durch den Widerspruchsbescheid erstmalig Beschwerte den Antrag wirksam auch bei der Behörde einreichen kann, die den Widerspruchsbescheid erlassen hat (ebenso Kalb in Ernst/Zinkahn/Bielenberg BauGB § 217 Rn. 60, Schrödter BBauG 4. Aufl. § 157 Rn. 7; Schütz/Frohberg BBauG 2. Aufl. § 157 Anm. 2; Kreft in LM BBauG § 157 Nr. 2 (Anm. zu BGHZ 54, 364); Gelzer DVBl 1962, 888/889; a.M. Lubbe DÖV 1962, 925, 928; Wex NJW 1964, 1264 [BGH 30.03.1962 - 4 StR 12/62]; Porger in BerlKomm. z. BauGB § 217 Rn. 23, der sich insoweit allerdings zu Unrecht auf BGHZ 54, 364 beruft).

a) Für diese Lösung spricht schon der Wortlaut des § 217 Abs. 2 Satz 1 BauGB (Gelzer a.a.O. S. 889). Hat - wie im Streitfall - die Widerspruchsbehörde den ursprünglichen Verwaltungsakt vollständig aufgehoben und durch einen eigenen Bescheid ersetzt, so liegt es besonders nahe, als "Stelle, die den Verwaltungsakt erlassen hat," (auch) die Widerspruchsbehörde anzusehen.

Zu demselben Ergebnis führt eine entsprechende Anwendung der §§ 78 Abs. 2, 79 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwGO (dafür auch Kalb aaO.; Schrödter aaO.; Kreft aaO.). Nach diesen Vorschriften ist Gegenstand der verwaltungsgerichtlichen Anfechtungsklage der Widerspruchsbescheid, wenn ein Dritter durch ihn erstmalig beschwert wird oder wenn und soweit der Widerspruchsbescheid gegenüber dem ursprünglichen Verwaltungsakt eine zusätzliche selbständige Beschwer enthält; in diesen Fällen ist die Klage (des erstmalig oder zusätzlich Beschwerten) gegen die Widerspruchsbehörde zu richten. Der Umstand, daß im Baulandverfahren die bei Klagen in bürgerlichen Rechtsstreitigkeiten geltenden Vorschriften entsprechend anzuwenden sind (§ 221 Abs. 1 Satz 1 BauGB), schließt den Rückgriff auf Regelungen der Verwaltungsgerichtsordnung nicht aus, wenn - wie hier - das Zivilprozeßrecht keine Lösung bietet und die Bestimmungen der Verwaltungsgerichtsordnung einen nach der Interessenlage vergleichbaren Fall regeln. Allerdings hat es der Senat in BGHZ 54, 364, 367 abgelehnt, aus einer entsprechenden Anwendung der §§ 78, 79 VwGO die Folgerung zu ziehen, daß auch im Baulandverfahren in den hier in Rede stehenden Fällen der Antrag auf gerichtliche Entscheidung nicht bei der Ausgangsbehörde angebracht werden könne, sondern allein bei der Widerspruchsbehörde einzureichen sei. Das steht aber dem Analogieschluß insofern nicht entgegen, als es dem Betroffenen überlassen bleibt, den Antrag entweder bei der Behörde, die den ursprünglichen Verwaltungsakt erlassen hat, oder bei der Widerspruchsbehörde anzubringen. Dies bedeutet nicht, daß der Betroffene es in solchen Fällen in der Hand hat, durch die Einreichung des Antrags bei der einen oder der anderen Behörde zugleich das nach § 219 Abs. 1 BauGB zuständige Gericht zu bestimmen, wenn die Behörden ihren Sitz in verschiedenen Landgerichtsbezirken haben und das Land von der Ermächtigung, die Zuständigkeit in Baulandsachen bei einem Landgericht zu konzentrieren (§ 219 Abs. 2 BauGB), keinen Gebrauch gemacht hat. Der Senat legt den Worten "Stelle, die den Verwaltungsakt erlassen hat" in § 219 Abs. 1 BauGB einen engeren Sinn bei als in § 217 Abs. 2 BauGB. In § 219 Abs. 1 BauGB ist damit diejenige Behörde gemeint, deren Bescheid - ganz oder teilweise - unmittelbar Gegenstand der Anfechtung ist.

b) Der Senat verkennt nicht, daß nach dieser Lösung auch ein Beteiligter, der durch eine nur teilweise Änderung des ursprünglichen Verwaltungsakts im Widerspruchsverfahren erstmalig beschwert ist, den Antrag auf gerichtliche Entscheidung bei der Widerspruchsbehörde anbringen kann. Reicht in einem solchen Fall ein anderer Beteiligter einen Antrag auf gerichtliche Entscheidung gegen den aufrechterhaltenen Teil des ursprünglichen Verwaltungsakts bei der Ausgangsbehörde ein, so können nach § 219 BauGB, wenn das betreffende Land von der Ermächtigung nach § 219 Abs. 2 BauGB keinen Gebrauch gemacht hat, verschiedene Baulandgerichte für den Streitfall zuständig sein. Es liegt auf der Hand, daß in derartigen Fällen über beide Teile des der Sache nach einheitlichen Streitgegenstandes nur in ein und demselben gerichtlichen Verfahren entschieden werden kann (vgl. dazu auch die Ausführungen im Senatsurteil BGHZ 54, 364, 367). Nach dem Vorschlag von Kalb (aaO.) und Schrödter (aaO.) soll dann dasjenige Gericht das Verfahren - insgesamt - durchführen, in dessen Bezirk der Antrag zuerst gestellt worden ist. Der Senat neigt demgegenüber der Auffassung zu, daß in solchen Fällen - in Fortführung der Analogie zu den §§ 78, 79 VwGO - eine entsprechende Anwendung des § 36 ZPO i.V.m. § 53 Abs. 1 Nr. 3 VwGO in Betracht kommt (vgl. Eyermann/Fröhler VwGO 9. Aufl. § 78 Rn. 5). Eine abschließende Entscheidung dieser Frage ist im Streitfall indessen nicht veranlaßt.

II. In der Sache selbst teilt der Senat den Standpunkt des Berufungsgerichts, daß hinsichtlich der Grundstücksbewertung durchgreifende rechtliche Bedenken gegen den Umlegungsplan nicht bestehen.

1. Nach Auffassung der Beteiligten zu 3 und 4 setzt der Umlegungsplan den Einwurfswert ihres Grundstücks mit 310 DM/qm zu niedrig und den Zuteilungswert mit 500 DM/qm zu hoch an. Das Berufungsgericht nimmt an, daß dieser Bewertung eine im Erörterungstermin vom 20. Juni 1986 getroffene bindende Vereinbarung der Beteiligten zu 3 und 4 mit der Umlegungsstelle zugrunde liegt. Dagegen wendet sich die Revision ohne Erfolg.

a) Das von den Beteiligten zu 3 und 4 sowie dem Vertreter der Umlegungsstelle unterzeichnete Erörterungsprotokoll enthält im Abschnitt IV 3 eine handschriftliche, als "Zusatzvereinbarung" bezeichnete Regelung über die Umsetzung eines Öltanks. Unter der vorgedruckten Überschrift "V. Zuteilungswünsche und Vereinbarungen" ist handschriftlich weiter ausgeführt:

"Die Zuteilung erfolgt in alter Lage. Die Eigentümer bestehen darauf, daß auch die westliche Erschließungsstraße (Block V) in der im rechtskräftigen Bebauungsplan ausgewiesenen Form und Lage ausgebaut wird. Sie wenden sich gegen die vom Voreigentümer geforderte Verschwenkung. Das Zuteilungsstück ist somit durch die Straßenführung in Ost und West mit seiner Grenze festgelegt. Die neue Nordgrenze soll einen Abstand von 4,80 m vom bestehenden Gebäude haben. Die Gesamtbreite soll 16,25 m betragen. Eine geringe Mehr- bzw. Minderzuteilung gegenüber dem Einwurf ist in Geld auszugleichen.

Bewertung: Einwurf = 310 DM/qm; Zuteilung = 500 DM/qm.

Der vom Voreigentümer eingelegte Widerspruch gegen die Einleitung des Umlegungsverfahrens ist für die Eheleute W. gegenstandslos."

Dem schließt sich als vorgedruckter Text an:

"Vorstehende Vereinbarung gem. § 126 BGB wird erst mit der Genehmigung des Umlegungsplanes durch den Umlegungsausschuß des Gemeinderates der Stadt M. bindend."

b) Ohne Rechtsfehler entnimmt das Berufungsgericht diesen Teilen des Erörterungsprotokolls eine wirksame, die Beteiligten bindende Vereinbarung über die Bewertung sowohl des Einwurfs- als auch des Zuteilungsgrundstücks.

Die Erörterung des Umlegungsplans mit den Beteiligten (§ 66 Abs. 1 BauGB) dient einerseits dem Zweck, der Umlegungsstelle verläßliche Informationen für die sachgerechte Durchführung des Umlegungsverfahrens zu vermitteln, andererseits bietet sie den Eigentümern Gelegenheit, die Vorstellungen der Umlegungsstelle kennenzulernen und Wünsche an sie heranzutragen. Dem entspricht es, daß Äußerungen im Erörterungstermin im Zweifel nur als Anregungen und Absichtserklärungen anzusehen sind (Ernst/Otte in Ernst/Zinkahn/Bielenberg BauGB § 66 Rn. 18 f; Dieterich, Baulandumlegung, 2. Aufl. Rn. 347). Das schließt aber nicht aus, daß die Umlegungsstelle im Termin bindende Zusagen abgibt und mit den Beteiligten vertragliche Regelungen vereinbart (Ernst/Otte aaO. Rn. 20; Stich in BerlKomm. z. BauGB § 66 Rn. 6; Löhr in Battis/Krautzberger/Löhr BauGB 3. Aufl. § 66 Rn. 20; Dieterich aaO. Rn. 348; vgl. auch BVerwG NJW 1961, 1882 betr. Zusagen im Umlegungsverfahren nach der Reichsumlegungsordnung und im Flurbereinigungsrecht). Solche Vereinbarungen, durch die in der Praxis häufig besonders wichtige Fragen vorab verbindlich geregelt werden, entfalten mit der Aufnahme in den Umlegungsplan Rechtswirksamkeit (Dieterich aaO.).

c) Von diesen Grundsätzen ist auch das Berufungsgericht ausgegangen. Es ist sich, wie seine Ausführungen erkennen lassen, insbesondere der Tatsache bewußt gewesen, daß in das Erörterungsprotokoll aufgenommene Äußerungen der Beteiligten nur dann als verbindliche Vereinbarung gewertet werden dürfen, wenn sich ein entsprechender Bindungswille der Beteiligten hinreichend deutlich aus den Umständen ergibt. Wenn das Berufungsgericht danach in tatrichterlicher Würdigung der abgegebenen Erklärungen unter Berücksichtigung des wesentlichen Auslegungsstoffs zu dem Ergebnis gelangt ist, daß die Beteiligten zu 3 und 4 mit der Umlegungsstelle eine rechtsverbindliche Vereinbarung über die Grundstücksbewertung getroffen haben, so ist dies aus Rechtsgründen nicht zu beanstanden. Die von der Revision insoweit erhobenen Verfahrensrügen hat der Senat geprüft und nicht für durchgreifend erachtet. Von einer näheren Begründung wird abgesehen (§ 221 Abs. 1 BauGB i.V.m. § 565 a ZPO).

2. Hiernach war, wie das Berufungsgericht rechtsfehlerfrei annimmt, der Widerspruchsbescheid insofern fehlerhaft, als er die Bemessung des Einwurfswertes mit 310 DM/qm beanstandet hat; denn insoweit waren die Beteiligten zu 3 und 4 an die am 20. Juni 1986 mit der Umlegungsstelle getroffene Vereinbarung gebunden. Das mußte auch die Widerspruchsbehörde ihrer Beurteilung zugrunde legen.

III. Die Revision meint, der Widerspruchsbescheid sei gleichwohl im Ergebnis richtig gewesen; der Umlegungsplan hätte nämlich auch deswegen aufgehoben werden müssen, weil er - wie die Beteiligten zu 3 und 4 in ihrer Widerspruchsbegründung zusätzlich geltend gemacht hatten - keine Festsetzungen über die Abfindung für bauliche Anlagen (§ 60 BauGB) enthalten habe.

Mit dieser Rüge hat die Revision teilweise Erfolg.

1. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts hat die Beteiligte zu 1 an die Beteiligten zu 3 und 4 nach Verhandlungen Entschädigungen in Höhe von 10.000 DM für die Grundstückseinfriedigung mit Nebenanlagen und von 15.000 DM für die Entfernung eines Öltanks mit Leitungen gezahlt. Demgemäß haben sich die Beteiligten zu 3 und 4 mit Schriftsatz vom 29. November 1989 hinsichtlich des Öltanks (mit Leitungen) und des Zauns (mit Nebenanlagen) für abgefunden erklärt und damit von einer Durchsetzung ihrer ursprünglich weitergehenden Entschädigungsvorstellungen in den genannten Punkten Abstand genommen. Das rechtfertigt es, im Ergebnis von einer einvernehmlichen Regelung der Beteiligten zu 3 und 4 mit der beteiligten Stadt auszugehen. Sind aber die Beteiligten zu 3 und 4 nach Aufstellung des Umlegungsplans insoweit verbindlich abgefunden worden, so können sie die Wirksamkeit des Umlegungsplans nicht mehr mit der Begründung in Frage stellen, er enthalte keine den gezahlten Abfindungen entsprechende Entschädigungsregelung. Dabei ist unerheblich, ob die beteiligte Stadt die Rückforderung der gezahlten Entschädigung betreiben kann. Sollten die Beteiligten zu 3 und 4 - wie die Stadt im zweiten Rechtszug geltend gemacht hat - zur Rückzahlung der Entschädigung verpflichtet sein, weil die Voraussetzungen einer Abfindung nach § 60 BauGB bei Aufstellung des Umlegungsplans nicht vorlagen, scheidet eine Teilnichtigkeit des Plans insoweit aus.

Hinsichtlich der Garage fehlt es zwar an einer einvernehmlichen nachträglichen Regelung. Die Beteiligten zu 3 und 4 haben dazu jedoch in ihrem Schriftsatz vom 29. November 1989 vorgebracht, sie wollten über die Entschädigung in diesem Punkt "nicht streiten". Daran müssen sie sich festhalten lassen.

Daß der Umlegungsplan keine Abfindung für das (ursprüngliche) Wohngebäude festsetzt, haben die Beteiligten zu 3 und 4 schon in ihrer Widerspruchsbegründung nicht beanstandet; sie haben insoweit auch im gerichtlichen Verfahren keine Forderung gestellt.

2. Bedenken gegen die Wirksamkeit des Umlegungsplans können sich jedoch daraus ergeben, daß er keine Abfindungen für Zufahrt, Stellplätze und Schuppen festsetzt. In diesen Punkten kann nach den tatrichterlichen Feststellungen und dem Vorbringen der Beteiligten nicht von einer einvernehmlichen nachträglichen Abfindung der Beteiligten zu 3 und 4, die ihr Entschädigungsverlangen insoweit mit insgesamt 8.000 DM bis 9.000 DM beziffert haben, ausgegangen werden. Die Widerspruchsbehörde wird deshalb zu prüfen haben, ob der Umlegungsausschuß unter den genannten Umständen von Amts wegen verpflichtet war, im Umlegungsplan für Zufahrt, Stellplätze und Schuppen eine Geldabfindung gemäß § 60 BauGB festzusetzen. Sollte dies zu bejahen sein, würde die Wirksamkeit des Plans dadurch nur insoweit berührt, als die erwähnte Festsetzung unterblieben ist (Teilnichtigkeit); im übrigen bleibt der Plan wirksam.

Die Prüfung, ob der Umlegungsplan im Widerspruchsverfahren teilweise aufzuheben ist, erübrigt sich nicht deshalb, weil die Beteiligten zu 3 und 4 auf die Einlegung eines Widerspruchs gegen den Umlegungsplan verzichtet haben. Dieser Verzicht ist unwirksam. Die Umlegungsstelle durfte die Erteilung der Baugenehmigung nach § 51 BauGB nicht davon abhängig machen, daß die Eigentümer auf den Widerspruch gegen den Plan verzichteten; denn diese hatten unter den gegebenen Umständen einen Rechtsanspruch auf Erteilung der Genehmigung, die nicht im Ermessen der Umlegungsstelle lag. Insoweit gelten hier dieselben Rechtsgrundsätze, nach denen der Senat die Wirksamkeit von Folgekostenverträgen beurteilt (dazu Beschluß vom 13. Juni 1991 - III ZR 143/90 - BGHR BauGB § 123 - Folgekostenvertrag 1 m.w.N.).

IV. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 91, 92, 97 Abs. 1 ZPO i.V.m. § 221 Abs. 1 BauGB. Hinsichtlich der im ersten Rechtszug noch verfahrensbeteiligten Eheleute Wa. verbleibt es bei der Kostenentscheidung des Landgerichts.