Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 23.04.1997, Az.: BVerwG 11 C 4/96

I.

Die Klägerin begehrt die Feststellung, daß eine inzwischen abgelaufene straßenrechtliche Sondernutzungserlaubnis rechtswidrig gewesen ist.

Sie betreibt im Bundesgebiet mehrere Schnellrestaurants, in denen sie Speisen und Getränke in Einwegverpackungen ausgibt. In der Fußgängerzone der Beklagten unterhält sie eine Filiale, vor der sie ganzjährig drei Stehtische aufstellt. Für die Nutzung der hierzu erforderlichen öffentlichen Verkehrsfläche erhielt sie von der Beklagten schon in der Vergangenheit jeweils befristete Sondernutzungserlaubnisse, für das Jahr 1993 allerdings unter der "Bedingung", daß Speisen und Getränke zum Verzehr an Ort und Stelle nur mit Mehrweggeschirr und Mehrwegbesteck ausgegeben werden dürfen.

Hiergegen hat die Klägerin Klage erhoben, nachdem über einen zuvor eingelegten Widerspruch nicht entschieden worden war, und im wesentlichen geltend gemacht, das Verbot von Einwegerzeugnissen gehöre nicht zu den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft; Bundesrecht lasse Vorschriften zur Vermeidung von Verpackungsabfall auf landes- und kommunalrechtlicher Ebene nicht zu.

Nach Ablauf der zeitlich befristeten Sondernutzungserlaubnis hat das Verwaltungsgericht die Anfechtungsklage der Klägerin als unzulässig und die hilfsweise erhobene Fortsetzungsfeststellungsklage als unbegründet abgewiesen und dazu ausgeführt: Die auf Abfallvermeidung gerichtete Bedingung finde ihre Rechtsgrundlage in § 3 Abs. 1 Satz 2 der Sondernutzungssatzung der Beklagten. Diese Vorschrift sei nach der im vorausgegangenen Eilverfahren geäußerten Rechtsauffassung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs mit höherrangigem Recht vereinbar; jedenfalls löse Bundesrecht im Bereich der Leistungsverwaltung und bei der Regelung von Benutzungsbedingungen kommunaler Einrichtungen keine Sperre hinsichtlich landesrechtlicher Regelungen zur Abfallvermeidung aus. Dieses Urteil hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof auf die Berufung der Klägerin bestätigt.

Mit der vom Bundesverwaltungsgericht zugelassenen Revision macht die Klägerin geltend, die Berufungsentscheidung mißachte das Grundrecht auf freie Berufsausübung sowie das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb (Art. 12, 14 und Art. 2 Abs. 1 GG) und stehe im Hinblick auf Art. 72 Abs. 1 und Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG mit § 14 Abfallgesetz und der Verpackungsverordnung nicht im Einklang. Außerdem habe das Berufungsgericht gegen § 86 VwGO verstoßen, weil es ihren Beweisanträgen vom 11. und 26. Januar 1996 nicht entsprochen habe.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 26. September 1995 und den Beschluß des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 30. Januar 1996 aufzuheben und festzustellen, daß der Bescheid der Beklagten vom 22. April 1993 rechtswidrig war.

Die Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Sie hält die Revision der Klägerin für unbegründet. Zu Recht habe der Bayerische Verwaltungsgerichtshof entschieden, daß die bundesrechtlichen Vorschriften der § 1 a Abs. 1 und § 14 Abfallgesetz in Verbindung mit der Verpackungsverordnung landesrechtliche Satzungsbestimmungen zum Zweck der Vermeidung von Verpackungsabfällen im Bereich der kommunalen Leistungsverwaltung, wozu die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis zähle, nicht ausschlössen. Gleiches gelte für die Vertragsgestaltung bei Beschaffungen sowie für Regelungen zur Benutzung kommunaler Einrichtungen. Lediglich im Bereich der Eingriffsverwaltung könne die bundesrechtliche Regelung als abschließend angesehen werden. In der Ermessensentscheidung, die der Erteilung der Sondernutzungserlaubnis vorausgehe, habe sie als Gemeinde auch Art. 2 Abs. 2 Bayerisches Abfallwirtschafts- und Altlastengesetz zu berücksichtigen. Nach dieser Bestimmung sei sie gehalten, Dritte bei der Überlassung gemeindlicher Grundstücke und Einrichtungen zu verpflichten, bei ihrem Handeln möglichst Erzeugnisse zu berücksichtigen, die zu weniger Abfall führten.

II.

Die zulässige Revision der Klägerin ist begründet. Die Berufungsentscheidung verletzt revisibles Recht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Da sie sich auch im Ergebnis nicht als richtig erweist (§ 144 Abs. 4 VwGO), ist sie zusammen mit dem Urteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben. Ferner ist festzustellen, daß die Sondernutzungserlaubnis der Beklagten vom 22. April 1993 rechtswidrig gewesen ist (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO).

1. An dieser gerichtlichen Feststellung besitzt die Klägerin, wie § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO voraussetzt, ein berechtigtes Interesse. Die beantragte Feststellung ist nämlich geeignet, einer Wiederholung der belastenden Nebenbestimmung vorzubeugen und somit die rechtliche und wirtschaftliche Position der Klägerin zu verbessern (BVerwGE 53, 134 (137) [BVerwG 04.03.1976 - I WB 54/74]). Zwar hat sich die Gesetzeslage nach Ablauf der Geltungsdauer der strittigen Sondernutzungserlaubnis, also nach Ablauf des Jahres 1993, geändert: Durch das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz - KrW/AbfG - vom 27. September 1994 (BGBl I S. 2705) ist das Abfallgesetz - AbfG - vom 27. August 1986 (BGBl I S. 1410, ber. S. 1501) einschließlich der Ermächtigungsgrundlage der - für die Beurteilung des angefochtenen Bescheides wesentlichen - Verpackungsverordnung - VerpackV - vom 12. Juni 1991 (BGBl I S. 1234) aufgehoben worden. Doch führt der Wegfall einer gesetzlichen Verordnungsermächtigung grundsätzlich nicht zugleich zum Wegfall einer auf dieser Ermächtigung beruhenden Verordnung (vgl. z.B. BVerfGE 44, 216 (226) [BVerfG 23.03.1977 - 2 BvR 812/74][BVerfG 23.03.1977 - 2 BvR 812/74];  52, 1 (17) [BVerfG 12.06.1979 - 1 BvL 19/76]). Hier ist zudem zu berücksichtigen, daß das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz in den §§ 22 und 23 ähnliche Verordnungsermächtigungen enthält wie ehemals § 14 AbfG. Deshalb spricht - trotz einzelner Gegenstimmen im Schrifttum (vgl. z.B. Leitzke, UPR 1996, 177) - viel dafür, daß die Verpackungsverordnung bis auf weiteres fortgilt. Dies genügt, um ein berechtigtes Interesse an der Klärung der Rechtslage, nach der der angefochtene Bescheid zu beurteilen ist, im Hinblick auf Wiederholungsfälle zu begründen.

2. In der Sache beruht die Berufungsentscheidung auf einem Verstoß gegen Bundesrecht. Die Beklagte war nicht befugt, bei Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis aufgrund ihrer Sondernutzungssatzung von der Klägerin zu fordern, daß sie im Interesse der Abfallvermeidung nur Mehrweggeschirr und -besteck verwendet.

a) Zutreffend geht das Berufungsgericht davon aus, daß der Gesichtspunkt der Abfallvermeidung die maßgebliche Ermessenserwägung der Beklagten für die der Sondernutzungserlaubnis beigefügte Bedingung war. Dies ergibt sich aus der Begründung des angefochtenen Bescheides und entspricht den Erklärungen, die die Beklagte im Laufe des Verfahrens abgegeben hat. Zu Recht haben deshalb bereits die Vorinstanzen die rechtliche Prüfung auf diese Erwägung beschränkt. Ob die Beklagte die strittige Nebenbestimmung etwa zum Zwecke der Straßenreinhaltung hätte anordnen dürfen, ist mithin nicht Gegenstand des Verfahrens.

b) Das Berufungsgericht hat die Sondernutzungssatzung der Beklagten vom 20. Dezember 1982 in der Fassung vom 18. Juni 1993 als tragfähige Rechtsgrundlage für die auf Abfallvermeidung zielende Nebenbestimmung angesehen. Nach § 3 Abs. 1 Satz 2 dieser Satzung kann die Sondernutzungserlaubnis unter anderem dann unter Bedingungen und Auflagen erteilt werden, wenn dies "im Interesse der Abfallvermeidung" erforderlich ist. Die darin liegende Ermächtigung der Behörde, die Sondernutzungserlaubnis mit einem Verbot der Verwendung von Einweggeschirr und -besteck zu verbinden, war aber - entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts - mit dem Bundesrecht nicht vereinbar; sie verstieß gegen die Sperrwirkung der bundesrechtlichen Vorschriften über die Abfallvermeidung.

Diese Sperrwirkung ergab sich gemäß Art. 72 Abs. 1 GG a.F. daraus, daß der Bundesgesetzgeber mit dem im vorliegenden Fall noch maßgeblichen Abfallgesetz und der Verpackungsverordnung die Aufgabe der Vermeidung von Verpackungsabfällen im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. z.B. BVerfGE 67, 299 (324 ff.) [BVerfG 09.10.1984 - 2 BvL 10/82][BVerfG 09.10.1984 - 2 BvL 10/82] m.w.N.) abschließend geregelt hat (so im Ergebnis z.B. auch BayVGH, Urteil vom 22. Januar 1992 - 20 N 91.2850 u.a. - (NVwZ 1992, 1004); VGH Baden-Württemberg, Beschluß vom 26. Oktober 1993 - 14 S 2085/93 - (NVwZ 1994, 919); OVG Schleswig-Holstein, Urteile vom 12. August 1993 - 3 L 308/93 - (GewArch 1994, 493), vom 24. August 1993 - 4 L 170/92 - (NVwZ-RR 1994, 553 [OVG Schleswig-Holstein 24.08.1993 - 4 L 170/92]) und vom 16. Februar 1996 - 3 K 2/95 - (NVwZ 1996, 1034 [OVG Schleswig-Holstein 16.02.1996 - 3 K 2/95]); a.A. OLG Braunschweig, Beschluß vom 10. März 1995 - Ss (B) 190/94 -(NVwZ 1995, 1035); offengelassen in BVerwGE 90, 359 (361)[BVerwG 07.09.1992 - 7 NB 2/92];  96, 272 (292) [BVerwG 09.08.1994 - 7 C 44/93]).

Bereits der Wortlaut des § 1 a Abs. 1 Satz 1 AbfG macht deutlich, daß die Abfallvermeidung nur nach Maßgabe von Rechtsverordnungen des Bundes gemäß § 14 AbfG erfolgt. Einen Hinweis auf Gesetzgebungskompetenzen der Länder, wie er sich etwa in § 3 Abs. 2 Satz 1, § 6 Abs. 2 und § 19 AbfG befindet, enthält die Vorschrift nicht. Auch § 14 AbfG läßt - insbesondere bei einem Vergleich mit der Verordnungsermächtigung für die Landesregierungen in § 15 Abs. 3 AbfG - erkennen, daß in den Bereichen, für die § 14 AbfG zum Erlaß von Rechtsverordnungen ermächtigt, landesrechtliche Regelungen ausgeschlossen sein sollen. Dies wird durch die Entstehungsgeschichte des Abfallgesetzes bestätigt: Der Gesetzgeber hat auf eine im Gesetzgebungsverfahren vorgeschlagene Bestimmung, die es den Ländern ermöglicht hätte, weitergehende Regelungen der Abfallvermeidung zu treffen, aus Gründen der Wettbewerbsgleichheit verzichtet; es sollte eine abschließende bundeseinheitliche Regelung geschaffen werden (vgl. BTDrucks 10/2885, S. 41, 48; 10/5656, S. 56 f.).

Welche Pflichten im Hinblick auf Einweggeschirr und -besteck bestehen, ist in der aufgrund des § 14 AbfG erlassenen Verpackungsverordnung erschöpfend geregelt. Die Abgabe von in Einwegware verpackten Speisen und Getränken sowie von Einwegbestecken an Kunden der Klägerin zum Verzehr an den in der Fußgängerzone der Beklagten aufgestellten Stehtischen fällt unter § 3 Abs. 1 Nr. 2 Satz 2 und § 2 Abs. 1 Nr. 2 VerpackV. Nach der zuerst genannten Bestimmung sind sogenannte Verkaufsverpackungen auch Einweggeschirr und Einwegbestecke. Diese Verpackungen bringt die Klägerin durch die Abgabe an ihre Kunden im Geltungsbereich des Abfallgesetzes gewerbsmäßig in Verkehr. Sie ist damit Vertreiberin im Sinne der zuletzt genannten Bestimmung. Nach den erwähnten und den weiteren Vorschriften der Verpackungsverordnung ist der Klägerin die Verwendung von Einwegmaterial nicht verboten; ihr können lediglich Pflichten zur Rücknahme, Verwertung oder Pfanderhebung erwachsen. Diese abschließende bundesrechtliche Regelung ließ keinen Raum für darüber hinausgehende landes- oder ortsrechtliche Anforderungen an die Klägerin.

c) Nicht folgen kann der erkennende Senat dem Berufungsgericht und der Beklagten in der Meinung, die bezeichnete Sperrwirkung erstrecke sich nicht auf den Bereich der Leistungsverwaltung, weil es der Zielsetzung des Abfallgesetzes eher hinderlich als förderlich sei, wenn juristische Personen des öffentlichen Rechts in Bereichen der Leistungsverwaltung sowie bei der Benutzung ihrer eigenen Einrichtungen keine Regelungen unter dem Aspekt der Abfallvermeidung treffen dürften. Denn § 2 Abs. 1 VerpackV gilt für jeden, der im Geltungsbereich des Abfallgesetzes gewerbsmäßig oder im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmen oder öffentlicher Einrichtungen Verpackungen herstellt oder vertreibt. Die Vorschrift unterscheidet nicht zwischen solchen Vertreibern, die für diese gewerbliche Betätigung eine Erlaubnis benötigen, und solchen, die ohne besondere Genehmigung tätig werden dürfen. Dies gilt auch und gerade für den Fall, daß die Fußgängerzone der Beklagten als deren öffentliche Einrichtung im Sinne der genannten Bestimmung angesehen werden sollte. Daß den Gemeinden das Recht zur Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen nach dem Landesstraßengesetz als eigene Angelegenheit zusteht (vgl. dazu Abel-Lorenz ZUR 1994, 78 (79 f.)), bedeutet nicht, daß die Sondernutzungserlaubnis als Instrument für eine - über den bundeseinheitlich festgelegten Standard hinausgehende - Regelung der Abfallvermeidung benutzt werden dürfte.

3. Die Berufungsentscheidung erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO). Die Beklagte meint, bei der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis seien alle den jeweiligen Sachverhalt betreffenden Vorschriften zu berücksichtigen, somit auch Art. 2 Abs. 2 Nr. 2 und Art. 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 des Gesetzes zur Vermeidung, Verwertung und sonstigen Entsorgung von Abfällen und zur Erfassung und Überwachung von Altlasten in Bayern (Bayerisches Abfallwirtschafts- und Altlastengesetz - BayAbfAlG) vom 27. Februar 1991 (BayGVBl S. 64); danach müssen die juristischen Personen des öffentlichen Rechts Dritte bei der Nutzungsüberlassung ihrer Einrichtungen oder Grundstücke dazu verpflichten, den Anfall von Abfällen so gering wie möglich zu halten. Auch diese landesrechtlichen Normen können die strittige Ermessenserwägung jedoch nicht rechtfertigen. Aus den oben dargelegten Gründen war es nämlich bundesrechtlich ausgeschlossen, die genannten Vorschriften dahin auszulegen, daß sie die Gemeinden in Fällen der vorliegenden Art dazu ermächtigen oder verpflichten, zum Zweck der Abfallvermeidung den Verzicht auf Einwegmaterial zu verlangen. Das gleiche gilt für den Hinweis der Beklagten auf § 5 Abs. 1 Nr. 3 der Satzung des Zweckverbandes für Abfallwirtschaft K. sowie die Umweltschutzzielbestimmung in Art. 141 Abs. 1 der Bayerischen Verfassung.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Dr. Diefenbach

Dr. Storost

Dr. Kugele

Kipp

Prof. Dr. Rubel