Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 27.08.2009, Az.: BVerwG 2 C 26.08
Rechtsschutzbedürfnis eines entlassenen Beamten bezüglich der Geltendmachung der Rücknahme seines Entlassungsantrags im Klageweg; Rechtmäßigkeit und Heilungsmöglichkeit einer durch den Vorsitzenden einer unzuständigen kommunalen Vertretungskörperschaft ausgesprochenen Verfügung über eine beantragte Entlassung eines Beamten
Gericht: BVerwG
Entscheidungsform: Urteil
Datum: 27.08.2009
Referenz: JurionRS 2009, 23792
Aktenzeichen: BVerwG 2 C 26.08
 

Verfahrensgang:

vorgehend:

VG Ansbach - 27.06.2006 - AZ: VG AN 1 K 06.7

VGH Bayern - 07.11.2007 - AZ: 3 BV 06/2075

Fundstellen:

BayVBl 2010, 121-122

DÖD 2010, 51-53

DVBl 2010, 395-396

FStBay 2011, 90-93

NVwZ-RR 2010, 157-158

VR 2010, 34

ZBR 2010, 253-254

ZTR 2010, 50

BVerwG, 27.08.2009 - BVerwG 2 C 26.08

Amtlicher Leitsatz:

Der auf Antrag entlassene Beamte hat ein Rechtsschutzbedürfnis dafür, im Klagewege geltend zu machen, er habe seinen Entlassungsantrag zurückgenommen.

Hat der Vorsitzende einer kommunalen Vertretungskörperschaft anstelle der zuständigen Vertretungskörperschaft die beantragte Entlassung eines Beamten verfügt, so ist die Entlassungsverfügung rechtswidrig. Sie kann auch durch einen nachträglichen Beschluss der Vertretungskörperschaft nicht geheilt werden.

In der Verwaltungsstreitsache
...
hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 27. August 2009
durch
den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Herbert,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Groepper,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Thomsen und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Burmeister und Dr. Maidowski
für Recht erkannt:

Tenor:

Die Revision der Beklagten gegen den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 7. November 2007 wird zurückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe

I

1

Der Kläger wendet sich gegen seine Entlassung aus dem Dienst der beklagten Verwaltungsgemeinschaft.

2

Er war seit 2003 als Verwaltungssekretär im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit in ihrem Dienst tätig. Mit Schreiben vom 27. Oktober 2005 beantragte er seine Entlassung zum 30. November 2005, spätestens zum 31. Dezember 2005. Am 4. November 2005 händigte der Vorsitzende der Beklagten in deren Namen dem Kläger eine von ihm unterschriebene Urkunde aus, in der die Entlassung des Klägers zum 31. Dezember 2005 verfügt war. Das Schreiben war nicht mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen. Ein Beschluss der Gemeinschaftsversammlung lag zu diesem Zeitpunkt nicht vor.

3

Mit Schreiben vom 8. November 2005 nahm der Kläger seinen Antrag auf Entlassung aus dem Dienstverhältnis bei der Beklagten zurück. Gegen die Entlassungsverfügung legte er mit Schreiben vom 19. Dezember 2005 Widerspruch ein.

4

Am 19. Dezember 2005 beschloss die Gemeinschaftsversammlung der Beklagten, das Beamtenverhältnis des Klägers wie beantragt zum 31. Dezember 2005 zu beenden.

5

Mit Schreiben vom 27. Dezember 2005 hat die Beklagte die sofortige Vollziehung der Entlassungsverfügung vom 4. November 2005 angeordnet. Auf Antrag des Klägers ist die aufschiebende Wirkung seiner zum gleichen Zeitpunkt erhobenen Klage wiederhergestellt worden.

6

Die gegen die Entlassung gerichtete Klage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen, die Berufung des Klägers hatte Erfolg. Zur Begründung hat der Verwaltungsgerichtshof im Wesentlichen ausgeführt:

7

Für die Entlassung sei allein die Gemeinschaftsversammlung zuständig gewesen, nicht aber der Gemeinschaftsvorsitzende. Der Kläger habe seinen Entlassungsantrag innerhalb der zweiwöchigen Frist am 9. November 2005 und vor der Beschlussfassung durch die zuständige Gemeinschaftsversammlung am 19. Dezember 2005 zurückgenommen. Die Entlassungsverfügung habe sich dadurch "auf andere Weise" erledigt bzw. sei gegenstandslos geworden. Eine Heilung sei nicht möglich. Sie setze voraus, dass der Beschluss eines Ausschusses, dessen Mitwirkung für den Erlass des Verwaltungsakts erforderlich sei, nachträglich gefasst werde. Diese Regelung beziehe sich auf mehrstufige Verwaltungsakte, bei denen eine Behörde nur im Einvernehmen mit einer anderen entscheiden könne, während hier die Gemeinschaftsversammlung allein und ausschließlich für die Entscheidung über die Entlassung der Beamten zuständig sei. Überdies sei ein fehlerhafter Verwaltungsakt nur dann heilbar, wenn im Zeitpunkt des heilenden Beschlusses alle sonstigen Voraussetzungen für den Erlass des entsprechenden Verwaltungsaktes erfüllt seien. Wesentliche Voraussetzung sei ein wirksamer Entlassungsantrag des Beamten, der im Zeitpunkt der Beschlussfassung nicht mehr vorgelegen habe.

8

Gegen diesen Beschluss wendet sich die Revision der Beklagten. Sie rügt die Verletzung formellen und materiellen Rechts und beantragt,

den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 7. November 2007 aufzuheben und die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Ansbach vom 27. Juni 2006 zurückzuweisen.

9

Der Kläger beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

10

Die Beteiligte unterstützt die Rechtsauffassung der Beklagten.

II

11

Die Revision ist unbegründet. Der angefochtene Beschluss verletzt kein revisibles Recht. Der Verwaltungsgerichtshof hat die angefochtene Entlassungsverfügung im Ergebnis zu Recht aufgehoben. Sie war rechtswidrig.

1.

12

Die Klage ist zulässig. Zwar ist durch die angegriffene Entlassungsverfügung dem Antrag des Klägers entsprochen worden. Dies bedeutet jedoch nicht, dass er kein Rechtsschutzbedürfnis besitzt, die Rechtswidrigkeit der Entlassungsverfügung im Klagewege geltend zu machen. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass der Kläger seine Entlassung mit dem Argument anficht, er habe seinen Antrag zurückgenommen. Damit macht er der Sache nach gerade geltend, er sei nicht auf seinen Antrag, sondern gegen seinen Willen entlassen worden.

13

Diesen Gesichtspunkt konnte der Kläger nicht in einem Vorverfahren geltend machen. Abweichend von § 126 Abs. 3 Nr. 1 BRRG entfiel nach Art. 15 Nr. 21 BayAGVwGO in der vom 1. Juli 2004 bis 30. Juni 2006 geltenden Fassung ein Vorverfahren nach § 68 VwGO im Zeitraum vom 1. Juli 2004 bis 30. Juni 2006 in allen Verfahren mit Ausnahme personenbezogener Prüfungsentscheidungen, in denen nach § 52 VwGO i.V.m. Art. 1 Abs. 2 Nr. 4 BayAGVwGO das Verwaltungsgerichts Ansbach für die Entscheidung über eine Klage örtlich zuständig war. Schon aus Gründen des effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) muss die Entlassungsverfügung, die ungeachtet ihrer Bindung an einen Antrag des Beamten einen belastenden Verwaltungsakt darstellt, einer gerichtlichen Kontrolle zugänglich sein. Der Beschluss des Senats vom 17. September 1996 - BVerwG 2 B 98.96 - (Buchholz 236.2 § 46 DRiG Nr. 8) betraf nicht den Fall einer Entlassung, sondern den in seinen Rechtsfolgen weit weniger einschneidenden Fall einer Versetzung in den Ruhestand und steht daher nicht entgegen.

2.

14

Die Klage ist auch begründet.

a)

15

Nach Art. 41 Abs. 1 Satz 1 des Bayerischen Beamtengesetzes in der hier maßgeblichen Fassung vom 27. August 1998 (GVBl S. 702 - BayBG) kann der Beamte jederzeit seine Entlassung verlangen. Gemäß Art. 41 Abs. 2 BayBG ist die Entlassung zum beantragten Zeitpunkt auszusprechen. Der Dienstherr kann sie lediglich bis zur ordnungsgemäßen Erledigung der Amtsgeschäfte, längstens drei Monate hinausschieben, ist im Übrigen aber verpflichtet, dem Antrag zu entsprechen. Ermessen steht ihm nicht zu. Dass der Entlassungsantrag des Klägers vom 27. Oktober 2005 in formeller und materieller Hinsicht wirksam und das Antragserfordernis für eine Entlassung des Klägers damit erfüllt war, hat das Berufungsgericht zutreffend festgestellt und ist zwischen den Parteien nicht streitig.

b)

16

Gemäß Art. 44 Abs. 1 BayBG wird die Entlassung, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, von der Stelle verfügt, die für die Ernennung des Beamten zuständig wäre. Art. 41 BayBG enthält keine hiervon abweichende Regelung.

17

Zuständig für die Entlassung des Klägers war danach die Beklagte. Gemäß Art. 13 Abs. 2 BayBG werden die Beamten der Gemeinden, der Gemeindeverbände und der sonstigen unter Aufsicht des Staates stehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts von den nach Gesetz, Rechtsverordnung oder Satzung hierfür zuständigen Stellen ernannt. Hierzu hat das Berufungsgericht in Auslegung irrevisiblen bayerischen Kommunalrechts für den Senat bindend (vgl. hierzu Urteil vom 9. Mai 1985 - BVerwG 2 C 5.83 - BVerwGE 71, 251 <253> = Buchholz 310 § 79 VwGO Nr. 22) festgestellt, dass gemäß Art. 10 Abs. 2 VGemO für die Verwaltungsgemeinschaft die Bestimmungen des Gesetzes über die kommunale Zusammenarbeit entsprechend gelten, soweit nichts anderes bestimmt ist. Nach Art. 38 Abs. 1 Nr. 1 KommZG ist die Verbandsversammlung zuständig, die Beamten des Zweckverbands zu ernennen, zu einem anderen Dienstherrn abzuordnen oder zu versetzen, in den Ruhestand zu versetzen und zu entlassen. Hieraus ergibt sich, dass für die Entlassung des Klägers allein und ausschließlich die Gemeinschaftsversammlung der Beklagten zuständig war, wie dies auch in § 2 Abs. 1 Nr. 11 ihrer Geschäftsordnung zum Ausdruck kommt.

c)

18

Entgegen dieser gesetzlichen Vorschrift ist die Entlassung des Klägers nicht von der Gemeinschaftsversammlung der Beklagten beschlossen, sondern von ihrem Vorsitzenden ohne einen solchen Beschluss ausgesprochen worden. Dieser war zwar berechtigt und verpflichtet, die Beschlüsse der Gemeinschaftsversammlung auszuführen und die Gemeinschaft nach außen zu vertreten. Er war rechtlich jedoch nicht befugt, an Stelle der Gemeinschaftsversammlung der Beklagten eine Entscheidung über die Entlassung zu treffen und diese ohne einen entsprechenden Beschluss der Gemeinschaftsversammlung durch Aushändigung der Entlassungsverfügung umzusetzen. Auch wenn er im Namen des zuständigen Organs handelte, war er sachlich für die von der Gemeinschaftsversammlung der Beklagten zu treffende Entscheidung nicht zuständig. Damit litt die angefochtene Entlassungsverfügung unter dem Fehler mangelnder Organzuständigkeit, der zwar nicht zu ihrer Nichtigkeit, wohl aber zu ihrer Rechtswidrigkeit führte.

d)

19

Der zur Rechtswidrigkeit führende Mangel der Entlassungsverfügung konnte entgegen der Auffassung der Revision nicht geheilt werden, indem die Gemeinschaftsversammlung der Beklagten am 19. Dezember 2005 die Entlassung des Klägers beschloss.

20

Spezielle Heilungsvorschriften für den Fall einer rechtswidrigen Entlassung finden sich im Beamtengesetz nicht. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 BayBG erfasst lediglich den Fall einer fehlgeschlagenen Ernennung. Danach ist die von einer sachlich unzuständigen Behörde ausgesprochene Ernennung eines Beamten nichtig, gleichwohl jedoch dann als von Anfang an wirksam anzusehen, wenn sie von der sachlich zuständigen Behörde schriftlich bestätigt wird. Diese Ausnahmevorschrift gilt nach ihrem Absatz 2 auch, wenn die Ernennung von einer anderen als der nach Gesetz, Rechtsverordnung oder Satzung zuständigen Stelle einer Gemeinde, eines Gemeindeverbands oder einer sonstigen unter der Aufsicht des Staates stehenden Körperschaft, Anstalt oder Stiftung des öffentlichen Rechts ausgesprochen wurde. Die Vorschrift dient dem Schutz des Beamten, der nicht rechtlos gelassen werden soll, wenn sich, unter Umständen erst nach langer Zeit, herausstellt, dass seine Ernennung nichtig war (vgl. Urteile vom 22. Mai 1980 - BVerwG 2 C 31.78 und BVerwG 2 C 32.79 - Buchholz 237.6 § 18 LBG Niedersachsen Nr. 1 S. 8 und Nr. 2 S. 14). Aus ihrem Ausnahmecharakter ergibt sich im Umkehrschluss, dass die Entlassungsverfügung nicht nachträglich bestätigt werden kann.

21

Mangels abweichender Vorschriften richtet sich die Frage der Heilung eines Verfahrensmangels nach den gemäß § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO revisiblen Vorschriften des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes. Nach dessen Art. 45 Abs. 1 Nr. 4 ist eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften, die nicht den Verwaltungsakt nichtig macht, unbeachtlich, wenn der Beschluss eines Ausschusses, dessen Mitwirkung für den Erlass des Verwaltungaktes erforderlich ist, nachträglich gefasst wird.

22

Es kann dahinstehen, ob diese Vorschrift nur für mehrstufige Verwaltungsakte gilt, bei deren Zustandekommen nacheinander unterschiedliche Behörden mitwirken müssen, oder auch bei einstufigen, bei denen die Mitwirkung eines zur selben Stufe gehörenden Ausschusses erforderlich ist. Jedenfalls ist die Gemeinschaftsversammlung der Beklagten kein zu bloßer Mitwirkung berufener Ausschuss, sondern das einzige und originäre Entscheidungsorgan, das zur Entscheidung über den Entlassungsantrag berechtigt und nach Maßgabe des Art. 41 Abs. 1 BayBG auch verpflichtet war. Die Gemeinschaftsversammlung der Beklagten hatte nicht bei einer Entscheidung ihres Vorsitzenden mitzuwirken, sondern die Entscheidung selbst und alleinverantwortlich zu treffen.

23

Ob Art. 45 Abs. 1 Nr. 4 BayVwVfG jedenfalls dann anwendbar ist, wenn die Kompetenzverteilung zwischen zwei Organen einer Körperschaft zweifelhaft oder zumindest nicht eindeutig ist (wie in der von der Revision angeführten Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 31. März 2003 - 4 B 00.2823 - <BayVBl 2003, 501> zu der Frage, welche Geschäfte solche der laufenden Verwaltung sind), bedarf hier keiner Entscheidung. Hier ist unter keinem denkbaren Gesichtspunkt zweifelhaft, dass allein die Gemeinschaftsversammlung der Beklagten für die Entscheidung über den Entlassungsantrag des Klägers zuständig war.

3.

24

Ob der Kläger seinen Entlassungsantrag nach Aushändigung der Urkunde noch zurücknehmen konnte, bedarf keiner Entscheidung. Mit der Rechtskraft der Entscheidung über die Aufhebung der Entlassungsverfügung steht fest, dass diese rückwirkend beseitigt und von Anfang an als nicht ergangen zu behandeln ist. Sie konnte danach auch durch ihre Aushändigung keine Sperrwirkung mehr entfalten. Die vom Kläger innerhalb der zweiwöchigen Frist des Art. 41 Abs. 1 Satz 3 BayBG erklärte Rücknahme des Entlassungsantrages steht daher seiner nochmaligen Entlassung auf der Grundlage seines damaligen Antrages entgegen.

25

4.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Herbert
Groepper
Ri' in BVerwG Thomsen ist wegen Urlaubs verhindert zu unterschreiben. - Herbert
Dr. Burmeister
Dr. Maidowski

Verkündet am 27. August 2009

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