Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 20.02.1997, Az.: BVerwG 3 A 2/95

I.

Zwischen den Parteien bestehen Meinungsverschiedenheiten über den Umfang der Kostenerstattung für Kampfmittelräummaßnahmen, die das klagende Land auf im Eigentum der Beklagten stehenden Flächen vornehmen lassen will.

Dabei streiten die Parteien nicht über die grundsätzliche Verpflichtung der Beklagten zur Kostenübernahme für die Kampfmittelräumung, die letztere auch jeweils vertraglich festzulegen bereit ist, sondern über den Umfang der von der Beklagten zu übernehmenden Vergabe- und Abwicklungskosten, wenn die Kampfmittelräumung von dem staatlichen Kampfmittelräumdienst des klagenden Landes (Klägers) an Drittfirmen vergeben wird.

Der Kläger unterhält zur Beseitigung von Fundmunition aus den beiden Weltkriegen bei den Regierungspräsidenten (heute: Bezirksregierungen) jeweils einen Kampfmittelräumdienst. Die Räumung wird in der Praxis gleichwohl häufig (nach dem Jahresbericht 1991 über die Kampfmittelbeseitigung im Land Nordrhein-Westfalen etwa zu 45 %) als sogenannter Drittauftrag von dem Räumdienst an private Räumfirmen vergeben.

Durch Runderlaß vom 24. Mai 1973 hat das Land die Regierungspräsidenten angewiesen, für die Tätigkeit des Kampfmittelräumdienstes bei Drittaufträgen auf Eigentumsflächen der Beklagten Kosten der Planung, Vergabe, Überwachung des Auftrages, sowie der Überwachung des Abtransportes der Fundmunition und ihrer Delaborierung in den Munitionszerlegebetrieben Hünte bzw. Ringelstein, der Abnahme und Schlußrechnung in Rechnung zu stellen.

Am 15. Mai 1993 hat der Kläger Klage auf Feststellung erhoben, daß die Beklagte die genannten Betreuungskosten zu tragen habe. Das zunächst angerufene Verwaltungsgericht Köln hat sich mit Beschluß vom 12. Dezember 1995 für sachlich unzuständig erklärt und den Rechtsstreit an das Bundesverwaltungsgericht als das nach § 50 VwGO zuständige Gericht verwiesen.

Der Kläger behauptet, früher seien die begehrten Zuschläge von der Beklagten unbeanstandet erstattet worden. Seit etwa 1991 weigerten sich aber die für die Beklagte handelnden Oberfinanzdirektionen, den Zuschlag zu leisten. Sie beriefen sich darauf, daß nach den Verwaltungsvorschriften der Beklagten zu den Aufwendungen für Kampfmittelbeseitigung nicht die persönlichen und sächlichen Verwaltungsausgaben der mit der Planung und Überwachung betrauten Behörden gehörten und deshalb die Zahlung eines Verwaltungskostenzuschlages abzulehnen sei. Der Kläger tritt dieser Auffassung entgegen und meint, ohne gerichtliche Klärung dieser Frage werde der Abschluß von Räumvereinbarungen zwischen ihm und der Beklagten verzögert. Bei einer Räummaßnahme um das ehemalige Munitionslager in Hilchenbach-Lützel habe diese Streitfrage ausgeklammert werden müssen, um überhaupt zu einem Abschluß zu kommen. Es sei ihm - dem Kläger - auf Dauer nicht zumutbar, unter dem Sachzwang der Räumung seine Rechtsposition und die Aussicht auf Erstattung der streitigen Aufwendungen auf nicht absehbare Zeit zurückzustellen.

Der Kläger beantragt,

festzustellen, daß die Beklagte verpflichtet ist, dem Kläger bei Kampfmittelräummaßnahmen auf Flächen, die im Eigentum des Bundes stehen, zusätzlich zu den Kosten der beauftragten Räumfirma (sogenannter Drittauftrag) die Kosten zu ersetzen, die dem Kläger bei der Vergabe und Abwicklung des Drittauftrages entstehen, und zwar die Kosten der Planung der Räummaßnahme, der Vergabe des Auftrages an die Räumfirma, der Überwachung der Durchführung des Auftrages, der Abnahme und der Schlußrechnung.

Die Beklagte beantragt Klageabweisung.

Sie hält das Feststellungsbegehren für unbegründet, weil seit einem Rundschreiben des Bundesfinanzministers vom 12. Februar 1951 die langjährige Staatspraxis bestehe, daß die Erstattung von Verwaltungskosten ausgeschlossen sei. Der Runderlaß des Innenministers des Klägers vom 24. Mai 1973 sei damit nicht voll vereinbar. Es werde auch bestritten, daß derartige Zuschläge früher generell gezahlt worden seien. Erstattungsfähige Zweckausgaben seien neben Sachleistungen Zahlungen, die der Kläger an Dritte, hier an die mit der Räumung befaßten Unternehmen entrichte. Die damit in Zusammenhang stehenden Kosten für Personal und Einrichtung der Behörden seien dagegen nicht erstattungsfähige Verwaltungsausgaben.

II.

Die Feststellungsklage ist begründet.

Die Verpflichtung der Beklagten, neben den Kosten für die bei Munitionsräumvorhaben auf ihren Grundstücken beauftragten Räumfirmen dem Kläger weitere projektbezogene Betreuungskosten als zusätzlichen Aufwand zu erstatten, ergibt sich aus der verfassungsmäßigen Kostenzuordnung nach Art. 120 Abs. 1 Satz 1 GG. Danach trägt der Bund die Aufwendungen für die inneren und äußeren Kriegsfolgelasten nach näherer Bestimmung von Bundesgesetzen. Diese Vorschrift regelt unmittelbar verbindlich die Lastenverteilung im Kriegsfolgenbereich zwischen dem Bund und den Ländern. Zwar kann der Bund durch Gesetz Zweifelsfragen bei der Abgrenzung der Kriegsfolgelasten entscheiden. Fehlt - wie hier - ein solches Gesetz, so bleibt es bei der von der Verfassung vorgegebenen Lastenverteilung (vgl. in diesem Zusammenhang BVerfG, Beschluß vom 16. Juni 1959 - 2 BvF 5/56 -, BVerfGE 9, 305 (323 ff.) [BVerfG 16.06.1959 - 2 BvF 5/56]). Die vom Kläger in seinem Klagantrag bezeichneten Kosten der Planung der Räummaßnahme, der Vergabe des Auftrags an die Räumfirma, der Überwachung seiner Durchführung, der Abnahme und Schlußrechnung sind ohne Zweifel Kriegsfolgelasten.

Diese Aufwendungen fallen nicht unter die in Art. 104 Abs. 5 Satz 1 GG genannten Verwaltungsausgaben, die im Verhältnis der Parteien untereinander von demjenigen zu tragen sind, bei dem sie anfallen. Aus diesem Grunde bedarf es keiner Entscheidung ob - wie in der Literatur angenommen wird (vgl. Seiffert/Hömig, GG, 5. Aufl. 1995, Art. 120, Rn. 1; Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG, 8. Aufl., Art. 120, Rn. 8; Jarras/ Pieroth, GG, 3. Aufl. 1995, Art. 120, Rn. 2; Sachs, GG, 1996, Art. 120 Rn. 4) diese Vorschrift als spezielle Regelung gegenüber Art. 120 GG anzusehen ist.

Die Verwaltungsausgaben in Art. 104 a Abs. 5 Satz 1 GG sind abzugrenzen von den Zweckausgaben, deren Verteilung sich nach Art. 104 a Abs. 1 GG bzw. Art. 120 GG richtet. Im allgemeinen werden den Verwaltungsausgaben die Kosten für die Unterhaltung und den Betrieb des administrativen Apparates, also Personalkosten und Ausgaben für Dienstgebäude, Geräte, Fahrzeuge, Nachrichtenmittel, Geschäftsbedürfnisse, welche die Tätigkeit der Verwaltung ermöglichen, zugerechnet (vgl. Sachs, GG, Art. 104, Rn. 9). Dagegen werden als Zweckausgaben die Kosten angesehen, die bei der Verwirklichung des Verwaltungszwecks entstehen; sie werden durch die "Erfüllung der eigentlichen Sachaufgaben" verursacht (Sachs, a.a.O.). Zu letzteren gehören die hier streitbefangenen projektbezogenen Betreuungskosten. Zwar handelt es sich dabei um Personalkosten in Behörden, die vom Kläger zur Erfüllung eigener Aufgaben vorgehalten werden. Die hier streitigen Aufwendungen lassen sich jedoch von den übrigen Kosten absondern. Die in Frage stehenden Tätigkeiten sind eindeutig einzelnen Sachaufgaben zuzuordnen, die in den Verantwortungsbereich des Bundes fallen. Eine ähnliche Problematik hat der Bundesgesetzgeber in Art. 3 des Finanzanpassungsgesetzes dahin aufgelöst, daß der Bund Zweckausgaben, die bei der Entwurfsbearbeitung und Bauaufsicht entstehen, durch die Zahlung einer Pauschale abgilt, die für Kosten der Entwurfsbearbeitung 2 % der Baukosten, für Kosten der Bauaufsicht 1 % der Baukosten ausmacht. Die Ansicht, damit würden nur Aufwendungen für Drittausgaben pauschaliert (so Maunz/Dürig, GG, Art. 104 a, Rn. 65; Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG, Art. 104 a, Rn. 27), findet in der Gesetzesbegründung keine Grundlage (vgl. BTDrucks VI/1771, S. 16; wie hier wohl Sachs, GG, Art. 104 a, Rn. 11). In Anlehnung an diese Regelung erscheint es gerechtfertigt, auch die hier streitigen Betreuungskosten für die Kampfmittelräumung den Zweckausgaben zuzurechnen.

Aus Art. 120 Abs. 1 Satz 3 ergibt sich keine abweichende Lastenverteilung. Danach wäre die Beklagte dann nicht zur Erstattung dieser Aufwendungen verpflichtet, wenn der Kläger sie bis zum 1. Oktober 1965 getragen hätte. Diese Voraussetzung ist jedoch nicht erfüllt. Die Sachverhaltsaufklärung hat keine Anhaltspunkte für die Annahme ergeben, vor dem gesetzlichen Stichtag habe der Kläger die in Rede stehenden Betreuungskosten getragen, es habe eine entsprechende tatsächliche Übung bestanden. Aus den eingereichten Unterlagen sind keine Vorgänge zu entnehmen, die sicher auf ein bestimmtes Verhalten der Parteien vor diesem Stichtag schließen lassen. Bei dem einzigen dem Gericht für diese Zeit zugänglichen Vorgang "Germersheim" geht es nicht um einen sogenannten Drittauftrag. Die späteren Vorgänge aus den Jahren 1967 bis 1995 enthalten zwar zum Teil Vertragsgestaltungen für die Auftragsvergabe an Drittfirmen. Einen Rückschluß auf eine frühere Praxis der Parteien lassen sie aber nicht zu, weil dafür jede Bezugnahme fehlt. Es kann sich insoweit durchaus um vereinzelte individuell ausgehandelte Verfahrensweisen handeln, zumal die jeweiligen Erstattungsbeträge äußerst gering waren. Die von den Parteien herangezogenen Vorschriften und Richtlinien ergeben ebenfalls keine weitere Aufklärung. Soweit dort pauschal auf eine volle Kostenübernahme von Seiten des Klägers gedrungen wird, bleibt gerade die Streitfrage offen, ob davon der hier streitbefangene Aufwand erfaßt wird. Der Runderlaß des Innenministers des Klägers vom 24. Mai 1973 läßt nicht erkennen, ob die objektbezogenen Betreuungskosten bereits früher erstattet worden sind.

Ist somit eine Aufklärung der von den Parteien vor dem Stichtag geübten Erstattungspraxis nicht mehr möglich, geht das zu Lasten der Beklagten. Die Voraussetzungen der ihr günstigen Ausnahmebestimmung des Art. 120 Abs. 1 Satz 3 GG liegen nicht vor. Deshalb bleibt es bei ihrer durch Art. 120 Abs. 1 Satz 1 GG begründeten Kostentragungslast.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154, 173 VwGO i.V.m. § 281 Abs. 3 ZPO.

Prof. Dr. Driehaus

Sommer

van Schewick

Dr. Borgs-Maciejewski

Kimmel