Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 30.01.1997, Az.: BVerwG 3 C 6/96

I.

Die klagende Stadt wendet sich gegen den Zuordnungsbescheid der Beklagten vom 30. Januar 1992, mit dem ein im Grundbuch von S. eingetragenes Flurstück an die beigeladene Bundesrepublik übertragen worden ist.

Das mit mehreren Wohnblocks und einer Schule bebaute Grundstück gehörte ursprünglich dem Reichsfiskus. Seit 1948 diente es allgemeinen zivilen Wohnzwecken sowie zum Betrieb einer Grundschule. Es stand später im Eigentum des Volkes und in der Rechtsträgerschaft des Rates der Stadt S. und wurde von der kommunalen Wohnungswirtschaft verwaltet.

Vor Erlaß des Zuordnungsbescheides hatte die Beklagte die Klägerin und die Beigeladene angehört und dabei darauf hingewiesen, daß eine Zuordnung an die Stadt deshalb nicht erfolgen könne, weil als Rechtsträger nicht der VEB Wohnungswirtschaft eingetragen gewesen sei. Die angehörten Beteiligten unterschrieben daraufhin folgende Vereinbarung: "Die Verfahrensbeteiligten einigen sich dahin gehend, daß das beantragte Vermögen der Bundesrepublik auf Antrag hin als Eigentum zugeordnet wird. Ein dieser Absprache entsprechender Bescheid soll gemäß § 2 Abs. 1 VZOG erlassen werden und wird hiermit beantragt. Der Bescheid soll sofort bestandskräftig werden."

Gegen den daraufhin ergangenen Zuordnungsbescheid legte die Klägerin kurz darauf Widerspruch ein. Sie habe inzwischen in Erfahrung gebracht, daß es eine Absprache zwischen den zuständigen Bundesministerien gebe, die besage, daß zur Wohnungsversorgung genutztes volkseigenes Vermögen - über den engen Wortlaut des Art. 22 Abs. 4 Satz 1 EV hinaus - auch dann den Kommunen zuzuordnen sei, wenn die Wohnungen nur tatsächlich durch Betriebe der Wohnungswirtschaft verwaltet worden seien. Die Ausführungen der Beklagten bei der Anhörung stünden hierzu in Widerspruch. Der Vertreter der Stadt habe sich bei Unterzeichnung der Vereinbarung im Erklärungsirrtum befunden. Seine Erklärung werde nach § 119, hilfsweise nach § 123 BGB angefochten. Die Anhörung sei deshalb zu wiederholen.

Die Beklagte wies am 25. Mai 1992 den Widerspruch und am 23. September 1992 den zuvor von der Klägerin gestellten Antrag auf Wiederaufgreifen des Verfahrens mit der Begründung zurück, die Sach- und Rechtslage habe sich nicht geändert.

Ihre hiergegen gerichtete Klage hat die Klägerin wie folgt begründet: Aufgrund der Änderung des Vermögenszuordnungsgesetzes (VZOG) durch das Zweite Vermögensrechtsänderungsgesetz (2. VermRÄndG) vom 14. Juli 1992 habe sich die Rechtslage zu ihren Gunsten geändert. Nunmehr sei ein Vermögensgegenstand einer Stadt auch dann zuzuordnen, wenn dieser in ihrer Rechtsträgerschaft gestanden habe.

Sie hat beantragt,

1. festzustellen, daß der Zuordnungsbescheid vom 30. Januar 1992 offensichtlich rechtswidrig und deshalb nichtig ist,

2. hilfsweise,

den Versagungsbescheid der Beklagten vom 23. September 1992 über die Ablehnung des Antrags auf Wiederaufgreifen des Verfahrens aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, das Verfahren wiederaufzugreifen,

weiterhin hilfsweise,

die Beklagte zu verpflichten, über den Antrag auf Erlaß eines Zweitbescheides erneut und ermessensfehlerfrei unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden, und

weiterhin hilfsweise,

den Zuordnungsbescheid vom 30. Januar 1992 aufzuheben.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung hat sie vorgetragen: Das Zweite Vermögensrechtsänderungsgesetz habe nicht zu einer für die Klägerin günstigeren Rechtslage geführt.

Mit Urteil vom 27. Oktober 1994 hat das Verwaltungsgericht die Beklagte zum Wiederaufgreifen des Zuordnungsverfahrens verpflichtet und die Klage im übrigen abgewiesen. Die Entscheidung beruht auf folgenden Erwägungen:

Der auf der Grundlage des § 2 Abs. 1 Satz 2 VZOG ergangene Bescheid vom 30. Januar 1992 sei weder formell noch materiell zu beanstanden. Die Klägerin habe ihre Einigungserklärung nicht wirksam anfechten können, denn es habe zum einen allenfalls ein unbeachtlicher Motivirrtum vorgelegen; zum anderen seien keine Anhaltspunkte für eine arglistige Täuschung ersichtlich.

Die Beklagte hätte aber das Verfahren gemäß § 2 Abs. 5 Satz 1 VZOG i.V.m. § 51 VwVfG wiederaufgreifen müssen. Aufgrund der durch das Registerverfahrensbeschleunigungsgesetz (RegVBG) vom 20. Dezember 1993 neu in das Vermögenszuordnungsgesetz eingefügten §§ 11 und 16 habe sich die Rechtslage zugunsten der Klägerin geändert. Durch diese Neuregelung sei der grundsätzliche Restitutionsvorrang des Bundes (Art. 21 Abs. 3 EV) in einen Restitutionsausschluß zu seinen Lasten umgewandelt worden. Nach § 16 VZOG gelte ein Eigentumserwerb des Bundes nach Art. 21 Abs. 3 Halbsatz 2 und Art. 22 Abs. 1 Satz 7 i.V.m. Art. 21 Abs. 3 EV als nicht erfolgt, wenn die Voraussetzungen des § 11 Abs. 1 Satz 3 VZOG vorliegen. Dies sei hinsichtlich des streitgegenständlichen Grundstücks in doppelter Hinsicht der Fall:

Bezüglich des für die Schule benutzten Teils sei § 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 VZOG einschlägig, da insoweit unmittelbar eine Verwaltungsaufgabe der Kommune im Sinne von Art. 21 Abs. 1 EV wahrgenommen worden sei. Bezüglich des für Wohnzwecke verwendeten Teils liege ein Fall des § 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 letzte Alternative i.V.m. § 1 a Abs. 4 Satz 3 VZOG vor.

Unter Anwendung des neuen Rechts würde der Klägerin somit das Grundstück nach Art. 21 Abs. 1 EV (Grundschule) bzw. § 1 a Abs. 4 VZOG nach Maßgabe des Art. 22 Abs. 1 EV (Wohnungen) zustehen, ohne daß ihr Eigentumsrecht durch einen Restitutionsanspruch des Bundes verdrängt würde.

Die durch das Registerverfahrensbeschleunigungsgesetz geschaffene Regelung des § 2 Abs. 5 Satz 1 VZOG biete die Möglichkeit, bestandskräftige Entscheidungen für die Dauer von zwei Jahren an die vom Gesetzgeber als sachgerecht empfundene neue materielle Rechtslage anzupassen. Dies gelte auch für Fälle, in denen sich - wie hier - die der Einigung zugrundeliegende rechtliche Lage geändert habe.

Die Beklagte begründet ihre vom Bundesverwaltungsgericht zugelassene Revision wie folgt: Das abgeschlossene Zuordnungsverfahren unterfalle nicht dem Regelungsbereich des § 51 VwVfG. Aus der Überleitungsvorschrift des Art. 19 Abs. 6 RegVBG ergebe sich, daß es für abgeschlossene Verfahren bei der bisherigen Rechtslage verbleibe.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg vom 27. Oktober 1994 aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Sie verteidigt die angegriffene Entscheidung und führt ergänzend aus: Der Rechtsansicht der Beklagten stehe Art. 19 Abs. 6 Satz 3 RegVBG entgegen, der eine Änderung bestandskräftiger Entscheidungen, die im Widerspruch zu § 1 a Abs. 4 VZOG stünden, ausdrücklich vorsehe. § 2 Abs. 5 VZOG trage dem Beschleunigungsaspekt dadurch Rechnung, daß er die Korrekturmöglichkeit auf zwei Jahre limitiere. Die fehlende Verweisung auf Art. 22 Abs. 4 Satz 1 EV in § 1 a Abs. 4 VZOG besage nicht, daß die Restitution nicht auch hier habe ausgeschlossen werden sollen. Denn der in Bezug genommene Satz 2 beginne mit den Worten: "Das gleiche gilt ..."; damit werde auf den in Satz 1 umschriebenen Restitutionsausschluß verwiesen. Dieses Ergebnis folge aber auch aus dem Sinn und Zweck der Regelung.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren und argumentiert im Sinne der Beklagten.

II.

Die Revision der Beklagten hat Erfolg. Sie führt zur Aufhebung des angegriffenen Urteils und zur Abweisung der Klage (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO). Das Urteil verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Zu Unrecht hat das Verwaltungsgericht angenommen, die Klägerin könne das Wiederaufgreifen des Verfahrens deshalb verlangen, weil sich die Rechtslage durch das Inkrafttreten des Registerverfahrensbeschleunigungsgesetzes zu ihren Gunsten geändert habe. Damit hat es die Übergangsvorschrift des Art. 19 Abs. 6 Registerverfahrensbeschleunigungsgesetz - RegVBG - vom 20. Dezember 1993 (BGBl I S. 2182) verkannt.

Dem Verwaltungsgericht ist einzuräumen, daß der Bund eine Zuordnung der für Schulzwecke verwendeten Teilfläche nicht beanspruchen könnte, wenn darüber zum jetzigen Zeitpunkt erstmals zu entscheiden wäre. Ein solcher Anspruch wäre in der Tat seit der Anfügung der §§ 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1, 16 Satz 1 VZOG durch Art. 16 Nr. 15 RegVBG ausgeschlossen. Ob dies im Ergebnis - wie das Verwaltungsgericht angenommen hat - auch für die Wohnflächen gilt, kann dahingestellt bleiben. Ein Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens kann darauf jedenfalls nicht gestützt werden.

Das Wiederaufgreifen des Verfahrens kann nach § 51 Abs. 1 Nr. 1 - die übrigen Alternativen kommen hier nicht in Betracht - VwVfG verlangt werden, wenn sich die dem Verwaltungsakt zugrundeliegende Sach- oder Rechtslage nachträglich zugunsten des Betroffenen geändert hat. Eine Änderung "zugunsten des Betroffenen" liegt insoweit nicht vor, wenn von der Besserstellung gerade derjenige Personenkreis ausgeschlossen wird, zu dem der Antragsteller gehört. Dies kann z.B. dadurch geschehen, daß der Gesetzgeber die Anwendbarkeit des neuen Rechts ausdrücklich auf die noch nicht bestandskräftig abgeschlossenen Verfahren beschränkt oder deren Anpassung nur unter speziellen Voraussetzungen zuläßt. So verhält es sich im Fall der Klägerin.

Gemäß Art. 19 Abs. 6 Satz 1 RegVBG ist Art. 16 auf Verfahren anzuwenden, "in denen bei Inkrafttreten dieses Gesetzes noch keine bestandskräftige Entscheidung der Zuordnungsbehörde ergangen ist." Die Bestimmung bezieht sich somit u.a. auch auf die neu eingefügten Restitutionsausschlußgründe des § 11 Abs. 1 VZOG, auf die das Verwaltungsgericht sein Urteil gestützt hat. Dem in ihr enthaltenen Anwendungsgebot läßt sich bereits im Wege sprachlicher Ausdeutung - nämlich durch Umkehrschluß - das Verbot entnehmen, das neue Recht auf bestandskräftig abgeschlossene Verfahren zur Anwendung zu bringen. Die Anwendung darf danach nur erfolgen, sofern das Verfahren noch nicht abgeschlossen ist. Der so verstandenen Regelung liefe es zuwider, wenn § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG trotz Bestandskraft zur Geltung käme, und sei es auch nur im Rahmen der Zwei Jahresfrist des § 2 Abs. 5 Satz 1 VZOG (n.F.).

Auch die Gesetzessystematik legt eine restriktive Auslegung des Art. 19 Abs. 6 Satz 1. RegVBG nahe. Bei einem Gesetz, das sich als Beschleunigungsgesetz versteht und bezeichnet, kann von vornherein davon ausgegangen werden, daß es die Bestandskraft von Verwaltungsakten im Zweifel erhalten sehen will. So durchzieht denn auch der gesetzgeberische Wille, abgeschlossene Vorgänge so weit wie möglich unberührt zu lassen, wie ein Leitmotiv die gesamte Überleitungsvorschrift des Artikels 19 (vgl. Abs. 1; Abs. 3 Satz 1; Abs. 5 Satz 2; Abs. 8 Satz 2). Ebenso sprechen die Gesetzesmaterialien eindeutig gegen die Möglichkeit eines Wiederaufgreifens unter Berufung auf die durch das Registerverfahrensbeschleunigungsgesetz herbeigeführten Rechtsänderungen (vgl. BTDrucks 12/5553, S. 178 und 12/6228, S. 113). Auch in anderen "Zuordnungsgesetzen" gilt die Nichtanwendbarkeit des alten Rechts ausdrücklich erst ab Inkrafttreten der Änderung mit der Folge, daß es mit der Bestandskraft abgeschlossener Verfahren unbeschadet der neuen Rechtslage sein Bewenden hat (vgl. u.a. § 4 Satz 1 Wohnungsgenossenschafts-Vermögensgesetz vom 23. Juni 1993, BGBl I S. 944, 989).

Art. 19 Abs. 6 Satz 1 RegVBG enthält allerdings den Vorbehalt, daß Art. 16 desselben Gesetzes nichts Abweichendes bestimmt. Eine das Wiederaufgreifen eröffnende Regelung ist dort jedoch nicht getroffen worden. Sie ist insbesondere nicht in Art. 16 Nr. 5 Buchst. e aa) - also der Einfügung der Zweijahresfrist für die Geltendmachung von Wiederaufgreifensgründen in § 2 Abs. 5 Satz 1 VZOG - zu sehen. Diese Bestimmung hat eine einschränkende, keine ausweitende Wirkung. Mit dieser zeitlichen Beschränkung der Anwendbarkeit des § 51 VwVfG wollte der Rechtsausschuß verhindern, daß sich Zuordnungsstreitigkeiten "ad infinitum fortsetzen" (vgl. BTDrucks 12/ 6228, S. 108). Um den in Art. 19 Abs. 6 Satz 1 RegVBG unmittelbar enthaltenen Anwendungsausschluß für eine spezielle Fallgruppe aufzuheben, ist eine Bestimmung ungeeignet, die ihrerseits noch eine zusätzliche allgemeine Begrenzung schafft. § 2 Abs. 5 Satz 1 VZOG enthielte nur dann eine Abweichung von Art. 19 Abs. 6 Satz 1 RegVBG, wenn er gerade für die von letzterer Bestimmung erfaßten Fälle eine Sonderregelung vorsähe. Diese Voraussetzung ist aber nicht gegeben, denn die Einführung der Zweijahresfrist gilt generell für abgeschlossene Zuordnungsfälle, soweit - anders als im vorliegenden Fall - ein Wiederaufgreifen begehrt werden kann. Die beiden Vorschriften regeln somit widerspruchsfrei je unterschiedliche Gegenstände.

Eine Sonderregelung enthält Art. 19 Abs. 6 Satz 3 RegVBG allerdings für das zur Wohnungsversorgung genutzte ehemals volkseigene Vermögen. Danach sind bestandskräftige Entscheidungen, die im Widerspruch zu (u.a.) § 1 a Abs. 4 VZOG stehen, an die neue Rechtslage anzupassen. Die rechtliche Situation der Klägerin hat sich durch diese Bestimmung jedoch nicht gebessert, weil der Zuordnungsbescheid vom 30. Januar 1992 mit ihr im Einklang steht.

Richtig ist, daß § 1 a Abs. 4 VZOG die unterschiedliche Behandlung des "gemeindenahen" Wohnungsvermögens je nach Rechtsträgerschaft weitgehend beseitigt hat. Dies war notwendig geworden, nachdem sich herausgestellt hatte, daß es in diesem Bereich - entgegen der Annahme des Gesetzgebers - häufig vom Zufall abhängig gewesen ist, wer als Rechtsträger in das Grundbuch eingetragen wurde. Die bisher insoweit benachteiligten Gemeinden, zu denen auch die Klägerin gehört, werden aber den zuvor allein begünstigten Kommunen, bei denen das Wohnungsvermögen in der Rechtsträgerschaft eines VEB stand, nicht auch in Hinblick auf den Restitutionsausschluß des Art. 22 Abs. 4 Satz 1 EV gleichgestellt. Dies folgt daraus, daß § 1 a Abs. 4 Satz 1 VZOG ihnen dieses Vermögen "nach Maßgabe des Artikels 22 Abs. 1 des Einigungsvertrages" zuweist. Damit wird auch der den Restitutionsvorbehalt enthaltende Art. 22 Abs. 1 Satz 7 i.V.m. Art. 21 Abs. 3 EV für anwendbar erklärt.

Eine Änderung der Rechtslage ist insoweit auch nicht durch § 1 a Abs. 4 Satz 2 VZOG eingetreten, durch den Art. 22 Abs. 4 Satz 2 bis 6 EV für entsprechend anwendbar erklärt wird. Hätte der Normgeber den bisher benachteiligten Kommunen das betreffende Vermögen frei von möglichen Restitutionsansprüchen verschaffen wollen, so hätte es sich aufgedrängt, die Verweisung auf Art. 22 Abs. 4 Satz 1 EV zu erweitern, denn auf dieser Bestimmung beruht der Restitutionsausschluß zugunsten der "privilegierten" Gemeinden. Die Ansicht der Klägerin, dieser Satz 1 sei indirekt dadurch mitumfaßt, daß der nachfolgende, unzweifelhaft anwendbare Satz mit den Worten beginnt "Gleiches gilt für ...", überzeugt nicht. Die unterbliebene Erwähnung von Satz 1 ist offensichtlich bewußt erfolgt und läßt nur den Schluß zu, daß dem Grundvermögen insoweit keine Restitutionsfestigkeit zukommen sollte. Dies entspricht auch der Rechtsprechung des früher für dieses Rechtsgebiet zuständig gewesenen 7. Senats (vgl. Urteil vom 28. September 1995 - BVerwG 7 C 84.94 -). Hierfür spricht ferner die ganz unmißverständliche Art, die der Gesetzgeber kurz zuvor gewählt hat, um den Kommunen einen Restitutionsausschluß - ebenfalls bei der Verteilung von Wohnungsvermögen - zu gewähren (vgl. § 4 des schon zuvor erwähnten Wohnungsgenossenschafts-Vermögensgesetzes).

Andere Gründe, die ein Wiederaufgreifen des Verfahrens rechtfertigen könnten, sind nicht ersichtlich.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf § 6 Abs. 3 Satz 2 VZOG.

Sommer

van Schewick

Dr. Pagenkopf

Dr. Borgs-Maciejewski

Kimmel