I.

Die Beklagte führte im Herbst 1987 einen Warentest durch, der sich auf neun in Rheinland-Pfalz am Markt vertretene Schweinemineralfuttermittel erstreckte. Darunter befand sich das von der Klägerin hergestellte Produkt "Josera Sauen-Glück". Es steht unter laufender Kontrolle der Deutschen Landwirtschaftsgesellschaft (DLG) und trägt deren Gütezeichen. In der Produktbeschreibung wird u.a. als Zusatzstoff eine Million internationale Einheiten (i.E.) Vitamin A je Kilogramm garantiert.

Die Untersuchung einer Probe auf Übereinstimmung zwischen den Produktangaben und tatsächlich vorhandenen Inhaltsstoffen hatte bei dem Produkt der Klägerin einen Gehalt an Vitamin A von lediglich 255.000 i.E. je Kilogramm ergeben. Dieses Ergebnis wurde im Rahmen der Gesamtwiedergabe des Warentests ohne vorherige Unterrichtung der Hersteller in den Zeitschriften "Rheinische Bauernzeitung" (Ausgabe vom 12. Dezember 1987) und "Pfälzer Bauer" (Ausgabe vom 5. Dezember 1987) veröffentlicht. Durch ein Minuszeichen wurde in der Veröffentlichung vermerkt, daß der deklarierte Wert des Inhaltsstoffs Vitamin A durch den Test nicht bestätigt wurde.

Zur Ermittlung der Testergebnisse hatte die Beklagte einen vereidigten Probenehmer nach Probenahmevorschriften der DLG mit der Entnahme von Proben beauftragt. Jeweils zwei Proben wurden an die Landwirtschaftliche Untersuchungs- und Forschungsanstalt (LUFA) Speyer gesandt, wo eine davon mit dem veröffentlichten Ergebnis untersucht wurde.

Die Klägerin hat Klage erhoben und zur Begründung ausgeführt: Das von der Beklagten angewandte Testverfahren sei nicht sachgerecht. Es berücksichtige zwei Unsicherheitsfaktoren bei der Feststellung der Analysenergebnisse nicht ausreichend, nämlich rezeptur- und transportbedingte Entmischungen der Inhaltsstoffe sowie unterschiedliche Analyseergebnisse verschiedener Untersuchungsanstalten. Obwohl ihre computergesteuerte Mischanlage sicherstelle, daß die deklarierten Inhaltsstoffe in jedem Sack vorhanden seien, komme es dann zu unzutreffenden Meßergebnissen und Veröffentlichungen, die wiederum - wie die im Herbst 1987 - erhebliche Umsatzeinbußen nach sich zögen. Ein wesentlich sichereres Verfahren bei der Probeentnahme sehe die Verordnung über Probenahmeverfahren und Analysemethoden für die amtliche Futtermittelüberwachung vom 21. März 1978 (FPAVO) vor. Daran müsse sich die Beklagte halten, zumal Zielrichtung der amtlichen Futtermittelüberwachung und der Warentests weitgehendübereinstimmten.

Gegenüber der von der Klägerin verlangten Feststellung von Einschränkungen des Testverfahrens der Beklagten hat diese Klagabweisung begehrt und Verfahren und Art des auf Kontrolle der Inhaltsangaben der Produzenten ohne Wertung des Produkts beschränkten Tests verteidigt. Er sei neutral und objektiv. Der Möglichkeit einer Entmischung werde bei der Probeentnahme Rechnung getragen.

Das Verwaltungsgericht hat die Beklagte durch Urteil vom 14. Dezember 1992 verurteilt, es zu unterlassen, bei künftigen Warentests nach lediglich einer Untersuchung durch nur ein Institut die Ergebnisse zu veröffentlichen. Im übrigen hat es die Klage abgewiesen und seine Entscheidung im wesentlichen damit begründet, das Rechtsschutzbegehren der Klägerin bleibe im Hauptantrag ohne Erfolg, weil die FPAVO auf die von der Beklagten zulässigerweise durchgeführten Warentests weder direkt noch entsprechend anwendbar sei. Die Überwachung der Einhaltung der Vorschriften des Futtermittelgesetzes und die Durchführung von Warentests seien nicht miteinander vergleichbar. Einen Anspruch auf Einhaltung eines bestimmten Verfahrens bei Warentests gebe es nur dann, wenn alle anderen Vorgehensweisen des Testveranstalters fehlerhaft seien und nicht zur Ermittlung wahrer Tatsachen führen könnten. Das sei jedoch hier nicht der Fall. Die Beklagte sei bei der Gestaltung des Verfahrens frei, solange nicht falsche Tatsachenfeststellungen die Folge seien. Der Klägerin stehe allerdings ein Unterlassungsanspruch insoweit zu, als die Beklagte in Zukunft Testergebnisse schon nach lediglich einer Untersuchung durch ein Institut veröffentlichen wolle. Es genüge nicht den Sorgfaltsanforderungen zur Vermeidung falscher Ergebnisse, wenn die gezogene Probe nur durch ein Institut untersucht werde.

Mit ihrer Berufung gegen das Urteil hat die Klägerin in erster Linie ihr erstinstanzliches Begehren weiterverfolgt und darüber hinaus hilfsweise geltend gemacht, die fraglichen Warentests müßtenüberhaupt unterbleiben, weil es keine ausreichende Ermächtigungsgrundlage gebe, um auf diese Weise in die Rechtsstellung der Futtermittelhersteller einzugreifen. Der amtliche Charakter der Veröffentlichung durch die Beklagte verleihe dem Test für den Verbraucher einen sehr hohen Stellenwert. Der Verbraucher könne auch nicht davon ausgehen, daß bei dem Warentest ein anderes Verfahren und andere Maßstäbe angewandt werden als bei der amtlichen Futtermittelüberwachung. Das Prüfungsverfahren der Beklagten berge in hohem Maße die Gefahr der Veröffentlichung falscher Tatsachenfeststellungen in sich, der die Hersteller schutzlos ausgeliefert seien, solange ihnen keine Rückstellprobe zur Verfügung gestellt werde. Allein das Verfahren nach der genannten Verordnung werde den sich hieraus ergebenden Anforderungen gerecht. Die Beklagte verletze mit ihrer Verfahrensweise anerkannte wissenschaftliche Regeln und Erfahrungen. Der Warentest bedeute einen Eingriff in den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb, für den die Sorgfaltspflicht ebenso hoch angesetzt werden müsse wie bei der amtlichen Futtermittelüberwachung. Grundsätzlich sei sie - die Klägerin - zwar mit der Durchführung von Warentests durch die Beklagte einverstanden, sofern diese nach dem von ihr beanspruchten Verfahren abgehalten würden. Gleichwohl sei zu rügen, daß für die Vornahme der Warentests keine ausreichende Ermächtigungsgrundlage bestehe, so daß diese prinzipiell rechtswidrig seien.

Demgegenüber hat die Beklagte vorgetragen, ihre Berechtigung zu Warentests ergebe sich aus § 3 Abs. 1 des Landwirtschaftskammergesetzes Rheinland-Pfalz (LwKG). Einen Anspruch auf Einhaltung eines bestimmten Verfahrens habe die Klägerin nicht. Bei Beanstandungen nach dem Ergebnis der Untersuchungen durch die LUFA Speyer werde sie - die Beklagte - in Zukunft ein zweites Institut einschalten und damit dem erstinstanzlichen Urteil nachkommen.

Mit Urteil vom 19. Januar 1994 hat das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz die Berufung zurückgewiesen. Es hat zur Begründung im wesentlichen dargelegt: Führe eine Körperschaft - wie die Beklagte - im Rahmen der Erledigung ihr zugewiesener Verwaltungsaufgaben Warentests durch, ohne daß hierzu Näheres in gesetzlichen Bestimmungen oder Verwaltungsvorschriften geregelt sei, so könne hinsichtlich der dabei einzuhaltenden Verfahrensweise grundsätzlich nichts anderes gelten als bei der Vornahme von Warentests durch Private. Für die Durchführung von Warentests und die Veröffentlichung ihrer Ergebnisse fehle es nicht an einer hinreichenden Eingriffsermächtigung, soweit diese überhaupt notwendig sei. Die in§ 3 Abs. 1 LwKG zugewiesene Aufgabe, die Landwirtschaft und die in ihr Berufstätigen zu fördern, rechtfertige informales Verwaltungshandeln wie die Veröffentlichung von Tests. Zwar enthalte eine Aufgabenzuweisung grundsätzlich noch keine Eingriffsermächtigung; eine solche Ermächtigung erübrige sich aber, weil die Tätigkeit der Beklagten im grundrechtsrelevanten Bereich von vornherein an die direkt aus der Verfassung abzuleitenden Einschränkungen gebunden sei. So müsse die Beklagte schon unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit einen hohen Grad von Sorgfalt anwenden bei der Einhaltung der Pflicht, nur zutreffende Tatsachenbehauptungen zu veröffentlichen. Die Bindung an die vom Bundesgerichtshof für den Rechtsbereich des Warentests entwickelten Grundsätze würde dem gerecht.

Gegen dieses Urteil hat die Klägerin die vom erkennenden Senat zugelassene Revision eingelegt. Sie rügt, daß das Berufungsgericht die Befugnis der Beklagten zur Vornahme von Warentests aus § 3 Abs. 1 LwKG herleitet. Die "Förderung der Landwirtschaft" reiche als materiellrechtliche Kompetenznorm nicht aus, der Beklagten Eingriffe in die grundrechtlich geschützten Bereiche zu gestatten. Die Beklagte maße sich Staatsaufgaben an, die ihr nicht zuständen. Sie handle rechtswidrig, wenn sie ohne spezielle Befugnisnorm einen Warentest vornehme, der sich von Anlage und Zielsetzung her nicht von der amtlichen Futtermittelüberwachung unterscheide (in beiden Fällen werde die Deklarationstreue überprüft). Es könne auch nicht im Interesse der Allgemeinheit liegen, daß nichtrepräsentative - nämlich durch unzureichende Tests erlangte - Testergebnisse als Tatsachen veröffentlicht würden. In Wirklichkeit liege darin eine Wertung. In der Konstruktion der Befugnisnorm - wie sie das Oberverwaltungsgericht annehme - liege ein unzulässiger Eingriff in die Rechte der Klägerin nach Art. 2 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG, sowie ein Verstoß gegen den Einschränkungsvorbehalt durch ein Gesetz.

Die Klägerin beantragt,

hilfsweise

in zweiter Linie hilfsweise festzustellen,

äußerst hilfsweise festzustellen,

Die Beklagte beantragt,

Sie verteidigt das angefochtene Urteil und vertieft ihr Vorbringen in den Vorinstanzen.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht führt aus, es sei nicht erforderlich, die FPAVO auf andere Fälle als die amtliche Futtermittelüberwachung anzuwenden. Bedenken gegen neutrale und sachgerechte Tests der Beklagten bestünden nicht.

II.

1.

Die Revision der Klägerin ist begründet.

Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht, und zwar Art. 12 Abs. 1 GG. Die Testveröffentlichungen der Beklagtenüber Produkte der Klägerin greifen in ihre Berufsfreiheit ein und bedürfen daher einer gesetzlichen Grundlage. An dieser Rechtsgrundlage fehlt es; sie liegt - entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts - nicht in § 3 Abs. 1 des Landesgesetzes über die Landwirtschaftskammer Rheinland-Pfalz - LwKG -. Dabei hat der erkennende Senat § 3 Abs. 1 LwKG der revisionsgerichtlichen Nachprüfung als Landesrecht mit dem ihm vom Berufungsgericht gegebenen Inhalt (§ 562 ZPO in Verbindung mit § 137 Abs. 1,§ 173 VwGO) zugrunde zu legen, denn auf seine Verletzung selbst kann die Revision nicht gestützt werden (vgl. § 137 Abs. 1 VwGO). Aber auch in der Auslegung, die das Berufungsgericht dem § 3 LwKG gegeben hat, ist er keine hinreichende gesetzliche Grundlage für eine die Berufsfreiheit der Klägerin einschränkende Regelung.

2.

Artikel 12 Abs. 1 GG schützt unter anderem die Erwerbszwecken dienende freie unternehmerische Betätigung. Im Rahmen der bestehenden Wirtschaftsordnung ist das Verhalten des Unternehmers im Wettbewerb Bestandteil dieser unternehmerischen Betätigung (vgl. BVerwGE 87, 37 <39>). Ein vergleichender Warentest, wie ihn die Beklagte durchführte, kann die Wettbewerbsposition der davon betroffenen Unternehmer nachhaltig beeinflussen. In seinem Urteil vom 18. April 1985 - BVerwG 3 C 34.84 - (BVerwGE 71, 183 <194>) zur Veröffentlichung von Arzneimittel-Transparenzlisten hat der Senat amtliche Informationen der hier interessierenden Art als grundrechtsrelevant angesehen, wenn sie eindeutig auf einen auf Seiten der Unternehmer eintretenden nachteiligen Effekt abzielen und diesen Effekt nicht lediglich als Begleiterscheinung mit sich bringen. In der Fortentwicklung dieser Erwägung hat der Senat im Urteil vom 18. Oktober 1990 - BVerwG 3 C 2.88 - (BVerwGE 87, 37<43 f.>) zur Veröffentlichung einer Liste mit Glykol kontaminierter Weine seiner Überzeugung Ausdruck gegeben, daß der Schutzbereich des Art. 12 GG nicht nur dann berührt ist, wenn derartige Veröffentlichungen mit berufsregelnder Tendenz vorgenommen werden, sondern daß sich der Schutz des Art. 12 GG auch erstreckt auf staatliche Verlautbarungen, die als nicht bezweckte aber voraussehbare und in Kauf genommene Nebenfolge eine schwerwiegende Beeinträchtigung der beruflichen Betätigungsfreiheit bewirken. An dieser Rechtsauffassung hält der Senat fest. Dies bedeutet, daß auch ein von der Landwirtschaftskammer durchgeführter und veröffentlichter Warentest an Art. 12 GG zu messen ist. Der negative Ausgang eines solchen Tests hat für das betreffende Produkt eine gravierende rufschädigende Wirkung. Der Vortrag der Klägerin, die Abwertung ihres Produkts in dem den Rechtsstreit auslösenden Test habe zu erheblichen Absatzeinbußen geführt, ist unwidersprochen geblieben.

Allerdings unterliegen Grundrechte - auch wenn sie einen Vorbehalt für den Gesetzgeber enthalten - Beschränkungen, die sich aus der Kollision mit anderen Verfassungsbestimmungen ergeben können. In seinem Urteil vom 18. Oktober 1990 - BVerwG 3 C 2.88 - (a.a.O.) hat der Senat die Auffassung vertreten, der Schutzbereich des Art. 12 GG werde von der verfassungsrechtlichen Befugnis der Regierung eingeschränkt, im Interesse der politischen Krisenbewältigung die Öffentlichkeit vor Gefahren zu warnen und dabei auch konkrete Grundrechtsträger als Quelle der bestehenden Gefahrensituation zu bezeichnen, wenn dies zur Erfüllung der gubernativen Aufgaben erforderlich und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt ist. Der Konflikt zwischen dem Grundrecht und anderen verfassungsrechtlich gestützten Rechtsgütern ist jeweils im Wege fallbezogener Abwägung zu lösen (vgl. BVerfGE 81, 278 <292 f.>; 51, 324 <346>; BVerwGE 87, 37 <46>). Eine derartige verfassungsimmanente Einschränkung kommt hier nicht in Betracht.

Auf Art. 5 GG kann sich die Beklagte alsöffentlicher Rechtsträger - anders als etwa die Stiftung "Warentest" (vgl. BGHZ 65, 325 <331 f.>) - ebenfalls nicht berufen.

3.

Die Auffassung des Berufungsgerichts, die in Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG vorbehaltene gesetzliche Eingriffsermächtigung sei hier in § 3 LwKG Rheinland-Pfalz zu sehen, geht fehl.

Dabei liegt der Fehler nicht in der Auslegung von nichtrevisiblem Landesrecht, vielmehr hat das Berufungsgericht die Anforderungen an die hier erforderliche Eingriffsnorm in der Annahme herabgesetzt, mehr an Regelungsdichte könne vom Gesetzgeber nicht verlangt werden. Dies ist aber eine Frage nach der Notwendigkeit einer ausreichenden legislativen Ermächtigung und damit eine Frage nach der Anwendung von Bundesrecht, die vom Berufungsgericht unzutreffend beantwortet wurde. Wenn der Gesetzgeber die Veröffentlichung von Warentests mit ihren nachteiligen Folgen für die betroffenen Unternehmen gestatten will, so muß er dies eindeutig und klar zum Ausdruck bringen. Dazu ist er auch in der Lage. Die in der FPAVO getroffenen Regelungen zeigen, daß eine normative Festlegung etwaiger Testverfahren ohne weiteres möglich ist. § 3 Abs. 1 LwKG Rheinland-Pfalz beschreibt lediglich die Aufgaben der Landwirtschaftskammer. Der Schluß von dieser sehr allgemein gehaltenen Kompetenznorm auf die Eingriffsbefugnis ist nicht gerechtfertigt. Zu Unrecht beruft sich das Berufungsgericht auf den Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. März 1991 - BVerwG 7 B 99.90 - (NJW 1991, 1770) zur regierungsamtlichen Warnung vor Jugendsekten. Dieser Beschluß und die darin angeführten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts betreffen Individualrechtsbeschränkungen, die mit der gesetzlich konkret beschriebenen Aufgabe zwangsläufig oder typischerweise verbunden und deshalb auch für den betroffenen Bürger voraussehbar sind. Diese Voraussetzung ist bei § 3 Abs. 1 LwKG Rheinland-Pfalz nicht erfüllt. Diese Kompetenznorm beschreibt Aufgaben, die sich ohne Beeinträchtigung von Grundrechten wahrnehmen lassen.

Auf die Vorschriften der FPAVO kann die Beklagte ihre Futtermitteltests nicht stützen, weil deren Anwendungsbereich auf die Untersuchung von Futtermitteln im Rahmen der amtlichen Überwachung (§ 19 Abs. 1 des Futtermittelgesetzes) beschränkt ist.

4.

Die Klägerin hat einen Anspruch darauf, daß die Beklagte es unterläßt, ohne gesetzliche Grundlage durch die Veröffentlichung von Warentests über Futtermittel der von ihr hergestellten Art in ihre unternehmerische Betätigungsfreiheit einzugreifen. Nach den im übrigen nicht angegriffenen und zutreffenden Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts liegen die Voraussetzungen für eine Sachentscheidung nach § 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO vor. Demzufolge ist der nunmehr im Revisionsverfahren zulässigerweise als Hauptantrag geltend gemachten vorbeugenden Unterlassungsklage stattzugeben.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.