Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 28.09.1995, Az.: BVerwG 7 C 50/94

Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht. Das mit der Klage angefochtene Ersuchen des Bundesamtes zur Regelung offener Vermögensfragen betrifft ein Grundstück, das gemäß § 11 c Satz 1 VermG Gegenstand einer in § 1 Abs. 8 Buchst. b VermG bezeichneten Vereinbarung, nämlich des Abkommens zwischen der Regierung des Königreichs Schweden und der Regierung der Deutschen Demokratischen Republik zur Regelung vermögensrechtlicher Fragen vom 24. Oktober 1986, ist. Über das Grundstück kann die Klägerin daher als eingetragene Eigentümerin nur mit Zustimmung des Bundesamtes zur Regelung offener Vermögensfragen verfügen; der aufgrund des angefochtenen Ersuchens im Grundbuch eingetragene Genehmigungsvorbehalt bringt diese Verfügungsbeschränkung zutreffend zum Ausdruck. Die Klage muß daher abgewiesen werden.

Der in § 11 c VermG begründete Genehmigungsvorbehalt ist ein besonderes Sicherungsmittel, das der Gesetzgeber in Zusammenhang mit der Aufhebung der staatlichen Treuhandverwaltung am 31. Dezember 1992 eingeführt hat, um dem Ausschlußtatbestand des § 1 Abs. 8 Buchst. b VermG Rechnung zu tragen. Nach § 1 Abs. 8 Buchst. b VermG gilt das Gesetz nicht für vermögensrechtliche Ansprüche, die seitens der Deutschen Demokratischen Republik durch zwischenstaatliche Vereinbarungen geregelt wurden. Solche Vereinbarungen hatte die DDR mit Schweden, Österreich, Finnland und Dänemark abgeschlossen; allen Abkommen ist gemeinsam, daß sie auch dasjenige Vermögen des jeweiligen Vertragsstaats sowie seiner Staatsbürger und juristischen Personen erfaßten, das durch die DDR staatlich verwaltet wurde. Allen Vereinbarungen ist überdies gemeinsam, daß mit der vereinbarten Entschädigungsleistung die auf dieses Vermögen bezogenen Ansprüche endgültig erledigt sein sollten. Damit wurde einer tatsächlichen Entwicklung Rechnung getragen; die DDR hatte durch ihr Verhalten die Einwirkungs- und Verfügungsmöglichkeiten der ausländischen Vermögensinhaber so sehr beschnitten, daß dies in der Sache einer "kalten Enteignung" in tatsächlicher Hinsicht gleichkam (vgl. zur Praxis: Mitschke/Werling, ZOV 1993, 12). Demgemäß waren die verbliebenen Befugnisse dieser Vermögensinhaber, die sich in ihren unveränderten Grundbuchpositionen verkörperten, nahezu gehaltlos; dem trugen in der Sache die gezahlten Entschädigungsleistungen Rechnung. Sofern daher Buchpositionen derart entschädigter ehemaliger Eigentümer von Grundstücken noch bestehen, weil die DDR die entsprechenden Vermögenswerte nicht mehr in Volkseigentum überführte, konnten sie nicht Gegenstand eines an Art. 14 GG anknüpfenden eigenständigen Eigentumsschutzes werden; demgemäß hat nach Maßgabe der in § 1 b des Vermögenszuordnungsgesetzes (VZOG) getroffenen Regelung eine Zuordnung an den Bund (Entschädigungsfonds) zu erfolgen. Der in § 11 c VermG angeordnete Genehmigungsvorbehalt soll eine derartige Zuordnung gewährleisten.

Aus dieser Funktion des Vorbehalts ergibt sich des weiteren, daß in einem Klageverfahren, das ein vom Bundesamt für offene Vermögensfragen gemäß § 11 c Satz 3 VermG gestelltes Ersuchen betrifft, abschließend darüber zu befinden ist, ob "die Voraussetzungen des Satzes 1" (§ 11 c Satz 4 VermG) vorliegen, ob also ein Genehmigungsvorbehalt besteht oder nicht. Die Aufrechterhaltung des Ersuchens rechtfertigt sich gegenüber dem eingetragenen Eigentümer nämlich nur dann, wenn dieses einen Vermögenswert betrifft, der im Sinne von § 1 Abs. 8 Buchst. b VermG Gegenstand einer zwischenstaatlichen vermögensrechtlichen Vereinbarung war. Es verbietet sich daher - entgegen der von der Beklagten vertretenen Rechtsauffassung - eine bloß "summarische Prüfung", ob die Voraussetzungen des Genehmigungsvorbehalts und damit der Aufrechterhaltung des Ersuchens vorliegen. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht insoweit bemerkt, daß einem vorliegenden Sicherungsbedürfnis schon dadurch Rechnung getragen wird, daß die Eintragung des Zustimmungsvorbehalts allein auf ein entsprechendes Ersuchen des Bundesamts erfolgt. Bereits dadurch wird regelmäßig verhindert, daß vollendete Tatsachen geschaffen werden können. Es gibt daher keinen aus Wortlaut sowie Sinn und Zweck der Vorschrift ableitbaren Grund dafür, im Rahmen einer Prüfung gemäß § 11 c Satz 4 VermG die Frage nicht abschließend zu entscheiden, ob eine eingeschränkte Verfügungsbefugnis des eingetragenen Eigentümers oder seiner Erben vorliegt und damit "die Voraussetzungen des Satzes 1" im Sinne der genannten Bestimmung gegeben sind.

Das Verwaltungsgericht hat diese Voraussetzungen jedoch nicht zutreffend bestimmt und damit die Reichweite der in § 11 c Satz 1 VermG angeordneten Verfügungsbeschränkung und des ihr korrespondierenden Genehmigungsvorbehalts verkannt. Es ist davon ausgegangen, daß ein Vermögenswert nur dann "Gegenstand der in § 1 Abs. 8 Buchst. b bezeichneten Vereinbarungen" sein könne, wenn sich die jeweiligen Vertragsparteien ausdrücklich oder stillschweigend darüber geeinigt hätten, ihn als entschädigungswürdig und -bedürftig in die vertragliche Regelung einzubeziehen. Dementsprechend beruht das angefochtene Urteil maßgeblich auf der Erwägung, es sei der schwedischen Seite nicht gelungen, im Rahmen der Vertragsverhandlungen mit der DDR eine Einigung über die strittige Frage der Einbeziehung sogenannter mittelbarer Vermögenswerte in das Abkommen zu erreichen ("Kontrolltheorie"), denn die DDR habe bis zuletzt auf ihrer Auffassung beharrt, daß nur Ansprüche solcher Unternehmen zu entschädigen seien, die ihren Sitz in Schweden gehabt hätten ("Sitztheorie").

Dieser Dissens der Vertragspartner habe zu einer "Lücke" im Vertragstext geführt; es fehle eine Klarstellung, wie der Begriff "schwedische juristische Personen" in Art. 2 Abs. 1 des Abkommens zu verstehen sei. Man habe bewußt von einer solchen Definition Abstand genommen, um beiden Vertragsparteien die Möglichkeit zu geben, die Vorschrift im Sinne ihrer jeweiligen Rechtsposition zu interpretieren. Angesichts dessen fehle es an der erforderlichen Einigung über die Einbeziehung mittelbarer schwedischer Vermögenswerte in das Abkommen; dementsprechend seien diese auch nicht im Sinne von § 11 c Satz 1 VermG Gegenstand dieser Vereinbarung geworden.

Diese Erwägungen schöpfen den Anwendungsbereich des § 11 c Satz 1 VermG nicht aus. Das Verwaltungsgericht hat - offenbar irregeführt durch den Wortlaut der Bestimmung - nicht erkannt, daß die Reichweite des Genehmigungsvorbehalts in § 11 c Satz 1 VermG dem Umfang des in § 1 Abs. 8 Buchst. b VermG geregelten Ausschlußtatbestands entspricht. Es hat daher nicht bedacht und demgemäß auch nicht geprüft, ob die Vorschrift des § 1 Abs. 8 Buchst. b VermG auch eingreift, wenn die Vertragspartner ungeachtet eines ihnen bewußten Dissenses in bezug auf den Umfang der vom Vertrag erfaßten Vermögenswerte gleichwohl mit ihrer Vereinbarung alle zwischen ihnen streitigen vermögensrechtlichen Fragen endgültig bereinigen wollten. Das Abkommen zwischen der DDR und Schweden enthält eine solche Endgültigkeitsklausel. Nach Artikel 6 Abs. 1 sollten mit dem Abkommen alle zwischen den Abkommenspartnern offenen vermögensrechtlichen Ansprüche endgültig geregelt sein. Das Verwaltungsgericht hat - von seinem Standpunkt aus folgerichtig - diese Klausel deshalb für rechtlich unbeachtlich angesehen, weil sie "eine inhaltliche Festlegung in der umstrittenen Frage der Anwendbarkeit der Sitz- oder der Kontrolltheorie" nicht enthalte. Das ist zwar in der Sache richtig, verkennt aber den rechtlichen Gehalt, den diese Bestimmung im Blick auf den Anwendungsbereich des § 1 Abs. 8 Buchst. b VermG hat. Sie hat zur Folge, daß die von der schwedischen Seite im Rahmen der Vertragsverhandlungen geltend gemachten vermögensrechtlichen Ansprüche der schwedischen Muttergesellschaften in bezug auf die in der DDR vorhandenen Vermögen ihrer deutschen Tochterunternehmen im Sinne von § 1 Abs. 8 Buchst. b VermG "geregelt" worden sind. Das ergibt sich aus den folgenden Erwägungen:

Der Zweck des in § 1 Abs. 8 Buchst. b VermG angeordneten Ausschlußtatbestandes besteht darin, einen nochmaligen Ausgleich von Vermögensschädigungen, die der DDR zuzurechnen und bereits durch Gewährung einer Entschädigung ausgeglichen sind, zu vermeiden. Dementsprechend ist der Gesetzgeber erkennbar davon ausgegangen, daß die Vertragspartner der DDR, die durch die geschlossenen Entschädigungsabkommen Leistungen für sich, ihre Staatsbürger und ihre juristischen Personen ausgehandelt hatten, Wiedergutmachungsleistungen nach dem Vermögensgesetz nicht erhalten sollten, weil die ausgehandelten Beträge eine aus den wechselseitigen Interessenlagen ableitbare Gewähr für eine völkerrechtskonforme Entschädigung boten (vgl. dazu Ipsen, Völkerrecht, 3. Aufl. 1990, S. 613 ff. m. w. N.). In diesem Sinne ist der streitige Vermögenswert von dem Abkommen zwischen der DDR und Schweden erfaßt worden, und zwar unbeschadet des Umstandes, daß sich die Vertragsparteien über den Begriff der schwedischen juristischen Personen in Art. 2 des Abkommens nicht geeinigt hatten. Die vereinbarte Globalentschädigung ist nämlich - auch ihrer Höhe nach - gerade im Blick auf die in Rede stehende Nichteinigung zustande gekommen. Sie wurde gemäß Art. 1 Abs. 1 des Abkommens zur Abgeltung der "in Art. 2 genannten schwedischen vermögensrechtlichen Ansprüche" gezahlt. Die Abgeltungsregelung des Art. 1 Abs. 1 ist damit, was ihre Reichweite angeht, mitgeprägt von Art. 2 Abs. 1 des Abkommens und damit von einer Vorschrift, die die Vertragspartner nach dem zuvor Gesagten unterschiedlich interpretierten. Dem entspricht, daß nach Art. 6 Abs. 1 mit dem Abkommen alle zwischen den Vertragspartnern offenen vermögensrechtlichen Ansprüche endgültig geregelt sein sollten. "Offen" waren in diesem Sinne aber auch die von Schweden geltend gemachten Ansprüche, die sich auf den Verlust von mittelbaren schwedischen Vermögenswerten bezogen. Die Vorschrift stellt also nach Maßgabe ihres Regelungsgehalts diese Ansprüche mit den nicht vom Dissens der Vertragspartner erfaßten vermögensrechtlichen Ansprüchen gleich. Dies hat das Verwaltungsgericht nicht erkannt. Es hat insoweit lediglich bemerkt, die Vertragspartner hätten in Art. 6 Abs. 1 des Abkommens zum Ausdruck gebracht, "daß sie als Völkerrechtssubjekte künftig auf völkerrechtlicher Ebene keine Ansprüche im vermögensrechtlichen Bereich mehr gegeneinander erheben wollten". Ob dies angesichts der Regelung in Art. 6 Abs. 2 des Abkommens zutrifft, kann offenbleiben; es stellt jedenfalls die Einbeziehung der mittelbaren Vermögenswerte in die Vorschrift nicht in Frage. Auch die Klägerin verkennt den Gehalt des Art. 6 Abs. 1, wenn sie ihm lediglich entnehmen will, Schweden habe damit auf die nicht durchsetzbare Entschädigung des Verlustes mittelbarer Vermögenswerte praktisch verzichtet, um auf diese Weise die allein durchsetzbare Entschädigung für unmittelbare schwedische Vermögenswerte zu erhöhen. Davon kann schon deshalb keine Rede sein, weil dann der vom Verwaltungsgericht festgestellte Dissens in Wahrheit gar nicht bestünde und Schweden außerdem in diesem Falle das erzielte Verhandlungsergebnis nicht zum Anlaß hätte nehmen können, mit der ausgehandelten Entschädigung innerstaatlich willkürfrei die schwedischen Muttergesellschaften auch für die geltend gemachten Vermögensverluste der deutschen Töchter zu bedienen. Gerade darauf war Schweden aber, wie das Verwaltungsgericht dargelegt hat, in besonderer Weise bedacht; diesem Zwecke diente auch die in Art. 1 Abs. 2 des Abkommens getroffene Regelung, daß Schweden die streitigen Vermögensverluste nach dem freien Ermessen seiner Regierung entschädigen durfte. Deshalb hat Schweden, wie der im angefochtenen Urteil dargelegte Gang der Verhandlungen zeigt, der auf "alle offenen vermögensrechtlichen Ansprüche" bezogenen Endgültigkeitsklausel erst zugestimmt, nachdem von seiten der DDR die angebotene Globalentschädigungssumme insgesamt auf mehr als das Doppelte und zuletzt nochmals um ca. 7 Millionen schwedische Kronen erhöht worden war. Das alles läßt nur den Schluß zu, daß die DDR jedenfalls in diesem Punkte Schweden entgegengekommen ist und damit als Folge der vertraglichen Einigung von seiten der DDR unbeschadet der aufrechterhaltenen Rechtsauffassung zur Auslegung des Art. 2 des Abkommens über das Medium der Vereinbarung Entschädigungsleistungen geflossen sind, die Schweden eine Berücksichtigung der mittelbaren Vermögenswerte ermöglichen sollten und - wie das schwedische Verhalten zeigt - auch tatsächlich ermöglicht haben. Die Klägerin trägt selbst vor, daß der ihrer Muttergesellschaft von der schwedischen Regierung aus der Globalentschädigung zugewiesene Betrag auch für das vom vorliegenden Verfahren erfaßte Grundstück bestimmt war. Damit ist der an diesem Vermögenswert anknüpfende vermögensrechtliche Anspruch auf der Grundlage des Abkommens entschädigt worden; das darin liegende Mindestmaß an Übereinstimmung über die Vertragsgrundlage und die daran anknüpfende Handhabung des Abkommens rechtfertigt es, den Anspruch im Sinne von § 1 Abs. 8 Buchst. b VermG als geregelt anzusehen.

Die Klägerin kann dem nicht mit Erfolg entgegenhalten, sie mache einen ihr selbst, nicht aber der Muttergesellschaft zustehenden vermögensrechtlichen Anspruch geltend, der demgemäß auch nicht von dem Abkommen habe erfaßt sein können. Mit diesem Einwand verkennt die Klägerin, daß sie sich die ihrer Muttergesellschaft zuteil gewordene Entschädigung zurechnen lassen muß, weil es sich unter den hier gegebenen Umständen in der Sache um denselben vermögensrechtlichen Anspruch im Sinne von § 1 Abs. 8 Buchst. b VermG handelt. Die Muttergesellschaft hat den Anspruch über die schwedische Regierung in die Vertragsverhandlungen miteingebracht; nur so konnte angesichts des damaligen Standes der innerdeutschen Beziehungen realistischerweise mit einer Entschädigungsleistung durch die DDR gerechnet werden. Eine solche Entschädigung ist, wie die Klägerin wußte, in bezug auf das von ihr beanspruchte Grundstück auch an die Muttergesellschaft geflossen; ob diese den entsprechenden Betrag an die Klägerin weitergeleitet hat, ist im Hinblick auf den Zweck der in Rede stehenden Vorschrift, einen doppelten Ausgleich von Vermögensschädigungen zu vermeiden, rechtlich ohne Bedeutung. Ebensowenig kommt es darauf an, ob Schweden völkerrechtlich in der Lage war, auf einen der Klägerin zustehenden Entschädigungsanspruch zu verzichten. Es geht allein darum, ob der Gesetzgeber einer nach deutschem Recht gegründeten juristischen Person Ansprüche nach dem Vermögensgesetz in bezug auf einen Vermögenswert versagen kann, weil sein Verlust der ausländischen Muttergesellschaft gegenüber bereits entschädigt worden ist. Diese Frage hat keinen völkerrechtlichen Bezug und ist nach dem zuvor Gesagten ohne weiteres zu bejahen.