I.

Die Beteiligten streiten über die Erteilung einer amtlichen Anerkennung eines Wassers als natürliches Mineralwasser.

Im Frühjahr 1989 bat die Klägerin durch ein von ihr bevollmächtigtes Laboratorium das Regierungspräsidium K. unter Vorlage eines ernährungsphysiologischen Gutachtens und einer Brunnen- und Flaschenanalyse um die Prüfung der Frage, ob das aus dem Brunnen III (Schönbornquelle) geförderte Wasser als natürliches Mineralwasser amtlich anerkannt werden könne. Ausweislich der vorgelegten Brunnenanalyse sind in einem Liter des aus dieser Quelle geförderten Wassers insgesamt 617 mg gelöste feste Stoffe (Calcium = 101 mg, Magnesium = 17,5 mg, Fluorid = 0,29 mg; Natrium = 20,0 mg und Hydrogencarbonat = 428 mg) und 34 mg freies gelöstes Kohlenstoffdioxid enthalten. Das Regierungspräsidium beschied die Antrage abschlägig, im wesentlichen mit der Begründung, es fehle der erforderliche Nachweis von "ernährungsphysiologischen Wirkungen" des Wassers im Sinne des § 2 Nr. 2 der Mineral- und Tafelwasser-Verordnung vom 1. August 1984 (BGBl I S. 1036), zuletzt geändert durch Art. 2 der Verordnung zur Änderung der Trinkwasserverordnung und der Mineral- und Tafelwasser-Verordnung vom 5. Dezember 1990 (BGBl I S. 2600) - MinTVO -.

Widerspruch und Klage der Klägerin blieben erfolglos. Mit Urteil vom 8. November 1991 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und die Auffassung vertreten, eine amtliche Anerkennung des Wassers komme bereits deshalb nicht in Betracht, weil die Voraussetzungen des § 2 Nr. 2 MinTVO bisher nicht unter geologischen, hydrologischen, mikrobiologischen und hygienischen Gesichtspunkten mit wissenschaftlich anerkannten Verfahren überprüft worden seien. Die erforderlichen ernährungsphysiologischen Wirkungen seien nicht nachgewiesen worden. Eines solchen Nachweises bedürfe es aber, da zum einen die in § 3 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 MinTVO genannten Mindestkonzentrationen nicht erreicht worden seien und zum anderen auch die Voraussetzungen des 2.4 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Verordnung über natürliches Mineralwasser, Quellwasser und Tafelwasser vom 26. November 1984 (BAnz Nr. 225 vom 30. November 1984 - AVV -) nicht vorlägen.

Ihre Berufung hat die Klägerin im wesentlichen darauf gestützt, das streitige Wasser habe eine erhebliche ernährungsphysiologische Wirkung über die allgemeine Nierenprophylaxe, die auf einen sogenannten Spülungseffekt der ableitenden Harnwege zurückzuführen sei. Die ernährungsphysiologische Bedeutung des Wassers sei in einer Probandenstudie im Rahmen einer Trinkkur festgestellt worden. Auch gutachterlich sei nachgewiesen worden, daß aufgrund seiner Zusammensetzung das streitige Wasser Auswirkungen auf Diurese, Steinbildung, Ödembildung, Bluthochdruck und Herz-Kreislauf-Erkrankungen habe. Die Ablehnungspraxis des Beklagten stehe im Widerspruch zur Verwaltungspraxis in anderen Bundesländern, namentlich auch der neuen Bundesländer, in denen von ihrem Gehalt vergleichbare Mineralwässer ohne weiteres als natürliches Mineralwasser anerkannt würden. Die Praxis des Beklagten verletze das Gebot der Gleichbehandlung, aber auch die Richtlinie des Rates vom 15. Juli 1980 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Gewinnung von und den Handel mit natürlichen Mineralwässern (80/777/EWG, Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften Nr. L 229/1 vom 30. August 1980).

Der Beklagte hat demgegenüber das angefochtene Urteil verteidigt und hervorgehoben, daß die nach § 2 Nr. 2 MinTVO erforderliche Kausalität zwischen dem Vorhandensein der Bestandteile des Wassers und der ernährungsphysiologischen Wirkungen einer Anerkennung des klägerischen Wassers entgegenstehe.

Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat in seinem Urteil vom 30. November 1993 die Berufung zurückgewiesen und dies im wesentlichen wie folgt begründet: Bei dem streitigen Wasser handele es sich um ein Wasser mit weniger als 1000 mg gelöster Mineralstoffe oder weniger als 250 mg freiem Kohlendioxid in einem Liter. Es sei deshalb zusätzlich unter ernährungsphysiologischen Gesichtspunkten das Vorliegen der Voraussetzungen des § 2 Nr. 2 MinTVO mit wissenschaftlich anerkannten Verfahren zu überprüfen gewesen. Diese Überprüfung sei auch nicht wegen der Regelung in Nr. 2.4 Satz 1 der AVV entbehrlich, da das streitige Wasser nicht über die notwendigen Mindestkonzentrationen an den dort festgelegten Mineralstoffen verfüge. Durch die von der Klägerin veranlaßten wissenschaftlichen Überprüfungen seien indes solche ernährungsphysiologischen Wirkungen nicht nachgewiesen worden. Dabei sei entscheidend, daß die ernährungsphysiologischen Wirkungen kausal von den im Wasser vorhandenen Bestandteilen ausgehen müßten. Bloße gesundheitsdienliche Eigenschaften des Wassers, die allein auf das Fehlen oder den geringen Gehalt derartiger Stoffe zurückzuführen seien, reichten für eine Anerkennung nicht aus.

Gegen das Berufungsurteil hat die Klägerin die vom Berufungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Revision eingelegt. Zur Begründung führt sie im wesentlichen aus:

Der Begriff der ernährungsphysiologischen Wirkung sei mit dem auch im Gemeinschaftsrecht verwandten Begriff der gesundheitsdienlichen Eigenschaften identisch. Das EG-Recht unterscheide nicht zwischen Wirkungen und Eigenschaften. Auch die MinTVO gebrauche die Begriffe Wirkungen und Eigenschaften synonym. Eine richtlinienkonforme Auslegung des § 2 Nr. 2 MinTVO führe dazu, daß kein Kausalverhältnis zwischen dem Anteil der einzelnen Bestandteile im Wasser und der ernährungsphysiologischen Wirkungen nötig sei. Die ernährungsphysiologischen Wirkungen müßten nur vom Wasser in seiner natürlichen Gesamtzusammensetzung herrühren. Die EG-Richtlinie stelle nirgendwo darauf ab, daß ein positiver Gehalt an Stoffen allein ernährungsphysiologische Wirkungen haben müsse.

Soweit es um die Anforderungen an die Überprüfung mit wissenschaftlich anerkannten Verfahren nach § 3 Abs. 1 Satz 3 MinTVO gehe, sei nur nachzuweisen, daß die Anforderungen an das Vorliegen eines natürlichen Mineralwassers erfüllt seien. Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts sei es nicht erforderlich, daß mit wissenschaftlich anerkannten Verfahren zu belegen sei, in welcher Form einzelne positiv vorhandene Mineralstoffe oder andere Bestandteile jeweils für sich im konkreten Falle ernährungsphysiologische Wirkungen hätten.

Das Berufungsurteil verstoße auch gegen Art. 1 Abs. 1 der Richtlinie 80/777/EWG und der in ihrem Anhang I getroffenen Definition des natürlichen Mineralwassers. Danach müßte das natürliche Mineralwasser lediglich gesundheitsdienliche Eigenschaften aufweisen. Ein Kausalzusammenhang zwischen diesen Eigenschaften und einem positiven Gehalt bestimmter Mineralstoffe oder anderer Bestandteile werde hingegen nicht verlangt. Natriumarme Wässer seien gerade aufgrund ihrer gesundheitsdienlichen Eigenschaften natürliche Mineralwässer im gemeinschaftsrechtlichen Sinne.

Die Klägerin beantragt,

Der Beklagte beantragt,

II.

Die von der Klägerin begehrte amtliche Anerkennung eines Wassers als natürliches Mineralwasser beurteilt sich nach den §§ 2 und 3 MinTVO. Durch diese Bestimmungen ist in nationales Recht umgesetzt worden die Richtlinie des Rates 80/777/EWG, die nach ihrem Art. 1 die aus dem Boden eines Mitgliedstaats gewonnenen und von der zuständigen Behörde dieses Mitgliedstaats als natürliche Mineralwässer anerkannten Wässer betrifft. Die deutschen Bestimmungen müssen sich deshalb in Übereinstimmung mit der Richtlinie 80/777/EWG befinden. Da der Senat über den einschlägigen Inhalt der Richtlinie im Zweifel ist, ist er als letztinstanzliches Gericht gemäß Art. 177 Abs. 1 und 3 EG-Vertrag verpflichtet, eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften einzuholen.

§ 2 Nr. 2 MinTVO schreibt vor, daß natürliches Mineralwasser bestimmte ernährungsphysiologische Wirkungen aufgrund seines Gehalts an Mineralstoffen, Spurenelementen oder sonstigen Bestandteilen besitzt. Dies bedeutet, daß zwischen dem Gehalt an Bestandteilen des Wassers und den ernährungsphysiologischen Wirkungen ein ursächlicher Zusammenhang bestehen muß. Darüber hinaus verlangt § 3 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 MinTVO, daß dieser ursächliche Zusammenhang bei Wässern mit geringem Gehalt an Mineralstoffen oder Kohlendioxid wissenschaftlich nachgewiesen werden muß. Der Senat hat Zweifel, ob diese Regelungen mit der Richtlinie 80/777/EWG in Einklang stehen.

1.

Nach Art. 1 Abs. 1 der Richtlinie wird der Rechtsbegriff des natürlichen Mineralwassers in Abschnitt I des Anhangs I der Richtlinie definiert. Diese Begriffsbestimmung vermittelt unter Ziffer 1 den Eindruck, daß das natürliche Mineralwasser nur durch die Kriterien des Ursprungs, des Inhalts und des Zustandes, nicht aber durch Wirkungen oder Eigenschäften definiert wird. "Wirkungen" werden zwar erwähnt, kennzeichnen aber nur "gegebenenfalls" die Eigenart des natürlichen Mineralwassers, was die Folgerung nahelegt, daß diese Wirkungen nicht begriffsnotwendig mit dem Wasser verbunden sind. Ziffer 2 der Definition läßt es indes fraglich erscheinen, ob der durch Ziffer 1 hervorgerufene Eindruck richtig ist. Es ist nämlich in Ziffer 2 von "gesundheitsdienlichen Eigenschaften" die Rede, die durch die in Ziffer 1 genannten Merkmale dem natürlichen Mineralwasser verliehen werden "können". Diese Formulierung wirft die Frage auf, wie das Wort "können" zu verstehen ist. Zum einen erlaubt dieses Wort die Auslegung, daß das Vorhandensein der gesundheitsdienlichen Eigenschaften zwar möglich ist, aber beim natürlichen Mineralwasser nicht zwingend vorausgesetzt wird, daß also die gesundheitsdienlichen Eigenschaften zwar vorhanden sein können, aber nicht müssen. Zum anderen kann das Wort "können" bedeuten, daß die Merkmale über eine bloße Möglichkeit hinaus die stets vorhandene Fähigkeit besitzen, die gesundheitsdienlichen Eigenschaften zu verleihen. Für diese Auslegung spricht, daß die Merkmale als Verleiher der gesundheitsdienlichen Eigenschaften nach Ziffer 2 Buchst. a) Punkt 4 sowie Abschnitt II Ziffer 1.4 einer klinischen und pharmakologischen Überprüfung unterzogen werden, wozu schwerlich eine Veranlassung besteht, wenn diese Eigenschaften überhaupt nicht vorhanden zu sein brauchen. Allerdings fällt auf, daß die Überprüfung nach Ziffer 2 Buchst. a) Punkt 4 nur "erforderlichenfalls" stattfindet. Möglicherweise bezieht sich diese Einschränkung nur auf die Tatsache, daß die Prüfungen nach Ziffer 2 Satz 2 unter bestimmten Voraussetzungen entfallen können. Ein solcher doppelter Hinweis auf eine fakultative Regelung ist zwar ungewöhnlich; wenn man aber eine solche Verknüpfung zwischen dem Wort "erforderlichenfalls" in Ziffer 2 Buchst. a) Punkt 4 und den Worten "können fakultativ" in Ziffer 2 Satz 2 nicht für gegeben erachtet, ist unklar, von welchem Erfordernis im Sinne der Ziffer 2 Buchst. a) Punkt 4 die Überprüfung abhängig sein soll. Müssen die gesundheitsdienlichen Eigenschaften vorhanden sein, ist nicht einzusehen, weshalb ihr Vorhandensein - abgesehen von den Altwässern nach Ziffer 2 Satz 2 - nicht immer überprüft wird. Können die gesundheitsdienlichen Eigenschaften aber fehlen und bezieht sich das Wort "erforderlichenfalls" nicht auf die Regelung in Ziffer 2 Satz 2, kann man auf den Gedanken kommen, daß die Überprüfungen nur in den Fällen stattfinden, in denen sich der Produzent gemäß Art. 9 Abs. 2 Buchst. b) der Richtlinie auf diese gesundheitsdienlichen Eigenschaften beruft. Da aber auch in der zuletzt genannten Bestimmung die "Untersuchungen" durch das Wort "erforderlichenfalls" eingeschränkt werden, erscheint auch die Auslegung vertretbar, daß es nach der Auffassung des Richtliniengebers Fälle gibt, in denen die Fähigkeit zur Verleihung gesundheitsdienlicher Eigenschaften ohne pharmakologische, physiologische und klinische Untersuchungen bejaht werden kann. Insgesamt sieht sich der Senat unter den gegebenen umständen außerstande zu beurteilen, ob die Richtlinie für natürliche Mineralwässer gesundheitsdienliche Eigenschaften verlangt, bejahendenfalls, ob diese Eigenschaften nachgewiesen werden müssen.

2.

Die deutsche Regelung mit ihrem Erfordernis eines ursächlichen Zusammenhanges zwischen dem positiven Gehalt an Wasserbestandteilen und ernährungsphysiologischen Wirkungen steht auch aus einem weiteren Grunde in dem Verdacht, der Richtlinie zu widersprechen. Auch wenn man unterstellt, daß die Richtlinie den natürlichen Mineralwässern gesundheitsdienliche Eigenschaften zuschreibt, ist für den Senat zweifelhaft, ob dem einleitenden Halbsatz in Ziffer 2 die Aussage entnommen werden kann, die gesundheitsdienlichen Eigenschaften seien von dem positiven Gehalt an Merkmalsbestandteilen kausal abhängig. Die im deutschen Recht enthaltene Wortverbindung "Wirkungen aufgrund" machen einen Kausalnexus weit deutlicher als die Formulierung in der Richtlinie. Das liegt auch an der Verwendung der Worte "Wirkungen" einerseits und "Eigenschaften" andererseits. Was die im vorliegenden Rechtsstreit im Vordergrund stehende Frage nach der amtlichen Anerkennung natriumarmer Wässer anbetrifft, so liegt es weit näher, die Natriumarmut als eine von Merkmalen verliehene gesundheitsdienliche Eigenschaft zu akzeptieren, als darin die Wirkung von Bestandteilen dieser Wässer zu sehen. Der Senat kann unter diesen umständen keine eindeutige Überzeugung darüber gewinnen, ob nach der Richtlinie die gesundheitsdienliche Eigenschaft als gegebenenfalls erforderliches Kriterium eines natürlichen Mineralwassers auch auf dem Fehlen oder dem geringen Gehalt eines Bestandteils beruhen kann.

3.

Auffallenderweise wird in der Richtlinie sowohl der Begriff "gesundheitsdienliche Eigenschaften" als auch der Begriff "Wirkungen" verwendet. In Ziffer 1 Buchst. a) des Anhangs I werden Wirkungen erwähnt, durch die gegebenenfalls die Eigenart des natürlichen Mineralwassers gekennzeichnet ist, und in Abschnitt II Ziffer 1.4.1 des Anhangs ist davon die Rede, daß die klinischen und pharmakologischen Untersuchungen "den besonderen Eigenschaften des natürlichen Mineralwassers und seinen Wirkungen auf den menschlichen Organismus" entsprechen müssen. Gerade die Formulierung in Abschnitt II Ziffer 1.4.1 des Anhangs gibt der Vermutung Raum, daß zwischen beiden Begriffen nach dem Verständnis des Gemeinschaftsrechts ein grundlegender unterschied besteht. Ist dem aber so, so bestehen erhebliche Zweifel, ob der Begriff der ernährungsphysiologischen Wirkungen in § 2 Nr. 2 MinTVO mit dem Begriff der gesundheitsdienlichen Eigenschaften in Ziffer 2 des Abschnitts I des Anhangs I der Richtlinie dekkungsgleich ist. Diese Zweifel lassen es möglich erscheinen, daß die Richtlinie bewußt in Anhang I Abschnitt I Ziffer 2 den in der vergleichbaren deutschen Regelung verwendeten Begriff der Wirkungen vermieden hat. Der Senat hat keinen sachlichen Anhaltspunkt dafür, wie die in der Richtlinie enthaltenen Begriffe "Wirkungen" und "Eigenschaften" abzugrenzen sind. Er hält deshalb auch insoweit eine Klärung für geboten.