Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 14.12.1994, Az.: BVerwG 11 C 4.94

I.

Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit der Anordnung zur Einrichtung geschwindigkeitsbeschränkter Zonen.

Der Gemeinderat der Klägerin faßte in seiner Sitzung vom 6. November 1989 den Beschluß, im gesamten städtischen Straßennetz an allen Strecken mit Wohnbebauung geschwindigkeitsbeschränkte Zonen einzurichten; Ausnahmen von dieser Regelung sollten gesonderten Beschlüssen vorbehalten bleiben. Das Bürgermeisteramt der Klägerin erließ unter Hinweis auf diesen Beschluß für eine Reihe von Straßen entsprechende straßenverkehrsrechtliche Anordnungen.

Nach erfolglos verlaufenen Gesprächen zwischen den Beteiligten forderte das Regierungspräsidium mit Erlaß vom 10. Juli 1990 die Klägerin auf, eine Reihe namentlich benannter Straßen aus der Anordnung zur Einrichtung geschwindigkeitsbeschränkter Zonen herauszunehmen, weil es dafür die Voraussetzungen nicht für gegeben erachtete. Das Bürgermeisteramt der Klägerin änderte daraufhin seine straßenverkehrsrechtliche Anordnung nach Maßgabe der Weisungen und Bedenken des Regierungspräsidiums. In einem weiteren Schreiben vom 5. Dezember 1990 ersuchte das Regierungspräsidium die Klägerin um ergänzende Aufhebung der Anordnung einer geschwindigkeitsbeschränkten Zone in einer weiteren Straße des Stadtgebietes der Klägerin.

Der von der Klägerin gegen die Schreiben vom 10. Juli 1990 und 5. Dezember 1990 eingelegte Widerspruch wurde durch Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums mit der Begründung als unzulässig zurückgewiesen, die angegriffenen Erlasse seien keine Verwaltungsakte, die Klägerin werde durch die fachaufsichtlichen Weisungen ferner nicht in eigenen Rechten betroffen.

Das Verwaltungsgericht hat die von der Klägerin gegen die beiden Schreiben des Regierungspräsidiums erhobene Klage unter Bestätigung der Rechtsauffassung des Widerspruchsbescheides als unzulässig abgewiesen. Auf die Berufung der Klägerin hat der Verwaltungsgerichtshof die erstinstanzliche Entscheidung durch Zwischenurteil geändert und die Klage für zulässig erklärt (vgl. DVBl 1994, 348). Zur Begründung dieser Entscheidung ist im wesentlichen ausgeführt: Den angefochtenen Erlassen des Regierungspräsidiums komme die für einen Verwaltungsakt begrifflich notwendige Außenwirkung zu. Zwar seien sie im Rahmen des fachaufsichtlichen Weisungsverhältnisses des Regierungspräsidiums als höherer Verwaltungsbehörde gegenüber der Klägerin als unterer Verwaltungsbehörde und damit als Straßenverkehrsbehörde im Sinne von § 44 Abs. 1 StVO ergangen. Weisungen in Ausübung der Fachaufsicht seien zwar grundsätzlich mangels Außenwirkung keine Verwaltungsakte. Dies sei ausnahmsweise aber dann anzunehmen, wenn sie in ihrer Wirkung über den Bereich der Weisungsunterworfenheit der Gemeinde hinausgriffen und sie zugleich in einem ihr als Selbstverwaltungskörperschaft zustehenden Recht beträfen. Das sei hier der Fall. Der Klägerin stehe bei der Entscheidung über die Einrichtung einer geschwindigkeitsbeschränkten Zone eine geschützte eigene Rechtsposition zu, in die durch die Erlasse des Regierungspräsidiums eingegriffen worden sei. Die Klägerin besitze für die Anfechtungsklage ferner die notwendige Klagebefugnis. Mit der Zehnten Verordnung zur Änderung der Straßenverkehrsordnung vom 9. November 1989 sei die - bis dahin nur befristet geltende - Ermächtigung zur Einrichtung geschwindigkeitsbeschränkter Zonen als Dauerrecht in § 45 Abs. 1 b Satz 1 Nr. 3 und Satz 2 StVO eingefügt und damit in den dieser Norm innewohnenden Drittschutz der Gemeinde einbezogen. Dem entspreche ein subjektiv-öffentliches Recht der Gemeinde auf ermessensfehlerfreie Entscheidung der Straßenverkehrsbehörde, das sie gegebenenfalls auch klageweise geltend machen könne. An der Klagebefugnis der Gemeinde aus § 45 Abs. 1 b StVOändere sich nichts dadurch, daß die Gemeinde - wie hier - zugleich untere Straßenverkehrsbehörde sei. Wohl könne sie in diesem Fall in aller Regel ihre kommunale Verkehrsplanung in eigener Regie zugleich straßenverkehrsrechtlich umsetzen. Verhindere dies aber, wie hier, die Aufsichtsbehörde, so bleibe es bei der Klagebefugnis der Gemeinde, da ihr sonst keine Möglichkeit gegeben wäre, eine angemessene Berücksichtigung ihrer Vorstellungen über die örtliche Verkehrsplanung zu erreichen. Die Klägerin habe eine mögliche Verletzung ihres Rechts auf Berücksichtigung ihrer örtlichen Verkehrsplanung, wie sie in dem Beschluß des Gemeinderates vom 6. November 1989 zum Ausdruck komme, hinreichend substantiiert vorgetragen. Einer umfassenderen, weitgehend formalisierten Verkehrsplanung der Klägerin bedürfe es entgegen der Auffassung des Beklagten für die Bejahung der Klagebefugnis nicht.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision rügt der Beklagte die Verletzung von Bundesrecht und macht geltend: Das Berufungsgericht habe zu Unrecht angenommen, daß die angegriffenen Erlasse des Regierungspräsidiums gegenüber der Klägerin Verwaltungsakte im Sinne von § 35 VwVfG seien. Weisungen der Fachaufsichtsbehörde gegenüber einer der Aufsicht unterliegenden Gemeinde entbehrten der Außenwirkung, wenn diese beim Vollzug der Straßenverkehrsordnung tätig werde. Der Klägerin stehe ferner keine Klagebefugnis zu. Die Anordnung einer geschwindigkeitsbeschränkten Zone beruhe auch bei zonenartiger Festlegung ausschließlich auf dem Verkehrsrecht und sei damit staatliche Angelegenheit. Durch die 10. Änderungsverordnung zur StVO vom 9. November 1989 sei den Gemeinden gegenüber dem bisherigen Rechtszustand kein erweitertes Mitspracherecht eingeräumt. Da praktisch jede verkehrsrechtliche Anordnung mit örtlichem Bezug städtebauliche Relevanz haben könne, würde eine solche Verbindung zu einer umfassenden Kommunalisierung des Straßenverkehrsrechts führen. Die Einrichtung geschwindigkeitsbeschränkter Zonen sei für sich genommen kein planerisches Verkehrskonzept, sondern setze ein solches voraus. Daran fehle es hier, denn die in der Begründung der Beschlußfassung vom 6. November 1989 genannten Gründe des Gemeinderates seien planungsrechtlich irrelevant.

Die Klägerin verteidigt das Berufungsurteil.

Die Beteiligten haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.

II.

Die Revision des Beklagten, über die ohne mündliche Verhandlung entschieden werden kann (§ 101 Abs. 2, § 141 Satz 1, § 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO), ist zulässig, aber nicht begründet. Das angefochtene Zwischenurteil, das die Anfechtungsklage für zulässig erklärt, verletzt kein Bundesrecht.

1.

Das Berufungsgericht hat zutreffend angenommen, daß sich Widerspruch und Klage gegen Verwaltungsakte im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG (= § 35 Satz 1 LVwVfG BaWü) richten.

Die von der Klägerin angegriffenen Schreiben des Regierungspräsidenten in T. vom 10. Juli 1990 und vom 5. Dezember 1990 mit der Aufforderung, bestimmte öffentliche Straßen aus der straßenverkehrsbehördlichen Anordnung zur Einrichtung geschwindigkeitsbeschränkter Zonen herauszunehmen, sind von ihm als höherer Straßenverkehrsbehörde auf der Grundlage des § 44 Abs. 1 Satz 2 StVO erlassen worden und stellen sich rechtlich als Weisungen dar. Die auf dem Gebiet des Straßenverkehrsrechts bestehenden Aufgaben werden von den Gemeinden auch nach der Änderung des § 45 StVO in der hier maßgeblichen Fassung der Verordnung zur Änderung der Straßenverkehrs-Ordnung vom 21. Juli 1980 (BGBl I S. 1060) weiterhin als staatliche Aufgabe im übertragenen Wirkungskreis (vgl. § 13 Abs. 2 LVwG BaWü) wahrgenommen (vgl. Urteil vom 20. April 1994 - BVerwG 11 C 17.93 - DVBl 1994, 1194<zur Veröffentlichung in der Entscheidungssammlung vorgesehen>). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts können fachaufsichtliche Weisungen gegenüber einer Gemeinde von dieser im allgemeinen nicht angefochten werden, weil ihnen das für die Annahme eines Verwaltungsakts notwendige Merkmal der unmittelbaren Außenwirkung fehlt, jedenfalls aber keine Verletzung in eigenen Rechten möglich ist (vgl. BVerwGE 6, 101 <102>; 17, 87 <91>; 19, 121 <123>; zuletzt Urteil vom 20. April 1994, a.a.O., jeweils m.w.N.). Ob eine Verwaltungsmaßnahme ihrer Rechtsnatur nach Verwaltungsakt ist - was nicht für den Rechtsschutz schlechthin, sondern nur für die Anwendung der §§ 68 ff. VwGO von Bedeutung ist -, hängt davon ab, ob sie nach § 35 Satz 1 VwVfG ihrem objektiven Sinngehalt nach darauf gerichtet ist, Außenwirkung zu entfalten, nicht aber davon, wie sie sich im Einzelfall tatsächlich auswirkt (BVerwGE 60, 144 <145>). Ob eine solche Gerichtetheit auf unmittelbare Außenwirkung besteht, hängt - wie in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ebenfalls bereits entschieden ist - wesentlich von der Ausgestaltung durch das zugrunde liegende materielle Recht ab (vgl. BVerwGE 41, 305 <306>; Beschluß vom 27. Februar 1978 - BVerwG 7 B 36.77 - Buchholz 310 § 42 VwGO Nr. 72 = NJW 1978, 1820 mit Bespr. Schmidt-Jortzig JuS 1979, 488). Daher kann auch eine fachaufsichtliche Weisung nach § 44 Abs. 1 Satz 2 StVO ihrem objektiven Sinngehalt nach auf Außenwirkung gerichtet und damit Verwaltungsakt sein, wenn ihre Rechtswirkung unter Berücksichtigung des zugrunde liegenden materiellen Rechts nicht im staatlichen Innenbereich verbleibt, sondern auf den rechtlich geschützten Bereich der Gemeinde in Selbstverwaltungsangelegenheiten übergreift und damit Außenwirkung erzeugt (vgl. Urteil vom 16. März 1977 - BVerwG 8 C 72.75 - Buchholz 454.31 § 18 a WoBindG Nr. 1 = DVBl 1977, 497<498>). Insoweit spielt das materielle Recht nicht erst und allein bei der Klagebefugnis, sondern schon bei Tatbestandsmerkmalen des Verwaltungsakts eine Rolle (vgl. Schmidt-Jortzig, a.a.O.). Im vorliegenden Fall hat das Berufungsgericht eine solche unmittelbare rechtliche Auswirkung in den gemeindlichen Bereich zu Recht bejaht; denn die Weisungen des Regierungspräsidiums berühren - wie noch zu zeigen sein wird - die Klägerin in ihrer Rechtsstellung als Selbstverwaltungskörperschaft.

2.

Das Berufungsgericht hat ferner die für die Zulässigkeit der Anfechtungsklage erforderliche Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO) zutreffend bejaht.

Der erkennende Senat hat bereits in seinem Urteil vom 20. April 1994 (a.a.O.) dargelegt, daß die Befugnisse der Gemeinden auf der Grundlage des Art. 1 Nr. 5 des Gesetzes zur Änderung des Straßenverkehrsgesetzes vom 6. April 1980 (BGBl I S. 413) mit der darin enthaltenen Änderung des § 6 Abs. 1 Nr. 15 StVG und durch § 45 der Änderungsverordnung zur Straßenverkehrs-Ordnung vom 21. Juli 1980 (a.a.O.) in bestimmten Bereichen bei straßenverkehrsbehördlichen Anordnungen verstärkt worden sind. Sie sind nach dieser Entscheidung in ihrer Eigenschaft als Selbstverwaltungskörperschaften und Träger eigener Rechte und Pflichten wegen der ihnen zustehenden Planungshoheit insoweit in den Schutzbereich nach § 45 Abs. 1 b Satz 1 Nr. 5 Alt. 2 StVO einbezogen, als sie gegenüber den (staatlichen) Straßenverkehrsbehörden einen Anspruch darauf haben, daß diese von der Ermächtigung, ein gemeindliches Konzept zur geordneten städtebaulichen Entwicklung zu unterstützen, ermessensfehlerfreien Gebrauch machen (BVerwG, a.a.O.). Zu diesem geschützten Bereich können auch geschwindigkeitsbeschränkte Zonen gehören (vgl. § 45 Abs. 1 b Satz 1 Nr. 3 StVO), sofern diese - zumindest auch - einer geordneten städtebaulichen Entwicklung dienen und sie unterstützen.

Nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts, die mit begründeten Verfahrensrügen nicht angegriffen worden sind, liegt für das Gebiet der Klägerin jedenfalls in dem hier fraglichen Bereich der Innenstadt ein Verkehrskonzept vor, nach dem die geordnete städtebauliche Entwicklung durch Einrichtung bestimmter geschwindigkeitsbeschränkter Zonen unterstützt werden soll. Insoweit ist die Verletzung eigener Rechte der Klägerin in ihrer Eigenschaft als Selbstverwaltungskörperschaft möglich, nicht aber offensichtlich und eindeutig ausgeschlossen.

Ob das Verkehrskonzept der Klägerin den im Senatsurteil vom 20. April 1994 (a.a.O.) genannten inhaltlichen und verfahrensmäßigen Anforderungen entspricht, ist eine Frage der Begründetheit der Klage und daher nicht Gegenstand des vorliegenden Revisionsverfahrens. Dasselbe gilt für die Frage, ob der den Anordnungen der Straßenverkehrsbehörde der Klägerin zugrundeliegende Grundsatzbeschluß des Gemeinderats, vorbehaltlich spezieller Ausnahmen "im gesamten städtischen Straßennetz., an allen Strecken mit Wohnbebauung Zone 30" festzusetzen, mit § 45 Abs. 1 b Satz 1 Nr. 3 StVO vereinbar ist und ob die materiellen Voraussetzungen für die Einrichtung geschwindigkeitsbeschränkter Zonen in den vom Regierungspräsidium mit seinen beiden streitigen Schreiben beanstandeten Straßen vorliegen (vgl. hierzu das Urteil des erkennenden Senats vom 14. Dezember 1994 - BVerwG 11 C 25.93 -).

3.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.